国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
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我国非税收入过度增长的制度性考察与治理之策

日期:2018/9/10 9:38:18 来源:地方财政研究2018年5期 阅读次数:339

李一花/山东大学; 郭逸扬/济南外国语学校

 

内容提要:分税制改革后,我国财政收入结构呈现出税收收入增速降低、非税收入增速提高且规模不断膨胀的态势;非税收入的非理性增长,不仅扰乱了正常的收入分配秩序,也引发了众多的经济社会矛盾。治理非税收入应从深化分税制改革入手,切断非税收入增长的体制动力;与此同时,加强非税收入自身的制度建设,在预算统筹整合、分类治理、法制化、透明度上推动全方位改革,从而真正建立有利于国家治理能力提高的非税收入体系。

关键词:非税收入 分税制 法制化 透明度 预算整合

 

一、问题的提出

非税收入是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。非税收入的健康发展,不仅事关公共财政体系的健全、财政收入质量改善以及市场发展环境优化等,而且事关国家治理能力和供给侧结构性改革。党的十八大和十八届三中全会以来,加强非税收入管理、提高财政收入质量成为财税改革的重要内容之一。但是,继“税收超经济增长”之后,地方政府非税收入的超常增长和管理粗放成为财税领域亟待解决的一个问题。目前来看,明确非税收入的征收依据、分析非税收入增长成因及现状问题、如何治理成为研究的热点和焦点所在。

对于非税收入的征收依据,Duff(2004)认为,非税收入能够确保稀缺资源配置到最有效的领域用户需求那里;能够改善公共部门的责任,使政府对不同的偏好和需求改变进行回应。Musgrave(1959)认为,非税收入(主体是政府收费)有两种,一种是以规制为目的收费,另一种是以用户服务为目的的收费。各种政府收费除了要顾及对经济增长和经济效率的影响外,还要考虑其对公平的影响,因此,收费水平的确定应体现公共品消费的准入成本、运营成本和拥挤成本(费雪,2000)。苑广睿(2007)认为,准公共品属性、受益公平原则、降低交易费用、自然垄断和外部性是政府非税收入存在的前提条件,此外,国有资产(资源)的收益体现了公共财政公共性的基本要求。刘尚希(2013)指出,市场经济条件下非税收入的存在是由现代社会政府的双主体性(公共主体、经济主体)和市场条件下的公共风险(公共服务的筹资风险、公共资源的效率损失风险、公共资源的公平损害风险)决定的。许多奇(2013)区分了非税收入理论上的正当性与实际运作的合法性的差异,提出只有在征收和支出的各个环节实行民主,并使这种民主通过相应的法律制度予以落实与表现,政府的非税收入才取得实质的合法性。

