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地方税收决策权配置问题研究

日期:2018/9/10 15:34:26 来源:地方财政研究2018年7期 阅读次数:154

许建标/浦东新区行政学院

 

    内容提要:如何配置地方的税收决策权是完善我国地方税体系的重要问题。在OECD成员国,中央集中主要的税收决策权和税收收入,同时地方保有一定的税收决策权及自主性税收收入是普遍现象,限定范围的税率选择成为地方运用最为广泛的决策权。我国目前中央与地方的税收决策权及税收收入分配格局与多数OECD成员国基本相当,地方能够较为规范有效地运用现有税收决策权。未来有必要在一段时期内保持我国税收决策权配置格局基本稳定,但可渐进扩展地方在特定税种的税率选择和有限减免的权限。

    关键词:OECD成员国  地方税  税收决策权  税率选择 

 

    “完善地方税体系”是十八届三中确定的重要财税改革任务。在完善地方税体系过程中,为发挥中央和地方两个积极性,强化地方财政责任,必须妥善处理地方税收决策权问题。[1]因为有关纵向政府间财政关系的理论从公共产品提供效率角度出发,认为地方自主性税收与地方支出之间可以建立起紧密联系,使地方政府和居民得以权衡公共项目的成本和收益,进而做出有效的财政决策(Oates2005)。我国现行的税收决策权配置状况是1994年分税制改革后确立的,体现为中央集中了绝大部分的税收决策权,地方仅有少量的决策权。对于这一状况,学界主流观点一直认为决策权过度集中于中央,需要适当扩大地方的税收决策权(水治文,2006“中央和地方税权划分研究”课题组,2007),甚至认为对于一些地方税税种,应在中央统一规定地方税设立原则基础上,赋予地方开征地方税的权力(杨志勇,2013楼继伟,2013贾康、梁季,2014)。然而从实践情况看,在赋予地方更多税收决策权方面中央始终没有大的进展。那么,到底是否需要赋予地方更大税收决策权?有什么因素制约着赋予地方更多的税收决策权?或者换个角度看,是否存在某些因素使得目前的税收决策权配置状态得以维持?通过分析经合组织(OECD)成员国的情况,并与之进行比较,有助于对地方的税收决策权配置问题有更深入的理解,并可为我国将来的改革带来一些启示。

    一、OECD成员国地方税收决策权配置情况分析

    财政职能需要在多级政府间得到合理分配,而理论上,为保证财政效率,地方拥有一定的税收自主决策权是必要的。那么,OECD成员国的实践情况如何,是否与理论相符?以下对此展开分析。

    ()OECD成员国地方收入来源的结构分析

    1200220OECD成员国的地方政府收入(未包含地方债与收费)构成情况。从表中可以看出:

    首先,这些国家地方政府收入中均包含自主性税收和拨款收入,但比重差异较大。从地方自主性税收收入占地方总收入的比重看,澳大利亚(基层)、比利时、加拿大()、丹麦等7个国家的地方在50%以上,澳大利亚()、加拿大(基层)、法国、挪威和西班牙(基层)5个国家的地方在40%50%之间,而奥地利、捷克共和国、德国()、墨西哥等国的地方在10%以下。从拨款收入占地方总收入比重看,有加拿大(基层)、德国(基层)、意大利、韩国、墨西哥等8个国家的地方在50%以上,捷克共和国、法国、波兰、西班牙等4国的地方在40%50%之间,其余国家的地方均在10%以上。成员国地方收入中包含自主性税收的普遍现象支持了地方应拥有一定税收自主决策权的理论。当然,财政联邦制理论指出有效财政决策并不要求地方所有收入都来源于地方自主税收,而只要求拨款的数额不至于扭曲边际决策(Oates200519)。事实基本反映了这一点。从非加权平均数看,州()级政府的自主性税收占地方收入比重为33.7%,基层政府相应比重为40.4%,相比上级拨款的占比(分别为38.8%44.5%)虽然略低,但对大多数地方政府而言,两者的收入重要性基本不相上下。

    其次,多数国家地方具有税收分享收入,但收入比重较高者为少数。20个国家中有14个国家的地方有税收分享收入,而只有澳大利亚()、奥地利、比利时、捷克共和国、德国()、波兰等6个国家的税收分享收入占地方收入比重超过30%。从非加权平均数看,州()政府收入中税收分享收入比重为25.9%,大于基层政府收入中11.4%的占比。

1  2002年部分OECD成员国地方政府的收入构成

单位:%

国家

自主性税收

税收分享收入

其它税收

上级拨款

澳大利亚

41.1

34.4

-

24.6

基层

80.6

-

 

