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基于三方满意的垃圾焚烧处理价格机制研究

日期:2018/9/10 15:22:29 来源:地方财政研究2018年7期 阅读次数:243

 

任志涛 李海平/天津城建大学经济与管理学院

 

 

内容提要:垃圾焚烧发电PPP项目中垃圾焚烧处理价格机制常常陷入利益失衡的困境,针对这一现象,遵循三方(政府、社会资本、社会公众)满意的均衡价格理念,构建垃圾焚烧处理价格机制。借助Vensim PLE软件分析垃圾焚烧处理价格的影响因素,通过NPV方法构建垃圾焚烧处理价格模型进行初始定价和价格的动态调整,基于节能减排政府补贴、垃圾产量、运营成本三个高频变化的价格影响因素,设计价格动态调整的触发条件和调整流程,最终形成激励与约束相结合、价格与环境相匹配的垃圾焚烧处理价格机制。为保证垃圾焚烧处理价格机制的有效实施,建议加强政府监管,建立严格的调价审核制度;拓宽信息沟通渠道,动员社会公众积极参与;建立垃圾焚烧处理价格实时调整的数据库平台,以期实现项目的社会效益、经济效益和环境效益。

关键词:三方满意  垃圾焚烧发电PPP项目   NPV模型  价格机制

 

一、引言

随着人们生活水平的提高,城市生活垃圾产量的日益增长造成大气、土壤等环境污染,同时造成垃圾围城现象。垃圾焚烧发电是实现垃圾无害化、减量化、资源化处理的有效方式[1],有助于实现废物终点的财务回报[2],加之我国土地资源有限、能源短缺、地方财政压力大,使得垃圾焚烧发电厂在我国快速崛起。截止2015年全国新建垃圾焚烧发电厂 384 座,相关部门预测十三五期间仍会增长。垃圾焚烧发电项目常采用PPPPublic Private Partnership)模式投资建设PPP是指政府与社会资本之间建立伙伴关系为公众提供公共产品或服务的一种模式[3],强调两者之间利益共享、风险共担、长期合作的伙伴关系[4],是化解垃圾焚烧处理或电力供给过程中两失(市场失灵、政府失灵)和两缺(政府缺资金、缺效率)问题的创新之举[5]

价格机制是垃圾焚烧发电PPP项目中主体间利益分配的核心,合作关系存续的关键[6]。近年来,学者逐渐对垃圾焚烧发电PPP项目中的价格机制展开研究,马本,杜倩倩[7]2011)从定量角度对垃圾处理定额收费、按水量收费及计量收费三种收费方式进行比较,认为计量收费垃圾减量效果显著;Xu et al.[8]2011),Miroslaw et al.[9]2012)基于系统动力学原理,分别依据项目可行性阶段预计收益、项目风险分析及实际现金流设计了PPP 公路项目特许价格的定价模型;Shen ,Wu[10]2005)和Carbonara et al.[11]2014)综合运用模特卡洛模拟法和净现值法进行PPP项目特许定价的测算研究;Li et al. [12] (2016) 采用成本(LCC)方法对中国城市固体废物(MSW)焚烧发电厂项目的成本进行分析调查,基于成本测算构建城市固体废物焚烧的价格机制;刘曼琴[13]2016),姚张峰[14]2017)分别从按量收费的价格规制和系统动力学角度探讨垃圾处理服务的价格机制;周咏馨[15]2017)基于量本利分析法进行垃圾收费定价模型的研究。

鲜有学者针对垃圾焚烧处理价格机制中激励与约束不足、主体间利益分配不均、价格调整缺乏灵活性的问题展开研究。基于此,本文从垃圾焚烧发电PPP 项目的核心参与主体政府、社会资本、社会公众的视角分析垃圾焚烧处理价格的影响因素,通过净现值法(Net Present Value , NPV)建立垃圾处理服务的价格模型进行初始定价及价格调整,综合考虑节能减排政府补贴、垃圾产量、运营成本三大影响因素的变动,设计激励与约束相结合的价格调整触发条件,实现垃圾焚烧处理价格的动态调整,最终形成价格与环境相匹配的垃圾焚烧处理价格机制,以期实现三方满意的均衡价格,弥补现有价格机制的不足。