对于非税收入增长的成因,现有文献主要围绕分税制体制、财政竞争、非税收入竞争等方面展开。(1)从分税制体制的影响来看:黄佩华(2003)侯一麟(2011)认为,中国现有的政府间财政体制是一个财政责任下放程度很高,但地方收入比重相对较低,且基本没有或很少有正式税收权力的体制。因此,在正式的税收增长空间有限和地方自由度有限的情况下,对非税收入的攫取必然成为地方政府的理性选择(陈抗等,2002)。即使考虑到政府间财力调节手段的税收返还和转移支付的存在,由于存在机会主义行为,也不能很好地激发地方政府的税收努力。罗必良(2010)认为,分税制导致地方财政收入和支出的巨大缺口是促使地方政府追求“土地财政”等非税收入的主要原因。王志刚、龚六堂(2009)采用实证方法研究财政分权对地方政府非税收入的影响,发现收入分权和地方财政收入自主度同非税收入比例负相关,而财政支出分权则会提高非税收入比例。冯辉(2014)指出,缘于公共事务治理日益增加的压力和财权上收、事责下沉形成的体制背离,使得无论是非税收入管理的“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的制度创新,还是“以票管收、银行代理、财政统管”的技术手段创新都不能从根本上解决地方政府与非税收入之间的利益捆绑怀特(1983)认为,对于风险规避型政府而言,扩大税收之外的非税收入是实现收入来源多样化以减少财政收入不稳定性的理性选择。韦尔奇(2003)提出一个公共财政悖论:人们不希望提高税收却又要求政府提供更多公共服务。因此,寻找额外收入来源,如增加非税、基金、借债就成为了政府的选择。2)从财政竞争的影响来看:李永友、沈坤荣(2008)使用省级数据研究发现财政竞争导致辖区财政支出对非税收入的依赖程度上升,其中的逻辑是税收竞争会迫使地方政府在税率安排上进行“扑向底部”的竞争,而支出竞争则要求其持续加大公共开支,尤其是以基础设施建设为代表的经济性支出。为了平衡预算,税权有限的地方政府必然通过增加非税收入以维持自身的竞争优势。王佳杰、童锦治、李星(2014)的研究同样得出政府间税收竞争以及地方财政支出压力,均会导致非税收入规模扩大的观点。而方红生、张军(2009)的研究认为在中国式分权的治理模式下,越具有竞争性的地方政府就越可能实施扩张偏向的财政政策,也越容易加大对非税收入的依赖。(3)从非税收入自身的竞争来看,孟天广、苏政(2015)认为非税收入的竞争同时存在“同侪效应”和“邻居效应”,同侪效应会驱使地方非税收入增长,而邻居效应则会抑制非税收入增长,他们的计量研究发现,总体上,中国的地级市政府之间的“同侪效应”强于“邻居效应”,这是导致非税收入增长的重要原因。同样是基于非税收入自身的竞争,马海涛、白彦锋、旷星星(2017)实证研究了地方政府任期与非税收入预决算偏离度的关系,对非税收入超预算增长给予了解释。从非税收入的现状来看,大多数文献认为,立法不完备、收费范围和标准不规范、资金管理杂乱和使用效益不高、监督检查不深入等问题普遍存在,且随政府层级的降低,非税收入的问题越发严重。由于类型多样,非税收入的问题呈现出因项目不同而各异的情形。如对国有资源、资产收益的研究,刘尚希(2013)认为,公共产权制度不健全,公共产权收益制度不完善,是我国政府非税收入管理中最为薄弱也最亟待解决的关键环节。高培勇等(2011)认为,国有产权、资源收益分散在一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算中,同类型收入分开核算的做法,不利于对非税收入的统一管理。再比如对政府性基金预算的研究,熊伟(2012)认为,专款专用的政府性基金在征收对象、法律约束等方面还很粗略模糊,政府性基金预算的完善还有很大空间。冯俏彬、郑朝阳(2013)认为我国政府性基金在征收、管理上的部门化是导致政府性基金监督不力、公开程度不够的重要原因。

对于非税收入的治理,王志刚、龚六堂(2009),王佳杰、童锦治、李星(2014)认为,控制非税收入水平,应提高财政收入分权水平,提升地方收入自给率。而白宇飞等(2009)认为,规范政府间财政分配关系、减少地方政府对非税收入的依赖,关键是要增加对地方的转移支付,同时在非税资金管理上要加强立法、收费标准、票据管理、资金使用、社会监督等全方位监管。贾康、刘军民(2005)认为,应对非税收入分类处理,同时从财政、行政、法制、投融资等方面对非税收入进行配套改革。孟天广、苏政(2015),马海涛、白彦锋、旷星星(2017)则更加重视改革地方政府政绩评价指标体系,以规范地方政府融资行为。

学术界对非税收入存在的必要性有客观的认识,对非税收入的增长和管理也进行了大量研究,尤其是围绕分税制的研究深刻洞察了体制分权对地方非税征收行为的影响;此外,基于税收和非税收入互动以及非税收入自身竞争的研究,对认识非税收入的增长均具有较强的启发性。但需要指出的是,分税制实施20余年来,中央占财政收入大头的格局已经出现松动,从2011年开始中央财政收入占全国财政收入的比重跌破50%2015年和2016年则进一步下降到45%。中央与地方财政收入的此消彼长是否会对地方非税收入产生影响需要新的观察。另外,强调分税制下地方财政压力推动了非税收入增长的观点,并没有对社会公众和市场主体的负担能力以及监督约束结合起来考量。除此之外,在当前非税收入已全面纳入预算管理的背景下,现有研究主要是对单个非税项目、单个政府预算进行研究,尽管这种研究能够深入解释某类非税收入的问题,但非税项目之间、政府预算之间的有机关联和整合被忽视了,而这恰恰是我国非税收入治理中的薄弱环节。本文认为,立足长远,非税收入的治理应改变头疼医头、脚疼医脚的修修补补式的做法,应致力于从分税制改革、预算统筹整合以及加强财政法制化和透明度等处着眼,彻底改造非税收入膨胀的制度环境,建立起法制、高效、透明和监督一体的地方政府非税收入的治理体系。为此,余下部分的结构安排如下:第二部分对非税收入的制度变迁进行回顾;第三部分分析非税收入的数量变化并进行国际比较;第四部分对现阶段我国非税收入存在的主要问题进行分析;最后一部分对完善我国非税收入治理提出政策建议。

