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实施预算全面绩效管理的基本要求与改革对策

日期:2018/9/10 14:13:44 来源:地方财政研究2018年6期 阅读次数:99

王志刚  程瑜/中国财政科学研究院

 

内容提要:作为政府绩效管理的重要组成部分,预算绩效管理正进入新的阶段,十九大报告提出“全面绩效管理”,这必将对中国政府效率和治理能力有一个积极的助推作用。如何理解预算全面绩效管理改革?本文对其所涉及的六大方面内容进行系统分析,同时提出了四个重点对策建议。

关键词:预算制度  全面绩效管理  绩效评价  大数据平台 

 

十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,这为今后一段时期的预算管理改革明确了目标和要求,其中全面实施绩效管理具有统领性意义。之所以在这个时期提出这样的要求,首先是开展此项改革已经具备一些前提条件:一是预算绩效管理制度体系相对完备,财政部门已经相继出台了中央部门支出和国有资本项目支出预算绩效评价、预算绩效管理、地方财政管理绩效综合评价、财政管理绩效考核与激励暂行办法、中央部门项目支出绩效目标执行监控、中央部门项目支出绩效自评、地方预算执行动态监控等相关领域的规范性文件,从中央到地方基本形成了一套完备的制度体系,绩效的理念已经大为普及。二是全口径预算框架已基本形成,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算涵盖了绝大多数政府收支活动,这为全面实施绩效管理奠定了基础。三是现实中预算绩效存在的诸多问题,例如绩效管理范围有限,预算安排与预算目标、评价结果挂钩不紧密,绩效目标在执行中频繁出现偏差,绩效评价质量和范围不佳等一系列问题,导致财政资金使用效率不高,制约了公共政策目标的实施效果。当前提出全面绩效管理这一改革任务,既能减少预算中存在的问题,又能回应社会各界对财政资金使用效益的关注,而且通过预算全面绩效管理可以带动政府绩效提升,加快中国国家治理现代化进程。

一、相关文献综述

财政支出绩效评价和绩效管理工作开展时间较早,相关的研究文献较多,全面绩效管理改革还处于起步阶段,因此相关的研究文献并不多。归纳起来,有以下主要内容。

(一)预算绩效管理与评价相关文献

有的侧重对地方预算绩效管理改革经验进行全面总结(王志刚,20112012),也有从新公共管理理论出发对预算绩效管理进行分析(杨芷晴,2013;程瑜,2014)。有研究者从预算绩效管理意义进行研究(王泽彩,2018;赵靓,2018)。在绩效评价的实施主体方面,目前我国支出项目绩效评价主要由财政部门组织,财政部门同时充当“运动员”和“裁判员”的角色(郑方辉等,2017)。为了解决角色冲突的问题,财政部门开始尝试委托第三方开展财政支出绩效评价,部分省市以人大为评价主体,由人大委托第三方机构对财政支出开展绩效评价(熊雁,2018)。部门整体评价较难,存在绩效目标设定不够优化、个性化指标过少、政策评价功能不够突出等问题(张欣,2015)。总体来说,我国尚未构建出具有广泛适应性的评价指标体系(郑方辉等,2017;熊雁,2018)。

支出政策开展的时间较晚,相关指标体系有代表性的是北京市财政局(杨光,2016)构建了包括政策相关性、政策效率性、政策效应性、政策公平性以及政策效果可持续性的五维绩效评价框架,在此基础上制定了5个一级指标、12个二级指标的政策评价指标体系。有研究者认为北京市财政局的指标评价体系不好理解、不利于评价工作的合理组织和有效分工,于是提出了包括政策制定(30%)、政策执行(25%)、政策产出与效果(45%)共3个一级指标13个二级指标的指标评价体系(李春瑜,2017)。