二、垃圾焚烧处理价格的影响因素分析

()“三方满意”的均衡价格

三方指垃圾焚烧发电PPP项目中的核心参与主体:政府、社会资本、社会公众,三方满意指三个核心主体价格诉求的实现。项目核心参与主体对垃圾处理服务的价格诉求不同,政府追求的是政治利益最大化,即在减轻政府财政压力的同时,提供优质的垃圾焚烧处理服务,实现城市垃圾减量化;私人资本追求的是经济利益最大化,即在获得政府资助(资金、保证以及减税优惠等)的同时,获取预期的投资回报率;社会公众追求的是服务效益最大化,即获得价格合理、污染影响小的垃圾焚烧处理服务。

近年来,我国学者对PPP项目产品或服务的价格影响因素展开分析。叶晓甦[16]2012)从市场营销角度展开分析,认为价格的关键影响因素包括定价目标、社会公众承受能力、产品/服务成本、市场需求、政府补贴或优惠五个。段世霞等[17]2013)在案例分析、问卷调查基础上,通过建立结构方程模型图识别出一个内生潜变量特许期和七个外生潜变量经济、政治法律、技术、政府、私营企业、公众和项目自身因素;向鹏成[18]2016)在文献梳理和案例分析的基础上,通过结构方程将城市交通PPP项目特许运营价格作为内生潜变项,政府因素、私营机构因素、公众因素以及法律与政治环境因素、经济因素、社会与市场的环境因素、项目自身因素视为外生潜变项。

通过对已有文献的梳理,再结合垃圾焚烧发电PPP项目自身特点,提出垃圾焚烧处理均衡价格的环境影响因素包括内源性因素:政府、社会资本、社会公众三方的价值诉求,外源性因素:政治、经济、社会、技术和自然,其中,内源性因素对价格起决定性作用。环境影响因素的变化表明垃圾焚烧处理价格所处环境是动态变化的。(见图1

1 三方满意的均衡价格

 

()垃圾焚烧处理价格的关键影响因素识别

从垃圾焚烧发电PPP项目的三方核心主体出发分析影响垃圾焚烧处理价格的因素。认为政府方影响垃圾焚烧处理价格的因素有特许期、优惠政策、政府补贴等。特许期的长短与社会资本预期收益的实现有直接关系;政策优惠主要指税收方面,如中华人民共和国国务院令[2007]512号规定垃圾焚烧发电厂所得税实行三免三减半,财税[2008]156号规定垃圾焚烧发电厂增值税即征即退;政府补贴是政府对社会资本及社会公众进行有效激励与约束的一种手段。社会资本方影响垃圾焚烧处理价格的因素有项目成本和项目收益,成本和收益直接影响项目的经济效益。社会公众方影响垃圾焚烧处理价格的因素有生活垃圾产量和公众支付能力。生活垃圾产量影响着项目收益和政府补贴;公众支付能力反映出公众对价格的承受能力和满意度。

为了识别垃圾焚烧处理价格的关键影响因素,借助Vensim PLE软件绘制出垃圾焚烧处理价格因果反馈图。(见图2

2  垃圾焚烧处理价格因果反馈图

 

2中存在四条反馈回路,(1)正反馈回路:单位垃圾处理价格(+垃圾处理收入(+项目收入(-特许期(-单位垃圾处理价格 ;(2)负反馈回路:单位垃圾处理价格(-特许期(-优惠政策(-单位垃圾处理价格 ;(3)负反馈回路:单位垃圾处理价格(-特许期(+运营成本(+项目成本(+单位垃圾处理价格; 4)负反馈回路:单位垃圾处理价格(-垃圾补贴量(+垃圾处理量(+垃圾处理收入(+项目收入(-特许期(-单位垃圾处理价格。由此可见,影响单位垃圾处理价格的关键影响因素有8个,即:政府方的特许期、垃圾补贴量、优惠政策,社会资本方的垃圾收入、项目收入、运营成本、项目成本,社会公众方的垃圾处理量。其中核心影响因素是特许期。