二、我国非税收入的制度变迁

()非税收入的前身:预算外资金阶段(1980-2001)

新中国成立之初,我国实行高度集中的统收统支体制。进入第一个五年计划时期,为了调动地方的积极性,国家开始把原来预算内的一部分收入,放到预算外管理,自此国家财政资金分为预算内和预算外两个部分。但在整个计划经济时期,预算外资金收入数量较小。

随着80年代以放权让利为特征的经济体制改革,中央与地方政府开始实施财政包干制,包干制改变了地方依附于中央的局面,强化了地方的独立利益,代表地方自有财力的预算外资金由此开始急剧扩张,预算外资金的规模膨胀,不仅侵蚀和挤压了预算内财政收入,也扰乱了正常的国民收入分配秩序、加重了企业和居民负担,助长了腐败攀比之风。

19967月,国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,重新界定了预算外资金的性质和管理办法。随后几年,国家陆续出台多个清理整顿行政事业性收费等预算外资金的通知和规定,并开始逐步缩小预算外资金范围;从199711日起,国务院规定将铁路建设基金等13项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入预算管理,预算外资金由此开始了逐步纳入预算的步伐。

()非税收入概念提出与加强预算管理阶段(2001-2012)

进入21世纪以来,伴随着税费关系的调整和收费治理整顿效果的不断显现,摒弃财政资金预算内外的双轨制管理体制,实行财政资金全额预算管理是大势所趋。非税收入的概念正是在这一背景下出现的。2001年财政部和中国人民银行颁布《关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》,首次用“非税收入”取代“预算外资金”,非税收入理念的提出,使理财彻底跳出了预算内管理和预算外管理的框框,转而可以从收入取得方式的角度对政府财力结构进行分析。2004年财政部颁布《关于加强政府非税收入管理的通知》,进一步明确政府非税收入管理包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等,并强调社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围,这表明非税收入作为一种财政收入形式正式登上我国的历史舞台。

20106月,财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,决定从201111日起,将预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。自此,预算外资金彻底退出历史舞台。

()全口径预算与供给侧改革背景下非税收入加大治理阶段(2013至今)

十八大以来,在实现政府预算全口径管理背景下,中央政府围绕降低企业成本、优化发展环境和促进经济平稳增长方面,不断出台新的措施,尤其是2015年底召开的中央经济工作会议,明确了供给侧结构性改革三去一降一补的重点任务后,适度扩大财政赤字,主要用于减税降费,成为2016年后政府财政工作的重要基调,在此政策指导下,2016年国家停征价格调节基金等3项政府性基金,整合归并散装水泥专项基金等7项政府性基金,将免征教育费附加等优惠政策扩至月销售额或营业额不超过10万元企业。2017年,发改委、工业和信息化部、财政部、人民银行等四部门联合发布降成本工作的通知,要求进一步减税降费。

据财政部统计,截至20177月,中央设立的行政事业性收费由185项减少为51项,减少幅度为72%,其中涉企收费由106项减少到33项,减少幅度为69%;政府性基金由30项减少到21项,减少幅度为30%。各省(区、市)设立的行政事业性收费平均约为14项,其中涉企收费平均约3项。不仅如此,国务院为从源头上防止各类乱收费、乱摊派,进一步要求建立和实施收费目录清单制度。总之,经过近些年的不断清理、压缩和整顿,目前行政性收费和政府性基金的管理日趋规范。但不容忽视的是,导致非税收入增长的深层次体制机制矛盾仍然存在,非税收入管理中的一些弊病尚未根除。