绩效评价结果应用是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键,也是全过程预算绩效管理工作的落脚点,主要形式可以有反馈、报告、整改、公开、完善财政政策、预算安排与分配、问责(毛博等,2018)。然而,目前各级财政部门开展的绩效成果利用并不充分,要建立项目间横向比对机制,对于效率低、效益差的项目要施行清退政策和建立绩效评价结果与财政预算的关联机制,奖惩并行(熊雁,2018)。

(二)预算全面绩效管理的相关文献

一是全面预算绩效管理的内涵。刘成奎(2018)认为全面预算绩效管理是对预算绩效管理的深化,是推进国家治理现代化的重要基础,可以促进财政资金“花得其所”、“用得安全”。王泽彩(2017)认为全面预算绩效管理应实现覆盖五级政府、覆盖“四本预算”、“覆盖预算部门和预算单位”、覆盖所有财政性资金、覆盖各项财政政策。文宏(2018)认为全面实施绩效管理应实现政府层级和流程的全覆盖、管理对象和财政资金的全覆盖、政府管理目标的全覆盖、管理流程的全覆盖。全面预算绩效管理应满足“规范透明”、“标准科学”和“约束有力”三个基本要求。

二是全面预算绩效管理改革的切入点。文宏(2018)将全面预算绩效管理的切入点概括为“制度化”、“模块化”、“便利化”和“信息化”,相应提出完善预算绩效管理制度体系、设立绩效管理模块、以“有效管用、简便易行”为原则开展预算绩效管理工作、提高绩效管理的信息化水平等建议。王泽彩(2017)认为,应将建立健全分行业的预算指标体系和探索成立中国预算绩效评价行业协会作为切入点。马蔡琛(2018)认为,构建全口径意义上的现代预算绩效管理体系应当既要突出四本预算的相互印证与综合评价,又要兼顾四本预算的特殊评价诉求。白景明(2018)认为深化预算绩效管理改革要解决把绩效管理扩展到政府性基金和社会保险基金,以及建立部门预算总体绩效评价制度两个难点。

二、预算全面绩效管理的六大要求

中国预算绩效管理改革经历了三大阶段,从“绩效评价”到“绩效管理”,从“绩效管理”再到“全面绩效管理”,这一过程反映出财政部门对于预算绩效工作的认识在不断提升,绩效管理的制度得到不断的改进,已不仅仅是单纯的技术评价内容,还有更加丰富的管理内涵。具体而言,实施预算全面绩效管理有六个方面的要求。

(一)纵向到底、横向到边,实现对所有政府部门的全覆盖

全面绩效管理是覆盖所有政府层级和部门,纵向对中央、省、市、县、乡五级政府实现纵向到底,横向对所有同级政府部门均覆盖达到横向到边,对不同部门下属单位也要全覆盖,纵横交织的预算绩效管理如同一张大网,把所有政府活动纳入到预算绩效管理中。所有政府的战略规划、政策、资金流程、部门事权和支出责任等信息,无一例外都会纳入到绩效管理的视角之中,极大地减少了各种信息不对称带来的道德风险问题。这就要求各级各部门要强化预算绩效管理能力,统一思想和认识,真正将绩效管理的理念转化为切实的行动,全面绩效管理将大大提高政府的行政效率和履职能力,减少治理低效或无效的现象,

(二)预算绩效嵌入预算全过程

新预算法有六处提到了“绩效”,基本贯穿了预算编制、审查和批准、执行和监督、决算全过程。分别是第一章总则部分的第十二条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡原则”。第四章预算编制部分“要参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制”;“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。”这里面就明确了绩效评价结果对预算安排的作用,以及绩效目标在预算编制中的不可或缺性,绩效目标的设立实际上蕴含着部门对自己事权和职能的再认识。在预算审查和批准环节,“各级人民代表大会有关专门委员会,要向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议。”预算绩效已经成为各级人大审批的重要部分。在预算执行和监督环节,要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。在决算环节,县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案,要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。也可以说新《预算法》为全过程预算绩效管理提供了法理支持,未来财政部需要根据具体的业务特征,将之更加具体化。