19.3

奥地利

3.7

43.5

5.5

17.4

基层

6.8

55.4

21.2

16.6

比利时

57.1

32.4

-

10.5

基层

72.5

-

2.7

24.7

加拿大

76.0

5.5

-

18.5

基层1

48.6

-

1.3

50.2

捷克共和国

地方

5.8

51.8

0.9

41.7

丹麦

地方

67.9

2.2

4.8

25.1

芬兰

地方

60.4

6.7

0.1

32.8

法国

地方

48.9

-

5.6

45.5

德国

1.9

68.2

8.9

21.0

基层

25.4

23.7

0.6

50.3

希腊

地方

11.6

6.3

-

82.1

意大利

地区

28.4

19.9

-

51.7

基层

34.7

5.9

4.2

55.2

韩国

地方

24.9

-

12.8

62.3

墨西哥

3

5.0

-

-

95.0

新西兰

地方

11.8

-

0.1

88.2

挪威

地方

46.9

-

-

53.2

波兰

地方

11.7

38.6

0.2

49.5

葡萄牙

地方

21.2

8.9

18.1

51.7

西班牙

地区

32.7

23.3

0.0

44.1

基层

46.5

12.7

0.0

40.9

瑞典2

地方

74.0

-

-

26.0

瑞士

57.4

6.1

-

36.5

基层

68.9

-

-

31.1

非加权平均

33.7

25.9

1.6

38.8

基层

40.4

11.4

3.8

44.5

注:1.地方数据包括魁北克省的自主性税收;2.2004年的数据;3.包括给基层政府的拨款。

数据来源:根据National sources and OECD Revenue statistics 1965-2004, 2005 Edition Blöchliger, H. and D. King (2006), “Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments”, OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 2, OECD publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k97b127pc0t-en整理。

 

    ()衡量地方税收决策权的细化指标

    上述分析中的“自主性税收”还比较笼统,没有区分地方自主决策的程度。比如,地方是完全自主决定税基和税率,还是仅对税率有决定权,或者是只能决定部分税收优惠等。OECD1999年提出税收自治的细化标准,后又进行了完善,形成基本按照地方税收自主权限大小降序排列的以下分类表,可以更为细致地考察OECD成员国的地方税收决策权。

2  地方税收自主权限分类指标

类别

权限

a.1

a.2

下级政府自行设定税率和任何税收减免

下级政府需与上级政府协商后设定税率和减免优惠

b.1

b.2

下级政府自行设定税率,上级政府不设置税率的浮动范围

下级政府在上级政府设定的上限或下限范围内自行设定税率

c.1

c.2

c.3

下级政府自行设定税收减免,但只设定税收免征

下级政府自行设定税收减免,但只设定税收扣除

下级政府自行设定税收减免,既可设定税收免征又可设定税收扣除

d.1

d.2

d.3

d.4

在税收分享安排下,下级政府决定政府间收入分割

在税收分享安排下,收入分割必须经下级政府同意

在税收分享安排下,收入分割由立法决定,上级政府可单方面改变,但变动频率少于一年一次

在税收分享安排下,收入分割由上级政府每年决定

e

其他由中央政府决定下级政府税率和税基的情形

f

不包含上述类型的其他情形

资料来源: Blöchliger, H. and D. King (2006), “Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments”, OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 2, OECD Publishing.   http://dx.doi.org/10.1787/5k97b127pc0t-en.

 

    ()地方税收决策权配置情况分析

    3是按照地方税收自主权限标准进行分类的34OECD成员国2011年地方税收收入的情况。从表中可见:

    第一,绝大多数成员国的中央集中了主要的税收收入,地方税收收入占国家税收总收入的比重多在40%以下。其中,地方税收收入占总税收收入比重超过40%只有加拿大,为49.4%,比重在30%40%之间也仅有美国、瑞士、瑞典和西班牙4国,其余国家该比重都比较低,34个成员国的非加权平均值仅为15.4%

    第二,成员国的地方政府拥有b(即完全自主和受限自主设定税率)自主权限最为普遍,该权限的重要性最为突出。最为普遍表现为28个国家的地方两级或一级政府拥有自主设定税率的税收收入,明显高于拥有a(17)c(2)d(13)税收自主权收入的国家数量。重要性突出表现为22个国家的地方两级或一级政府的b类税收收入占该级地方税收收入的50%以上,远高于其它类别的税收收入的比重。以非加权平均值看,地方一级(包括两级地方政府中的基层)政府b类税收占地方税收收入的比重更是达到60.2%。而在b类权限中,又以在上级规定的限度内确定税率的情况在成员国中更为普遍和重要。

    第三,有半数成员国的地方两级或一级政府拥有自主性最强的决策权,即a(即完全和受限设定税率和税收减免)自主权限。17个国家的地方两级或一级政府具有a类自主权,其中有澳大利亚、墨西哥、比利时()、加拿大()8个国家的地方政府a类自主权收入占比在50%以上,其它国家地方的a类自主权税收收入比重则较低。值得注意的是,在美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥等国土面积较大的成员国,其地方拥有a类自主权收入的比重都比较高,这可能与地域面积大带来的区域差异大而引起更大自主权需求存在一定联系。

    第四,在具有税收分享安排的国家中,拥有d3(即由中央立法确定、变动频率少于一年一次)收入的情况最为普遍。表3中共13个国家具有税收分享安排,其中8个国家含d3类税收收入,而含有其它d(d1d2d4)税收收入的国家总计仅为7个。从d3类税收收入占该级地方税收总收入的比重看,8个国家中有4个国家的地方在50%以上。而在含有其它d类权限的国家中,仅有德国的州和基层政府d2类的税收收入相应比重较高(分别为93.6%40.5%),其它国家地方的该比重均较低。