三、我国非税收入的规模变化

按照财政部界定,我国非税收入的项目,包括一般公共财政收入中的非税收入,也包括一般公共财政收入之外的政府性基金收入、国有资本经营收益。为了研究的便利,本文将前者称之为一般公共财政非税收入,全部的非税收入则称之为全口径非税收入。

()非税收入的数量变化

1.一般公共财政非税收入的规模

1反映了一般公共财政非税收入的规模变化以及其与税收收入的比较。

1  1994-2016年我国非税收入、税收收入、一般公共财政收入规模变化

单位:亿元、%

年份

财政收入

税收收入

非税收入

税收比重

非税比重

1994

5218.1

5126.88

91.22

98.25

1.75

1995

6242.2

6038.04

204.16

96.73

3.27

1996

7407.99

6909.82

498.17

93.28

6.72

1997

8651.14

8234.04

417.1

95.18

4.82

1998

9875.95

9262.8

613.15

93.79

6.21

1999

11444.08

10682.58

761.5

93.35

6.65

2000

13395.23

12581.51

813.72

93.93

6.07

2006

38760.2

34804.35

3955.85

89.79

10.21

2007

51321.78

45621.97

5699.81

88.89

11.11

2010

83101.51

73210.79

9890.72

88.10

11.90

2011

103874.4

89738.39

14136.04

86.39

13.61

2015

152269

124922

27347

82.04

17.96

2016

159604

130360

29244

81.67

18.33

资料来源:《中国财政年鉴》(1994-2015)2015年和2016年的数据来自财政部网站。

从表1可以看出,1994年财税体制改革后,税收收入占财政收入的比重逐步下降,非税收入比重逐步上升。1994年税收收入占财政收入的比重为98.25%非税收入占财政收入的比重为1.75%2016年税收收入占财政收入的比重下降为81.67%非税收入占财政收入的比重上升为18.33%

1  2008-2016年我国非税收入、税收收入、一般公共财政收入增长率

资料来源:《中国财政年鉴》(2008-2015)2015年和2016年的数据来自财政部网站。

1是政府收支分类改革后2008-2016年一般公共财政收入、税收收入和非税收入的增长率对比,从图中可以看出,一般公共财政收入与税收收入增长率的变动趋势基本一致,而一般公共财政非税收入的增长率各年份均高于税收收入的增长率。

2.一般公共财政非税收入的结构

2007-2016我国一般公共财政非税收入构成进行分析,如表2所示,可以发现,非税收入中专项收入占比从2007年的21.8%上升到2016年的25.1%,这与2015年后部分政府性基金项目调入专项收入有关;而行政事业性收费收入占比则从2007年的33.3%下降到2016年的17.8%,这说明中央政府对行政性收费的持续整顿效果明显;同样的,由于中央政府不断规范行政部门执罚行为,罚没收入也从2007年的14.7%下降到2016年的6.9%,下降幅度明显;包含国有资源(资产)收入、国有资本收入的其他收入则从2007年的30.2%增长到2016年的50.1%

2  2007-2016年我国一般公共财政非税收入构成

单位:亿元、%

年份

非税收入

合计

专项收入

行政事业性收费

收入

罚没收入

其他收入

规模

占比

规模

占比

规模

占比

规模

占比

2007

5699.81

1241.85

21.8

1897.35

33.3

840.26

14.7

1720.34

30.2

2008

7106.56

1554.1

21.9

2134.86

30.0

898.4

12.6

2519.2

35.4

2009

8996.71

1636.99

18.2

2317.04

25.8

973.86

10.8

4068.82

45.2

2010

9890.72

2040.74

20.6

2996.39

30.3

1074.64

10.9

3778.95

38.2

2011

14136.04

3056.41

21.6

4039.38

28.6

1301.39

9.2

5738.86

40.6

2012

16639.24

3232.63

19.4

4579.54

27.5

1559.81

9.4

7267.26

43.7

2013

18678.94

3528.61

18.9

4775.83

25.6

1658.77

8.9

8715.73

46.7

2014

21194.72

3711.35

17.5

5206

24.6

1721.82

8.1

10555.55

49.8

2015

27347.03

6985.08

25.5

4873.02

17.8

1876.86

6.9

13612.07

49.8

2016

27509.7

6909.26

25.1

4896.01

17.8

1908.34

6.9

13796

50.1

资料来源:《中国财政年鉴》(2008-2015)2015年和2016年的数据来自财政部网站

由于2014年之前缺乏其他收入的详细构成数据,本文仅以2016年为例,分析包含国有资源(资产)、国有资本经营收入细分数据的一般公共财政非税收入构成。如图2所示,2016年一般公共财政非税收入中国有资源(资产)收入与专项收入水平相当,占25%左右;而国有资本经营收入与行政性收费水平相当,占18%左右。罚没收入和其他收入非常接近,在6%-7%的水平上。