三、垃圾焚烧处理价格的定量分析

()模型简介

垃圾焚烧发电PPP项目具有正外部性、投资大、回收期长等特点,为鼓励社会资本进入项目,垃圾焚烧处理价格的确定应保障社会资本基本收益的实现。基于此,从项目成本收益的角度考虑,采用NPV方法确定垃圾处理的价格。NPV是项目净现金效益量的总现值与净现金投资量的总现值的差值,该方法全面考虑了项目在整个计算期内的经济状况。

NPV的基本模型:

其中,CI为现金流入;CO为现金流出;i为基准收益率。

1.圾焚烧处理价格模型的构建

综合考虑我国污水处理及已有垃圾处理的定价模型,假设初始定价同其运营后的实际价格的偏差小于0.05的定价模型成立;垃圾焚烧发电PPP项目涉及增值税、所得税、教育附加税、土地使用税、车船使用税等,增值税即征即退,所得税三免三减半,其余税种在垃圾处理服务价格中不予考虑。

模型假设如下:

假设模型成立的条件是:

假设T仅包含企业所得税税率

,解得:

其中,N为包括建设期和经营期的项目特许经营期;n为项目建设期; 为第t年的建设成本; 为第t年的运营成本; 为额外的社会成本; 为第t年的垃圾产量; 为第t年的垃圾补贴量; 为第t年的单位垃圾焚烧处理价格;T为税率; 为第t年上网电价,由国家现行标准可知其为0.65/kw B为节能减排政府补贴;i为社会资本预期收益率; 为运营期间单位垃圾处理实际价格。

2.垃圾焚烧处理的初始定价

初始定价时项目的排污及发电情况、垃圾产量及补贴量均无法确定,故假定额外社会成本和节能减排政府补贴持平、垃圾处理量按合同约定的垃圾处理量( )计算。

即将 带入公式(1),得到垃圾处理的初始定价( )公式:

(二)模型验证X市垃圾焚烧发电PPP项目为例

X市垃圾焚烧发电项目采用BOT模式建设,项目合作双方分别为X市市政府和Y有限公司,双方签订《X市垃圾焚烧处理服务特许权协议》。该项目共分三期,由于获取数据有限以及为了简化计算量,仅采用项目的第三期工程进行垃圾处理初始定价的分析。第三期工程于2011916日正式开工,特许期21年,其中建设期2年,项目建设投资约7.5亿,年运营成本约5250万,垃圾日处理能力1500t/天,每年提供绿色电力约1.714亿度,项目预期收益率10%,企业所得税税率为25%

按照公式(2)计算该项目垃圾处理的初始价格为:

该项目垃圾焚烧处理价格实际定价为90/吨,偏差率=(94.14-90)/90=0.046<0.05,可见,公式(2)成立,价格模型(1)验证通过。

三、垃圾焚烧处理价格的动态调整

目前,已有学者对PPP项目产品或服务价格的动态调整展开研究,黄文雄等[19]2011)基于对垃圾焚烧发电BOT项目收入和成本构成的分析,建立了经营成本、项目静态投资、上网电价3个不同因素的焚烧发电 BOT 项目价格调整方法体系;吴林波等[20]2014)针对公用事业价格调整中导向错位、监督缺位、激励越位的现象,指出通过引入竞争机制、强化成本约束、优化监管方式、畅通公众参与渠道、加快补偿机制等途径可以保障价格调整机制的顺利实施;李宝琼[21]2014)基于风险的合理分担,从格调整实施的启动条件、调整幅度、调整的方法三个方面构建PPP项目价格调整机制;高华[22]2016)基于政府补贴、超额收益的分享、成本及所得税率变化的调整视角,设计污水处理PPP项目价格调整的合理触发机制。可见,学者对垃圾焚烧处理价格的动态调整的研究不足,本文结合当前垃圾焚烧发电PPP项目中垃圾焚烧处理价格调整的困境,以高频变化的价格影响因素为视角,设置垃圾焚烧处理价格调整的触发条件,实现垃圾焚烧处理价格动态调整的流程再造。