未来预算绩效管理将成为预算管理的有力抓手,各级各部门将设定的绩效目标和部门预算一起申报,这些绩效目标如果不符合编制要求就无法进入财政的项目库,同时对于那些绩效目标偏离的情况也会有一定的预算执行监控举措,部门如果不能如实开展自评,或是出现评价不过关的情形,财政部门都有权压减或取消下年度预算资金。全面预算绩效管理的核心就是要把预算和绩效紧密地绑在一起,预算权力和绩效责任要匹配,督促用钱的单位切实履行相关责任。

(三)预算绩效管理对象全覆盖

随着预算管理改革的深入推进,预算绩效管理对象已经从以前的部门项目支出、部门整体支出逐步拓展到财政政策、财政管理等诸多领域,这就意味着预算绩效管理对象的全覆盖,具体来讲,对这些不同的管理对象,其管理难易程度是不同的。项目支出绩效管理涉及的面比较窄,相对可控,容易管理和评价。部门整体支出绩效管理内容除项目支出情况外,还涉及单位的其他支出,通过部门整体支出绩效管理,可以强化部门支出责任,将“花钱”和“干事”紧密结合在一起。支出政策绩效管理,涉及到项目和部门,相对复杂,支出政策预算绩效管理要关注支出结果对政策目标的实现程度,这并非易事。前两项工作开展相对较早,有一定的经验,支出政策预算绩效管理开展的较晚,还需要不断地探索总结。财政管理绩效针对地方各级财政管理的多个方面,包括实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、完善省以下财政体制、落实“约法三章”、严肃财经纪律等多个方面,条块结合在一起,是一项综合性极高的工作。

(四)绩效目标管理涵盖短期绩效目标和中期绩效目标

目前财政部门会同各部门编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法,通过逐年更新滚动管理,强化财政规划对年度预算的约束性。与之相对应地,全面预算绩效管理要求绩效目标管理涵盖短期和长期绩效目标,这就需要部门认真分析部门规划、部门职能、财政规划等信息,提炼出有效的短期绩效目标和中期绩效目标。此外,还要加强绩效目标执行的动态监控,及时纠偏纠错。

(五)建立有效的激励约束机制

建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。如果说绩效目标设定主要在预算绩效管理的前端,就需要和本期的预算编制紧密挂钩,在预算管理的终端就需要对财政资金使用效果进行评价,这一评价结果的运用机制设计很重要,如果能够和预算安排挂钩,那就会对政府部门的预算产生硬约束,奖优罚劣的激励约束机制将会大大提升预算管理效率。下年度的预算绩效目标可以根据上年预算绩效评价结果,对上年度的绩效目标进行适当的调整,将其设定更加科学合理。同时也可以对那些绩效低下的部门和单位及相关责任人进行绩效问责,以此来强化预算绩效管理的约束力。

(六)改进绩效评价质量,提高公共服务质量和满意度

预算绩效管理的核心是绩效评价,由谁评、评什么,怎么评、评完怎么办?这些都是非常重要的内容。绩效评价涉及到部门自评价、第三方评价和财政的再评价,这就涉及到三个行为主体,因此需要制定相关的制度来激励三方能够协同发力,尽可能做到评价的公开、公平、公正;其中,部门自评价的核心是绩效目标是否实现,对于没有实现目标的原因进行分析,要履行绩效责任。绩效评价的全覆盖要求不仅仅是针对那些重大项目、重点支出的使用绩效,还要对所有财政资金进行评价,这实际上是要提高所有公共服务的质量和群众满意度;同时绩效评价也是全过程的,包括前评价、中评价、后评价,而且是一个开放式循环,提高本轮的后评价和下轮的前评价相衔接,进而得以不断改进评价质量。绩效评价质量还有一个关键因素,就是评价结果的使用,除了和预算挂钩外,还可以考虑和行政效能考核挂钩,这样形成预算和行政双重约束,可以督促部门和单位重视绩效工作,改进公共服务质量。所有预算绩效管理最终都是要提高群众对公共服务的满意度,所以在绩效指标中可以适当提高群众满意度指标的权重,满意度会因地区发展水平而有所不同,需要做出一定的可比性矫正。