2  2016年我国一般公共财政非税收入构成(%)

资料来源: 财政部网站。

3.全口径非税收入的结构与规模

为了考察全口径非税收入的变化,以下我们将首先分项考察政府性基金收入、国有资本收益的变化情况,然后进行加总。如表3所示,政府性基金收入总额从2007年的10737亿元增长到2016年的46643.31亿元,增长4.34倍;而其中土地出让收入从7285亿元增长到2016年的37687亿元,增长5.17倍,显然,占政府性基金收入主体的土地出让收入的增长大大推动了政府性基金收入增长。

 

3  2007-2016年我国土地出让收入及其比重

单位:亿元、%

年份

土地出让收入

政府性基金收入

土地出让收入占

政府性基金比重

2007

7285

10737

67.85

2008

9942

14985

66.35

2009

14239.7

18351

77.60

2010

30397.14

36785.02

82.63

2011

33477.2

41363.13

80.93

2012

28892.3

37534.9

76.97

2013

41638.36

52268.75

79.66

2014

42949

54113.65

79.37

2015

33657.73

42338.14

79.50

2016

37687

46643.31

80.80

资料来源: 《中国财政年鉴》和财政部网站。

如图3所示,国有资本收益从20072016年,10年间从139.9亿元增长到2602亿元,增长了18.7倍,增长幅度不可谓不大,但就其绝对规模而言,仍然无法与一般公共财政非税收入和政府性基金收入相比。

3  2007-2016年我国国有资本经营收入(单位:亿元)

注:2007-2012年为中央国有资本收入,2013-2016年为全国国有资本收入。

资料来源:《中国财政年鉴》和财政部网站。

在上述分项考察基础上,我们将一般公共财政非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入加总形成全口径非税收入。表4列示了2007-2016年全口径非税收入及其与税收收入的比较。由表4可以看出,政府性基金收入在所有的年份都超过了一般公共财政非税收入,而国有资本经营收益则数额很小。从全口径的非税收入占税收收入的比重来看,由2007年的36.33%增长到2013年的65.74%,此后有所下降,但2016年依然达到58.88%

4  2007-2016年全口径非税收入与税收收入比较

单位:亿元、%

年份

一般公共财政非税收入(1)

政府性基金收入(2)

国有资本经营收益(3)

全口径非税收入(4=1+2+3)

税收收入

全口径非税收入占税收收入的比重

2007

5700

10737

140

16577

45622

36.33%

2008

7107

14985

444

22535

54224

41.56%

2009

8997

18351

989

28336

59522

47.61%

2010

9891

36785

589

47264

73211

64.56%

2011

14136

41363

765

56264

89738

62.70%

2012

16639

37535

971

55145

100614

54.81%

2013

18679

52269

1714

72661

110531

65.74%

2014

21195

54114

2023

77331

119175

64.89%

2015

27347

42338

2551

72236

124922

57.82%

2016

27510

46643

2602

76755

130360

58.88%

资料来源:《中国财政年鉴》和财政部网站。

四、我国非税收入的现存问题

()非税收入规模过大

非税收入体系是一个庞大的组合。从这一角度来说,非税收入的规模大是有一定的客观原因的。非税收入增速大大超过税收收入,占税收收入比重不断攀升的事实说明,我国的非税收入增长之快、规模偏大是不容回避的。非税收入中不仅专项收入、行政事业性收费、国有资源(资产)等一般公共财政非税收入增长迅猛,一般公共财政非税收入之外的政府性基金收入和国有资本收益的增长也比较快速,尤其是以土地财政收入为主的政府性基金的迅猛增长更是令人瞠目结舌。