    第五,地方政府具有c(即设定税收减免权限)税收收入的国家很少。在34个成员国中,仅有法国的地方和斯洛伐克共和国的地方拥有此类收入,而且两国地方的该类收入占地方税收收入的比重都非常低(均为0.3%)

3  2011OECD成员国的地方税收收入按决策权限分布情况

国家

地方政府税收收入占税收总收入比重(%)

各类地方税收收入的占比(%)

自行设定税率和减免

自主设定税率

自主减免

税收分享安排

中央确定

其它

合计

完全

受限

完全

受限

 

由地方确定

经地方同意

由中央立法确定

由中央每年确定

 

 

 

(a1)

(a2)

(b1)

(b2)

(c)

(d1)

(d2)

(d3)

(d4)

(e)

(f)

 

澳大利亚

18.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15.3

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100.0

基层

3.4

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100.0

奥地利

4.8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.6

38.8

 

 

 

 

 

 

 

 

46.6

14.6

100.0

基层

3.2

7.9

 

 

15.1

 

 

 

 

 

61.6

15.4

100.0

比利时

10.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.3

100.1

 

 

-0.6

 

 

 

 

 

0.5

 

100.0

基层

5.3

6.9

 

92.9

 

 

 

 

 

 

0.3

 

100.0

加拿大

49.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

39.7

88.9

 

 

 

 

 

3.2

 

 

 

7.9

100.0

基层

9.7

1.9

 

96.1

 

 

 

 

 

 

0.6

1.5

100.0

智利

6.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

6.6

 

 

16.7

24.9

 

 

 

58.3

 

 

0.1

100.0

捷克共和国

1.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

1.2

 

 

 

100.

 

 

 

 

 

 

 

100.0

丹麦

26.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

26.7

 

 

87.1

11.0

 

 

 

1.9

 

 

 

100.0

爱沙尼亚

13.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

13.3

0.5

 

 

9.8

 

 

 

89.7

 

 

 

100.0

芬兰

23.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

23.2

 

 

85.1

6.3

 

 

 

 

8.6

0.1

0.0

100.0

法国1

13.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

13.1

44.9

 

14.7

3.3

0.3

0.1

 

 

14.7

20.2

1.9

100.0

德国

29.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

21.3

 

 

3.1

 

 

 

93.6

 

 

 

3.3

100.0

基层

8.0

 

 

15.1

43.3

 

 

40.5

 

 

 

1.1

100.0

希腊

3.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

3.7

 

 

 

75.8

 

 

 

 

 

23.8

0.4

100.0

匈牙利

6.5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

6.5

 

 

 

84.2

 

 

 

 

15.6

0.2

0.1

100.0

冰岛1

26.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

26.6

 

 

 

99.3

 

 

 

 

 

 

0.7

100.0

爱尔兰

3.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

3.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100.0

100.0

以色列1

7.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

7.6

 

5.2

 

94.8

 

 

 

 

 

 

 

100.0

意大利

15.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地区

11.7

 

 

 

47.1

 

 

35.4

4.8

 

12.8

 

100.0

基层

4.2

36.0

 

 

57.7

 

 

 

 

 

6.3

 

100.0

日本

25.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

25.2

 

0.1

60.4

24.4

 

 

 

 

 

15.2

 

100.0

韩国

16.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

16.3

 

 

 

85.4

 

 

 

 

 

13.2

1.4

100.0

卢森堡

4.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

4.7

4.6

 

 

92.6

 

 

 

 

 

1.1

1.7

100.0

墨西哥

3.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.5

90.1

 

9.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

基层

1.1

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100.0

荷兰1

3.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

3.6

 

 

66.5

30.8

 

 

 

 

 

 

2.7

100.0

新西兰

7.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

7.3

99.2

 

 

 

 

 

 

 

 

0.8

 

100.0

挪威

12.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

12.1

 

 

 

98.5

 

 

 

 

 

1.5

 

100.0

波兰

12.5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

12.5

 

 

 

36.5

 

 

 

59.3

 

 

4.1

100.0

葡萄牙

6.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

6.6

 

 

 

72.9

 

 

 

9.8

 

17.3

0.0

100.0

斯洛伐克共和国

2.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

2.9

4.4

 

 

95.3

0.3

 

 

 

 

 

 

100.0

斯洛文尼亚

10.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

10.9

14.1

 

 

 

 

 

 

 

 

78.3

7.6

100.0

西班牙

32.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地区

23.1

57.3

 

 

2.8

 

 

 

39.7

 

 

0.1

100.0

基层

9.6

28.8

 

 

52.4

 

 

 

17.9

 

 

0.9

100.0

瑞典

35.7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

地方

35.7

 

 

97.4

 

 

 

 

 

 

 

2.6

100.0

瑞士

39.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

24.2

100.0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100.0

基层

15.2

1.5

 

 

98.5

 

 

 

 

 

 

 

100.0

土耳其1

8.8