三、实施预算全面绩效管理改革的重点对策建议

(一)建立各级预算单位广泛参与的激励约束机制

全面预算绩效管理涉及面广、技术含量高、开展周期长,预算部门将成为预算绩效管理的第一责任人,预算使用权和绩效问责将紧密结合在一起,这无形中会加大各个预算单位的工作压力,如果不能以科学的激励约束机制来推动其持续参与,全面预算绩效管理改革就会半途而废。这就需要在制度管理中除了绩效问责机制之外,还要有一套科学的激励机制,让那些全面预算绩效管理做得好的地区、行业或部门可以得到一定的奖励,这种奖励可以是物质的,可以是精神的,也可以是政策性的,形式可以多元化,以调动积极性为目标。

(二)加快运用大数据等技术手段,为全面预算绩效管理提供强大支撑平台

在当今的大数据时代,谁掌握了数据,谁就拥有了强大的数据分析基础平台,就可以做到实时、全方位的监督管理。就目前预算绩效管理而言,一个完整的预算绩效管理信息系统尚未建立,制约了全面预算绩效管理改革的进程。

未来可以在四个方面加强信息化建设:一是建立绩效信息数据平台。这一平台涵盖了中央到地方的相关绩效评价信息,包括不同行业的绩效目标、绩效指标和评价指标体系信息,这些信息可以由中央财政部门来统一管理,各级政府可以共享使用。二是建立专家数据库。根据不同行业专家特点,各级政府分别建立对应的行业专家数据库,这些专家数据库同样可以进行开放共享,帮助那些基层政府或欠发达地区提供必要的智力资源,如果需要可以进行远程评价来减少人工成本。三是建立公共大数据平台。一些财政支出政策往往会涉及到众多的公共部门,除了财政数据外,这些部门的相关信息数据同样需要在授权后汇总到这一平台,如果评价机构需要使用可以在签订使用协议后进行使用。四是更新相应的预算管理软件系统。开发新的预算管理业务软件系统,让绩效目标、绩效指标等绩效信息更加紧密地融入到预算编制、执行、监督、评价等各个业务环节中,这有利于推进全面预算绩效管理。

(三)建立中介机构的动态淘汰机制

作为全面预算绩效管理的核心工作,预算绩效评价是一项综合性强的评价活动,涉及到多学科、多领域,要求评价机构和相关专家具备财务、财政、审计、经济、金融等多学科专业知识,现存的中介结构多以会计师事务所为主,存在着学科知识相对单一、激励约束机制不健全、人才储备不足等问题,还有一些咨询机构经验不足,这些都意味着中介市场大但是评价质量良莠不齐,弱化了政策绩效评价效果。下一步,建议政府可以设立一个中介评估委员会,吸引各方专家,设立一套完整的中介机构评价制度,对中介机构评价结果质量进行评估,督促中介机构切实负起评价责任,建立中介机构的信誉名单制度,适当提高中介进入的门槛,每年根据情况进行一定比例的淘汰,同时奖励那些信誉高的中介机构,由此来保证中介机构能够独立、公正、客观、高效地进行评价。

(四)有效使用绩效信息

全面预算绩效管理必将产生大量的绩效信息,这些绩效信息价值可以充分加以开发利用。下一步要充分使用包括绩效结果在内的各类绩效信息,一是通过各种渠道进行公开,让这些信息为立法部门所用、为政府管理部门所用、为人事等行政考核部门所用、为审计等监督部门所用、为广大公众所用,唯有如此,才能实现“政府花钱讲效益”、“政府花钱让人民满意”的结果。二是和一些财政改革相结合。例如可以利用绩效信息用于政府债券发行,对那些全面绩效管理成绩突出的地方可以给予更多的债券发行份额。总之,就是要将绩效信息的使用价值最大化,以此推进预算全面绩效管理改革进程。

 

参考文献:

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