非税收入增长的背后一定有深层次的体制原因。我们认为,根源还在于政府与市场的边界不清以及非对称分税制的驱动。在各级政府深度介入经济、政绩竞争、支出压力沉重的情况下,地方自主税权的缺乏,使得对非税收入追逐的内在机制不可能阻断。尽管近几年地方财政收入占全国财政收入有了一定程度的增长,但收支紧运行状态没有太大改变。这是理解非税收入增长的重要制度原因。

()非税收入碎片化和结构僵化

尽管目前非税收入已经全部纳入预算管理,初看起来,分门别类、很有条理。但仔细审视分散在不同预算项下的非税项目,这些项目之间的联系和界限的处理并不合意。

1.非税收入的预算分类界限模糊

首先,从国有产权收入来看现行的国有资本经营预算并不包括国有金融类企业。国有金融类企业经营收入和国有资产(资源)有偿使用收入在一般公共财政非税收入中核算。从国有资源收入来看,国有土地是大宗国有资源,其出让收入纳入到政府性基金预算进行管理,而场地和矿区使用费、特种矿产品出售收入、矿产资源专项收入等资源收入则列入了公共财政非税收入管理。同属于国有产权收入和国有资源收入,却分列在不同的预算项下,由不同的政府部门进行管理,这种政出多门、碎片化安排不仅使非税收入制度变得异常复杂,加大了公众和人大代表理解非税收入的难度,也破坏了非税收入统一性。

其次,从政府性基金与专项收入来看:按照财政部发布的《政府性基金管理暂行办法》所称,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。而按照政府收支分类科目的规定,专项收入是反映纳入公共预算管理的有专项用途的非税收入。既然政府性基金与专项收入同样具有专款专用、无偿征收的性质,那么二者是不是属于同种收入类型?如果二者没有实质区别,那么把二者分别核算就明显叠床架屋。

2.政府性基金项目的混杂问题

从世界范围来看,政府性基金预算是我国的独创,其他国家没有先例可循。按照《政府性基金管理暂行办法》的规定,对政府性基金预算项目进行梳理,发现存在以下问题:一是在政府性基金项目中,许多是直接针对特定商品或服务无偿征收的,缴费义务人与政府性基金的受益并没有明显直接的联系,因此这部分政府性基金项目实际上具有间接税的性质,如对电力、煤炭、水等能源资源类产品征收的基金大多属于这种情况。二是目前政府性基金中多数项目无明确的征收期限,有些本应到期的政府性基金并没有取消,而是变相延长征收期限,或者改头换面后继续征收,缺乏退出通道,典型的如机场建设费。三是有些政府性基金项目并不符合政府性基金的性质,例如作为政府性基金收入的最大项目--国有土地出让收入是国有土地的租金收入,是国家行使所有权而获得的收入,在性质上属于国有资源性收入,并不属于无偿征收的政府性基金。其他不属于政府性基金的项目还包括新增建设用地土地有偿使用费收人、中央特别国债经营基金财务收入、彩票公益金收入等项。不属于政府性基金的项目列入政府性基金预算管理,混淆了基金预算的性质。四是近几年部分政府性基金进入一般公共预算的专项收入管理,但分属于各个政府职能部门、单独管理的资金依然是大头,资金统筹使用还远远不够。

3.非税收入的专用性问题

无论是一般公共财政收入中的专项收入还是政府性基金项目,都采取的是专款专用的原则,专款专用与统筹使用收入的背后是各政府部门对财政资金的分割,尽管财政部门可以通过部门预算等措施对部门所有收入进行综合平衡,相应抵消或减少财政资金部门之间分配的不均衡问题。但大量专款专用收入的长期存在不利于随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整,形成了财政资金分配固化、部门化的倾向,也造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中,不利于提高资金的使用效率。

4.国有资源(资产)收入比重过低问题

国有资源(资产)的收入比重低是非税收入的痼疾。尽管近几年有了很大改变,但大量矿产资源和特许经营权收入未能通过公开拍卖的方式转化为政府财政收入,而通过划拨或低价转让的形式流入企业的情况依旧存在。而以划拨方式获取资源开采权的国有资源类企业,其利润中包含了大量国有资源租金。不仅如此,取得的国有资源收入分散在政府的各个部门和国企,成为利益小团体的福利来源,甚至进了少数人的腰包。宪法规定的全民所有的资源、资产,其收益却被少部分人享用,这破坏了社会公平准则。因此,国有资源(资产)的市场化管理和提高收益水平亟待加强。

