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央地政府间环境事权与支出责任划分

日期:2018/9/7 17:04:44 来源:地方财政研究2018年5期 阅读次数:444

洪小东/武汉大学

 

内容提要:合理划分央地政府间环境事权与支出责任是优化环境治理、建设生态文明的必要条件。我国央地政府间环境事权与支出责任划分存在结构不合理、路径不规范等问题。环境事权与支出责任划分应当遵循经济逻辑与政治逻辑的辩证统一,并应充分考量环境权的特质以及央地政府政策目标的差异等重要因素。优化环境转移支付机制、推进环境事权法治化是完善环境事权与支出责任划分的两条基本路径。

关键词:中央与地方  环境权  环境事权  支出责任  转移支付机制  法治化

 

20171018日,习近平总书记在“十九大报告”中指出,“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,应当坚持节约资源和保护环境的基本国策,统筹山水林田湖草系统治理”。环境治理是政府事权的重要内容,环境事权的履行需要政府公共财政的支持。在财政资源稀缺的情况下,就必须要考虑如何才能增进政府环境支出的效率。一般而言,环境事权不可能由某一层级的政府独自承担,而环境事权在不同层级政府间的划分又会直接影响环境支出绩效。科学厘定政府环境治理的纵向事权,对提升环境管理绩效、增强政府环境治理能力和构建现代生态环境体系具有重要意义。

一、环境事权与支出责任划分的现实样态

环境是一个内涵与外延都十分丰富的概念。根据《环境保护法》第二条之规定,环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。《2017政府收支分类科目》则将政府的环境事权分为环境保护管理事务、环境监测与勘察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧(耕)还草、能源节约利用、污染减排、可再生能源、循环经济、能源管理事务、江河湖库流域保护治理以及其他环境事权等类项。

(一)环境事权之划分

我国新修订的环境保护法已经对纵向政府间的环境事权进行了划分(如表1所示)。通过对《环境保护法》中的具体环境事权承担主体的分析可以发现,尽管环境保护法就有些环境管理事项明确了中央与地方政府的责任,但在环保财政责任、资源保护与污染防治、生态保护补偿资金落实、地方政府海洋环境保护、饮用水水源保护等具体环境保护工作上规定得尚不明确。并且事权规定多见“国家……”“各级人民政府……”等模糊化的表述方式,致使大多数环境事权成为“共享事权”,进而为上级政府将环境事权“下沉”留下了可操作性的空间。

 

1  环境保护法对环境事权的划分

事权内容

事权归属

规范依据

环境质量标准、污染物排放标准

中央政府

第十五条、第十六条

环境调查、监测预警

中央、省级政府

第十七条、第十八条

跨区域环境污染治理

中央、省级、市级政府

第二十条

农业环境保护与治理

中央、地方政府

第三十三条第一款

农村环境公共服务

县乡政府

第三十三条第二款

海洋环境保护

中央与沿海地方政府

第三十四条

生活废弃物的分类处置、回收利用

地方政府

第三十七条

清洁能源的生产和使用

各级政府共同事权

第四十条

重点污染物排放总量控制

中央、省级政府

第四十四条

突发环境事件处置

中央、地方政府

第四十七条

农村废弃物处置

县乡政府

第四十九条第四款

农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和工矿污染治理等环境保护

中央、地方政府

第五十条

污水处理设施及配套管网,固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施建设

中央、地方政府

第五十一条

环境保护法所展现的仅仅是环境事权划分形式上的“规范”样态。另一方面,由于法律本身的规定不清,致使实践中环境事权错配的情形也非常之多,典型表现为:其一,本应由中央或上级政府承担的事权和支出责任被配置给地方或下级政府,如长江防汛、黄淮海综合开发等受益范围广、关系全国经济社会发展的重大事项,要求地方提供配套资金;[1]其二,一些本应由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务,例如,地方管辖范围内的水环境治理、城市环境基础设施建设、地方环境管理能力建设等事务,普遍存在地方政府将责任“上推”的现象,进而导致地方环境事权的中央化。[2]此外,《环境保护法》第六条第二款确立了环境管理的属地原则,但在涉及跨界污染时,很难避免地方保护主义的干预以及对跨界、跨流域治理的被动。同时,中央政府在环境保护工作中宏观调控能力不强,缺乏必要的行政、经济等手段予以调控,在推进跨区域、跨流域重大环境保护,以及环境发展战略、规划、政策、标准的实施中存在“落实难”的问题。[3]这说明,环境事权的配置仍然存在不合理之处。