()垃圾焚烧处理价格调整的困境

现有垃圾焚烧发电PPP项目中垃圾焚烧处理价格的调整陷入激励与贡献、约束与贡献、静态调整与动态环境错位匹配的怪圈,严重阻碍了均衡价格的可持续发展。具体表现在以下两方面。一是缺乏对参与主体的激励与约束。垃圾焚烧发电PPP项目具有正外部效应,当外部效应得不到内部化时,非在位社会资本担心政府在定价中偏于公众利益的维护,忽视社会资本的利益维护[23];已在位企业可能基于机会主义减少成本,不用或少用烟气净化耗材,以次充好来谋取利益,使垃圾焚烧发电厂二次污染物排放达不到相关排放标准,造成二次污染;垃圾围城现象的日益加重反映出价格调整机制缺乏对社会公众生活垃圾排放量的约束。二是静态调整与动态环境不匹配。现有垃圾处理的价格调整多受周期和频率的限制,缺乏灵活性,无法应对价格所处的动态环境。影响垃圾焚烧处理价格调整的环境因素中某一因素发生变化都可能引起价格变动,固定的调整周期和频率显然存在动态环境下价格调整的滞后性。

()垃圾焚烧处理价格调整的触发条件

价格影响因素中高频变化的因素有节能减排政府补贴、垃圾产量、运营成本,基于此,设计兼具激励与约束的价格动态调整的触发条件和调整方向。(1)节能减排政府补贴有助于实现垃圾焚烧发电PPP项目的外部效应内部化。节能减排政府补贴与垃圾焚烧发电量、污染物排放量等指标相关,垃圾焚烧中单位垃圾的热值、污染物排放是否达到补贴标准取决于垃圾焚烧技术和管理效率。由此,可以激励社会资本努力提升技术水平、优化生产线路,提升管理效率。(2)垃圾产量变动可以通过垃圾处理费、垃圾补贴量、超额收益、特许期、排污费等的收取或变更对社会资本、社会公众进行激励和约束,平衡经济效益和环境效益。(3)运营成本受外源性因素的影响较大,因此从项目的经济、政策、技术、自然、社会五大外源性因素分析运营成本变动引发的价格调整(见表1)。

1  垃圾焚烧处理价格动态调整表

价格调整影响因素

触发条件

调整方向

补充说明

节能减排

政府补贴(B

污染物的排放达到标准

,价格不做调整

节能减排政府补贴刚好与项目额外的社会成本持平,实现项目的外部效应内部化。

污染物的排放未达到标准

,但价格不作调整

项目的额外社会成本无法得到内部化,风险由社会资本自行承担,进而激励社会资本努力提升技术水平,实现垃圾处理的无害化。

垃圾产量(

且项目污染物的排放达到标准

价格不做调整,政府对项目进行垃圾补贴,补贴量为  

保障社会资本基本收益的实现。

且项目污染物的排放未达到标准

价格做出调整,政府对项目不进行垃圾补贴,即补贴量为  

对社会资本污染环境给予惩罚,损失由社会资本自行承担,维护社会公众的利益。

且垃圾焚烧发电项目污染物的排放达到标准

项目的超额收益由政府和社会资本按出资比例共享或再谈判缩短项目的特许期。

价格不做调整,超额收益为

缩短项目特许期,价格做出调整,此外,政府追加对社会公众垃圾处理费的征收

超额收益

共享超额收益,实现双方共赢。

缩短特许期

追加垃圾处理费,约束社会公众过度生产社火垃圾的行为,从源头上对城市生活垃圾进行减量。

且垃圾焚烧发电项目污染物的排放未达到标准

价格不做调整,项目的超额收益由政府获得,超额收益为 ,此外,政府部门向社会资本追加相应的排污费

规制社会资本基于机会主义的投机行为。

运营成本(C

受外部经济、政策因素的影响,外购原料费、人力资源费、能源动力费等费用及税率的增加造成运营成本的增长

假若增长幅度≤5%,价格不做调整,社会资本承担经济、政策风险带来的损失;假若增长幅度>5%,价格做出调整

 