()非税收入的法律规制与透明度问题

我国的非税收入与西方国家非税收入管理的重要区别是法治化进程滞后,这不仅体现在非税收入管理的法制体系中只有一部部门规章领衔,缺乏更高位阶的法律,更重要的是大量具有税收性质,面向社会无偿征收的政府性基金和行政事业性收费的立法权甚至分散在各个政府部门,相当一部分“隐性税收”的立法级次比“暂行条例”还要低,而且往往是由特定部门专款专用的。这就出现一个问题,政府部门本身是非税收入的征收部门和资金使用部门,如果非税收入的法规完全由政府部门制定,非税收入的负担者---市场主体和社会公众的权益又如何得到保障?现实中非税收入立法的滞后,不仅使该降下来的社会负担(行政性收费和政府性基金)不容易降下来,从而加重社会主体的非税负担;也使得该增上去的收入(国有产权收益)不容易增上去,阻碍了非税收入的结构优化,同时也造成了政府财力的分割。

另一方面,从非税收入的透明度来看,还远远不够。财政透明,包括非税收入透明就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。因此,提高非税收入的透明度对提高国家的治理能力、优化非税收入治理至关重要。而目前我国非税收入公开范围和细化程度还不够,非税收入中的具体数据极为粗略,财政统计中只有大类的非税收入的数据,缺乏地区性、细分的数据,有关政府性基金的信息更是十分粗浅,数据的缺乏和难以细分,使得无论是人大还是社会公众对非税收入的征收和使用情况难以形成有力的监督。现行对于非税收入的监督主要来自财政部门,由于非税收入具有浓厚的部门色彩,财政部门的监督和控制往往力所不及,审计部门的监督力度和范围也明显不足。另外,非税收入的资金使用,按照各地公布的非税收入管理办法规定,既可用于项目支出,也可用于包括人员经费和公用经费在内的经常性支出,这在一定程度上产生了以费养人的问题,由此愈发难以斩断非税收入与部门利益的联系,也削弱了非税收入用于项目建设的功能。

五、完善非税收入治理的政策建议

()深化分税制改革,营造非税收入治理的良好制度环境

地方非税收入规模庞大、持续增长,从根本上看是政府职能宽泛、政府与市场的关系没有根本理顺的结果。在政府深度介入经济,而有限的财力又不能提供应有的支持时,非税收入就成为突破这一困局的难得出路。治理非税收入,从根本上说,首先应明确市场经济条件下政府作用市场的边界,在此基础上深化分税制改革,完善中央与地方事权和支出责任划分,尤其是要加强中央事权和支出责任,对诸如基础性教育、医疗、养老等的责任适当上划,这不仅有利于保证公平性,也能有效减轻地方财政的支出压力;与此同时,应进一步理顺中央与地方收入划分,在营改增已经实施,中央与地方政府的分税更多地依靠共享税实现的情况下,地方税体系日渐式微成为一个基本事实。鉴于这种情形,税制改革方面应大力推进直接税改革和完善地方税体系。推进直接税改革的目标是逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度与加快房地产税立法,这不仅可以为压缩非税收入后地方财力的空缺提供财力补充,从而抑制非税收入的反弹;也为税制结构优化和建立现代税收制度奠定基础。

()分类治理,预算整合推进

全部纳入预算管理,这是非税收入管理的巨大进步,但纳入预算管理后的非税收入如何收、如何用的权限依然分散在政府的各个部门,财政部门仅在项目、标准、程序等方面具有管理权。我们认为,非税收入应统一管理权,破除部门利益和分散使用的低效率。非税收入管理权的统一,应与非税收入的分类治理、预算整合统筹考虑。

1.专项收入与政府性基金收入的统筹改革

专项收入与政府性基金都具有专款专用、无偿征收的性质,其治理思路应统筹考虑。一是对一些长期征收的专项收入和政府性基金,包括近几年已经纳入一般公共财政专项收入管理的政府性基金,由于其具有附加税的性质,应该转为税收,如教育费附加、地方教育费附加。二是对一些有征收期限的政府性基金,到期后应该退出。三是一些政府性基金主要是资金预算管理任务,未来可采用表外信息的形式,作为预算报告的补充信息,而不再需要专门的预算反映。通过上述分流归位,所有政府性基金将逐步转到一般公共预算,政府基金收入预算作为专门的预算不再保留。政府性基金预算的取消,从根本上说有助于改变预算的重复设置。