(二)环境支出责任之划分

环境支出责任是指政府履行环境事权所产生的财政支出。为了反映中央政府与地方政府环境支出责任的分配情况,笔者对2010年至2016年的年度环境支出数据进行了统计,如表2所示。

2  中央与地方环境支出数据统计表

单位:亿元

年份

中央

地方

中央本级支出

转移支付支出[①]

合计

地方支出

地方本级支出

2010

69.48

1373.62

1443.10

2372.50

998.88

2011

74.19

1548.84

1623.03

2566.79

1017.95

2012

63.65

1998.42

2062.07

2899.81

901.39

2013

100.26

1703.67

1803.93

3334.89

1631.22

2014

344.74

1688.29

2033.03

3470.90

1782.61

2015

400.41

1854.40

2254.81

4402.48

2548.08

2016

295.49

1389.45

1684.94

4439.33

3049.88

平均

192.60

1650.96

1843.56

3355.25

1704.29

说明:(1)数据来源:2010-2016历年财政决算;(2)地方本级支出=地方支出中央转移支付支出。

如果将中央本级支出视为中央的环境支出责任;地方支出(含中央转移支付)视为地方的环境支出责任,中央与地方的支出责任分配比例如表3所示。

3  中央本级环境支出与地方环境支出比重统计

年份

中央占比

地方占比

2010

2.8%

97.2%

2011

2.8%

97.2%

2012

2.1%

97.9%

2013

2.9%

97.1%

2014

9.0%

91.0%

2015

8.3%

91.7%

2016

6.2%

93.8%

平均

4.9%

95.1%

如果从资金来源的视角分析中央与地方政府间的环境支出责任分配,即中央对地方的转移支付视为中央的财政支出,则中央与地方政府间的支出责任配比如表4所示。

4  中央环境支出与地方本级环境支出比重统计

年份

中央占比

地方占比

2010

59.1%

40.9%

2011

61.5%

38.5%

2012

69.6%

30.4%

2013

52.5%

47.5%

2014

53.3%

46.7%

2015

46.9%

53.1%

2016

35.6%

64.4%

平均

54.1%

45.9%

为了明晰环境支出在政府所有事权领域支出中的地位,笔者还对2010-2016年全国环境总支出与全国一般公共预算总支出的数据进行了统计,并计算了前者占后者的比重,如下表5所示。

5环境支出占全国一般公共预算总支出的比重统计

单位:亿元、%

年份

环境支出

全国一般公共预算总支出

环境支出占比

2010

2441.98

89874.16

2.7

2011

2640.98

109247.79

2.4

2012

2963.46

125952.97

2.4

2013

3435.15

140212.10

2.4

2014

3815.64

151785.56

2.5

2015

4802.89

175877.77

2.7

2016

4734.82

187755.21

2.5

首先,对比表3与表4的数据,2010年至2016年,中央本级支出平均占比只有约5%,而中央实际为环境事权履行所支付的资金是其本级支出的约11倍;5%的支出比例甚至远远低于中央政府本级所有财政支出的比例——20102016年,中央本级一般公共预算支出占全国一般公共预算总支出的平均比例约为15%[②]。表2中央转移支付与地方本级支出数据更加可以直观地展现出,地方本级用于环境事权的财政支出事实上较少,直到2013年才有所改观,可见地方环境支出对中央转移支付具有相当程度的依赖性。即环境支出在中央与地方政府之间的分配主要是一种“委托—代理”支出模式。中央对地方的转移支付远远大于中央的本级支出,在该种环境支出体制下,中央势必要付出高昂的“委托—代理”成本。事实上,中央通过大量的专项转移支付补助地方的环境支出,往往会强化地方政府的“等、靠、要”思想,容易使受益范围仅限于地方政府的地方环境事权中央化。