受外部技术因素的影响,焚烧技术提高带来成本的降低

价格不做调整,额外收入由公私双方按出资比例共享

实现双方共赢,维系良好的伙伴关系。

受外部自然、社会因素的影响,引起项目运营成本的变动

价格做出调整

自然、社会因素引起的运营成本变动幅度相对大,需要进行价格调整。

备注:生活垃圾焚烧处理污染物排放应达到《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2014)的要求,以上简称标准;价格做出调整是指将各影响因素变化后的数据带入公式(1)进行计算。

 

()垃圾焚烧处理价格动态调整的流程

垃圾焚烧处理价格的动态调整秉持利益共享、风险共担;激励与约束相结合;价格调整与动态环境相匹配的原则。强化政府监管部门的职责,组织人员对调价申请事由的真伪展开调查,严格把控价格调整的触发条件,达到价格调整触发条件的按照约定的调整方向计算调整幅度。价格主管部门组织专家论证,确定价格预调整幅度。价格监管部门针对预调整幅度召开价格听证会,三方代表结合自身的价格承受力对预调整幅度给予反馈,若通过,主管部门公示价格调整幅度,反之,将各方代表的意见反馈给主管部门,循环开始,基于反馈的意见再次组织专家论证,确定价格预调整幅度,直至调整幅度在听证会上通过,循环结束,价格主管部门对垃圾焚烧处理价格调整幅度进行公示(见图3)。

从垃圾焚烧处理价格影响因素的变化达到价格调整的触发条件到价格主管部门公示价格调整幅度需要一定的时间,这段滞后时间是无法避免的,同时也是必要的,因为可以检测价格影响因素的变动是否是暂时现象,避免不必要的调价工作。价格调整没有固定的调整周期和频率,只有价格调整中必要的滞后时间,有助于实现价格调整与动态环境的匹配。

3 垃圾焚烧处理价格动态调整的流程图

 

五、结论与建议

垃圾处理的价格机制包括价格影响因素分析、初始定价、价格动态调整三部分,垃圾焚烧处理价格的影响因素即是垃圾焚烧处理价格所处的环境,价格影响因素的变动说明其所处环境是动态的,在动态环境的背景下建立价格模型,进行初始定价和价格调整。初始定价时为吸引社会资本积极加入垃圾焚烧发电项目,要确保社会资本基本收益的实现,价格动态调整应兼顾政府、社会公众、社会资本三方利益,设计激励与约束相结合的价格调整触发条件,规制各参与主体基于机会主义的投机行为。(见图4

4 垃圾焚烧处理价格机制示意图

 

为保障垃圾焚烧处理价格机制的有效实施,建议加强政府监管力度,拓宽信息沟通渠道,尽量规避信息不对称引发的价格失灵。(1)加强政府监管,建立严格的调价审核制度。首先,政府价格主管部门应要求社会资本对调价申请的事由进行明细,如运营成本的增加应明细到从AB一次垃圾运输费增加2%;其次,政府监管部门应根据社会资本提交的调价申请进行严格审核,必要时进行实地考察,获取一手资料;最后,进行数据分析,对谎报数据的社会资本驳回调价申请,按谎报程度收取相应罚金,并且记录在社会资本信誉评价体系中。建立严格的审核制度,一是防止社会资本谎报信息,锁定政府,谋取不当利益。二是可以帮助社会资本优化管理,提供更好的实施方案,节约双方合作成本。(2)拓宽信息沟通渠道,动员社会公众积极参与。垃圾焚烧发电PPP项目与周边公众密切相关,政府部门应积极动员社会公众对项目进行监督和反馈。在Web2.0时代,从社会公众参与、沟通的便利性角度考虑,政府部门应该针对每个垃圾焚烧发电PPP项目设立专属微信公众号,并分设信息公示栏和问题反馈栏,以便价格、排污等信息的及时公示,公众可以根据日常生活辨识部分信息的真伪、识别项目潜在问题,及时进行问题反馈,有助于垃圾焚烧服务的高效供给。(3)建立垃圾焚烧处理价格实时调整的数据库平台。记录并公示政府价格主管部门每次公示价格调整幅度的时间点,方便项目进行经济效益的评估。此外,通过观察价格调整时点是否存在时间相近且调价事由相近的情况,检测到价格影响因素变动中潜在的短期行为,进而采取措施规避不必要的价格调整,不断完善调价申请的审核制度。

 

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