2.国有资本收益改革及其预算管理

国有资本收益分散在一般公共预算和国有资本经营预算“两本账”的局面应该改变。改革的基本思路是统一国有企业的所有权,交由国资部门统一管理;建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度,按照十八届三中全会《决定》要求,逐步将现行国有企业平均利润上缴比例提高至30%-40%的水平,所有上缴国有资本收益均纳入一般公共预算,逐步取消国有资本经营预算。取消国有资本经营预算有利于改变国有资本经营收益长期体内循环的弊端,让国有资本经营收益真正用于社会保障和民生支出。

3.国有资源收益的改革

针对国有资源收益低、税费不分的问题,改革国有资源收益分配制度,应建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,完善国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源的出让机制,对矿产资源探矿权、采矿权转让全面实行“招拍挂”制度,确保矿产资源的级差地租转化为政府收入,实现合理共享。酝酿土地财政的转型和适时推出房地产税成为土地市场改革的焦点所在。此外,对于资源行业的税费治理也是一个重点。配合当前资源税改革,应全面清理资源相关收费、基金,逐步扩大资源税征收范围,如水资源费纳入资源税,排污费等环保收费统一纳入2018年后开征的环境保护税等,资源税费的征收,最终形成以税为主、以费为辅的收入格局。

4.行政事业性收费的治理

行政事业性收费曾是非税收入的重灾区。但经过长期不懈的清理,收费项目和规模已大大下降。但现存的行政性收费依然遍布所有的行政部门,收费大类有近60项,小项有上百项。“收费养人”的情况依然存在。进一步清理涉企收费的空间很大。对体现政府提供普遍公共服务或者是一般性管理职能的行政许可类、检验检测类、登记检索类、监督管理类等行政事业性收费应加大清理力度。目前国务院要求财政部门实施行政性收费目录清单制,这种做法值得肯定。下一步应该在目录清单的基础上,连同征收依据、征收标准、征收时限、数额、使用等信息及时在财政部门门户网站公开,接受社会监督。

()健全法律约束,提高透明度,加强社会监督

首先,在非税收入的法律约束方面,发达国家的经验是出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据和程序,项目和标准、控制与开征均需通过议会或选民投票决定;为避免向缴费人收取不合理费用,在收费项目设立过程中,要与服务对象进行磋商,并取得缴费人的理解和支持,包括宣传政策、评估研究、听取意见等;在整个非税收入征收、使用过程中,有公示制度、报告制度、审计制度、听证制度等一系列制度。我国应尽快建立健全政府非税收入管理的法律体系,研究出台《公共机构收费许可法》、《公共产权收入法》、《国家非税收入征管法》等法律,同时引进非税收入征收的听证制度、公示制度等,切实改变非税收入征收由政府一家说了算的局面。

其次,在非税收入公开方面,发达国家的做法是尽可能详尽的披露相关项目信息包括成本、定价、征收、使用、绩效等,并且在指定媒介上接收和反馈公众意见。我国应借鉴这一做法,进一步加大非税收入公开力度,细化收支分类信息。强化各级人大、财政部门、审计部门的监督职责,在日常检查的基础上重点开展专项检查,此外,还要借助互联网,加强新闻媒体、社会公众的外部监督。监督的内容,不仅包括非税收入征收和使用的合规性,还应包括非税收入使用结果的绩效评价,通过建立以绩效评价结果为导向的资金配置机制,不断提高非税收入的使用效率。

()引导政府间良性财政竞争,完善政府政绩考核体系

为引导地方政府向合意的财政竞争格局转变、应淡化目前以GDP、财政收入为主要指标的政绩考核制度,建立多元化的考核机制,逐步将地方政府公共服务体系的效率水平、环境发展状况及社会公平程度等纳入政府官员的考核之列,通过制定合理的竞争规则,遏制政府短期化的恶性税收竞争和财政支出竞争。另外,在完善多元化评价指标的同时,还需实现评价主体的多元化,将居民家庭、消费者、企业代表及其他市场主体均纳入到对政府的评价中,形成“自下而上”的评价监督机制。

 

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