其次,表3、表4与表5的数据显示,环境支出占一般公共预算总支出的比重几乎没有发生变化,中央与地方政府之间的环境支出结构则发生了明显变化。在整体环境支出比例保持稳定的情况下,2012年以来,地方本级环境支出的比重明显上升,中央环境支出比重明显呈下降趋势,已经从2012年的69.6%下降到2016年的35.6%。这说明,中央已经在对环境支出结构进行矫正,使环境支出责任更多地由地方自有资金负担。这事实上与我国总体的环境形势变化相关。近些年来,中央加大了整治环境的力度,督促地方政府增加环境治理的财政投入。例如,2011年左右“雾霾”现象在中国北方大面积出现,并在2013年成为年度“关键词”,成为引发公众普遍关注的环境事件。在工业化高速发展时期,排放到空气中的大量工业废气、燃煤烟尘以及逐渐增加的汽车尾气等空气污染物是雾霾的主要成因,地方政府片面追求经济增长,亦应从经济增长所获得的财政收益中拿出更多的资金用于环境治理。此外,还有必要予以说明的是,尽管2015年正式实施的环境保护法强化了政府环境保护的责任,但通过财政支出数据可以发现,政府并未提升环境支出的比重,2016年的环境支出比重相较于2015年甚至略有下降。那么,如何解释近两年环境质量的改善呢?笔者认为,原因可能主要有两个:一是中央向地方官员施加了足够的政治压力与财政激励[③][4],使得地方政府加大了环境执法的力度;二是新修订的环境保护法确立了环境公益诉讼,通过激励私人执法,节省了政府提供环境公共服务的财政支出,由此使得政府环境支出在没有增长的情况下,环境质量也得到了改善。

二、环境事权与支出责任划分的应然构造

(一)环境事权与支出责任划分应当考量的主要因素

1.环境权的特质

政府所承担的环境保护义务指向的正是公民的环境权。环境权是全球性生态危机背景下的新兴权利之一。[5]对“抽象环境权”而言,其权利主体与义务主体具有同一性,这彰显了环境权作为一种“升华期人权”[④][6]的特点。相应地,环境保护的根本目的是在实现人与自然和谐相处的基础上促进人类的永续发展,因而被视为“功在当代、利在千秋”。就“具体环境权”而言,其权利主体与义务主体则并不总是具有同一性,它更多地是人与人之间矛盾的产物——造成环境污染的人被认为侵犯了其他人的环境权。讨论环境事权与支出责任划分这一命题,应当充分关注环境权的特质,否则将会影响划分方案的科学性,亦将在某种程度上削弱环境事权与支出责任划分的目的——用最少的财政支出实现公众最大的环境利益。尽管环境法学界关于环境权的认识并不统一,但能够形成共识的是——环境权不仅只针对“活在当下”的民众,环境的保护是“中华民族永续发展的千年大计”,必须着眼于未来。因此,就中央与地方环境事权与支出责任的划分而言,即便是地方性环境事务也不能完全交由地方决定,这是由民主制度的缺陷所决定的——民主政体中没有人代表非选民的利益,民主过程通常只对“活在当下”的人负责,即地方民主可能会“短视”,形成“共同体暴政”,因为过分追逐眼前利益而忽略代际利益。[7]另一方面,地方政府为了追求经济发展,容易与地方企业合谋,从而侵犯民众的环境权利。例如,在中国现行的体制下,富人比穷人对空气污染的防御能力更强,一方面,富人能够购置更好的空气净化设备;另一方面,富人更容易“用脚投票”,把污染留给当地而在赚取利润后“抽身”。因此,中央应当适度介入地方环境事务,矫正地方政府的短视行为,对地方环境事务承担一定的支出责任,因为中央更能够从宏观上把握国家与民众的长远利益。

2.中央与地方政策目标的差异性

长期以来,我国政府的财政支出具有明显的生产性支出结构偏向,这在促进地方经济增长、改善“硬件”基础设施方面发挥了巨大作用,[8]但却构成了政府服务性支出增长的体制性障碍[9]。虽然中央政府一再重申对环境问题的高度重视,并提出建立健全公共服务体系,但与义务教育等基本公共服务相比较,环境质量仍属较高层次的公共需求——这事实上决定了地方政府的环保财政支出是“能力导向型”而非“需求驱动型”。在相当长的时期内,地方政府并未将环境保护纳人基本公共服务范围。对一些基层政府而言,默许对环境的破坏和不作为,甚至主动保护污染源,已经成为普遍现象。[10]2015年修订实施的环境保护法则从另一个层面反证了令人堪忧的环境质量——环境保护法改变了以往侧重于对私主体施加环境保护义务的传统思维,强化了国家的环境保护责任。[11]即便如此,中央与地方的环境政策目标仍然存在差异性。地方各层级政府可能会合谋欺骗中央,市县政府亦可能会合谋欺骗省级政府,从而导致环境支出偏离预期目标。[12]因此环境事权与支出责任的划分需要充分考虑不同层级政府间的激励相容。

(二)环境事权与支出责任的实体划分

1.基本原理

事权与支出责任划分应当遵从经济逻辑与政治逻辑的辩证统一。经济逻辑遵循效率最大化原则,“找寻依据公共物品属性和不同层级政府功能特点进行划分和匹配的权变模型,即不同属性的公共物品分别由不同层级的政府分别或联合供给。”[13]政治逻辑则遵循统治风险最小化原则,中央政府之所以将影响范围限于地方的某些事权中央化,原因在于它对维护社会经济秩序稳定的重要性,这体现了中央政府“抓大放小”的政治哲学观。环境事权与支出责任的划分应当以经济逻辑为基础,政治逻辑为辅助。在经济逻辑下,外部性、信息复杂性与激励相容是纵向政府间事权与支出责任划分应当遵循的三项基本原则。[14]政治逻辑则主要应当在重大环境事件的调查以及突发环境事件处置方面起指导作用。

2.划分方案

依据上述原则,中央政府应承担全国性的大江大河治理、全流域国土整治、大气治理等环境事权与支出责任,原因在于这些环境事项的治理具有明显的外部性,受益范围是全国性的;中央还应承担环境监测基础设施和标准制定等环境事权,原因在于环境监测的技术性和规模效应较强,中央能够充分利用其技术优势和财力优势,建立覆盖全国范围的监测体系;中央政府还应当在短期难以见效的环境事项上——例如,促进环境科技开发与推动环保产业发展——承担更多地支出责任,因为地方政府官员面临发展经济的竞争,难以要求他们用长远的眼光面对环境治理,“前人栽树后人乘凉”从根本违背了地方政府官员谋求政治晋升的竞争心理。地方政府主要承担地方性河流治理与国土整治,环境改善与日常监测,日常固体废弃物治理、污水处理,农村环境整治等环境事权。这些环境事项的影响范围一般是地方性的,外溢效应不大,因而应该由地方政府承担,并负担全部支出责任。对某些受益范围具有区域性且有外溢效应,并对国家经济发展有较大影响的环境事务——例如,跨区域、跨流域及敏感、重点区域的环境监测和管理等——应当首先在程序上建立协商机制,实现中央与地方协同治理,并按照一定的比例划分支出责任。[⑤]综上所述,我们可以通过表6描述中央与地方政府间环境事权的实体划分。

6  中央与地方环境事权划分

政府级次

环境事权类型

中央

1)环境规划、相关环境质量标准制定、环境立法;

2)环境质量监测、流域环保工作协调;

3)重大环境基础设施建设、大江大河治理、国家级自然保护区管理;

4)温室效应的监测与控制;

5)重大环境突发事件处置;

6)其他应当由中央承担的环境事权。

地方

1)辖区环境规划、地区性环保标准的制定和实施;

2)辖区内的污染治理,例如工业污染防治、垃圾处理等;

3)农村环境综合治理;

4)中、小型环境基础设施建设;

5)日常环境执法检查;

6)其他应当由地方承担的环境事权。

央地共同

1)环境科技研究;

2)环境保护教育、宣传;

3)根据外溢性程度以及地方财力确定的其他共同环境事权。

三、环境事权与支出责任划分的技术路径

(一)优化转移支付,强化府际合作

“如果基层政府被赋予过多的支出责任却又缺少足够的财力,导致过度依赖转移支付,反而会削弱基层政府提供公共产品的效率。”[15]中央的转移支付应当以弥补环境治理的成本为基本考量标准。例如地方因为关停污染企业、淘汰落后产能所遭遇的短期内财政收入的损失。并应当继续强化“以奖促改”的转移支付机制,增进地方政府追求环境治理绩效的动力。此外,还应当完善地区间的横向转移支付机制。例如,2008年前后,为了给北京奥运会创造良好的生态环境,确保首都北京空气的清洁,北京市把很多重污染企业如首钢、北京焦化厂纷纷迁址到了周边的河北省,而迁入地的民众却承受着污染带来的负面后果。对此,应当让迁出地政府通过横向转移支付给予迁入地政府以相应的生态补偿,并作为专项资金用于环境治理,以此强化地方政府间的合作。

国内学者的实证研究表明,财政分权程度与环境质量呈负相关关系。[16]财政分权与环境治理效率负相关,说明环境治理不能单纯依靠地方政府。[17]另有学者进一步揭示了地区之间的差异性,“东部地区的财政分权程度提高能有效降低污染的排放,而中西部地区的财政分权程度提高则会加剧环境污染的程度”[18],“经济落后、环境投入水平较低的城市在朝经济发达城市进化的过程中,容易产生经济发展与环境关系处理不当”[19]。这说明,中央与地方政府之间的事权与支出责任划分还应当充分考虑地区差异性。东部地区发展较早,经济发展在很大程度上提升了公民对政府公共服务的质量要求,公众的环境意识逐渐增强,高能耗、高污染的发展方式已经越来越难以为公众所接受。因此东部发达省份的环境治理可以更加信任地方民主过程,中央应当赋予东部地区更充分的地方财政自主权,与此同时减少对东部发达省份的转移支付。西部省份普遍具有发展经济、提高民众生活水平的强烈愿望,中央政府应当通过加大对西部省份的转移支付来遏制地方官员以牺牲环境为代价谋求经济发展的冲动。

(二)推进环境事权法治化

目前涉及环境事权与支出责任划分的法律有很多,例如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《农业法》等等,但却未能有效整合。而且这些法律关于环境事权与支出责任划分的规定通常比较模糊,导致行政立法以及其他行政规范性文件成为实际发挥规范作用的“法”,进而致使环境事权与支出责任的划分呈现“行政主导”态势。对此,应当多措并举、整章建制,既强调一般性的环境保护法律体系构造,又注重结合环境特别法对某类环境事项的特别规定。在推进环境事权法治化的过程中还有必要区分“弹性环境事权”与“刚性环境事权”,明晰环境执法的侧重点。围绕前者塑造地方自主法律制度,使地方人大和政府共同参与环境治理并向地方人民负责。[20]围绕后者塑造中央法律体系,明确相关环境标准与监督机制,有效约束地方政府的环境执法行为。总而言之,经过实践检验的较为成熟的环境事权与支出责任划分方案可以先行在环境法律体系中制度化,并应为事权与支出责任的动态调整留下足够的空间[21];而尚不成熟的,则应制度化事权与支出责任的划分方法(程序)。

四、余论

中央与地方政府之间环境事权与支出责任划分,在我国这样一个政治、经济发展严重不均衡的大国,事实上并不存在统一的“标准”。“环境”本身内容的多样性与复杂性,也增加了环境事权划分的难度。例如,仅就大气污染而言,奥茨就按照其公共物品的不同属性给出了三种不同的事权划分方式。奥茨认为,像温室气体和臭氧层减少这样的纯公共产品的环境污染治理,由于其治理水平取决于一国所有地区排放污染物的总量,中央政府需要制定全国统一的标准;像汽车尾气和固体污染物等本地的环境污染属于标准的地方性公共产品,需要中央政府向地方政府分权,让地方政府来进行治理,在这种情况下,不同地区的环境质量会由于每个地区设定的标准不同而变化;像二氧化硫、氮化合物等具有跨域溢出效应的环境污染则需要中央政府和地方政府共同治理,由于空气污染的跨域性,某一地区的环境质量取决于其他地区的污染排放水平,这就需要中央政府针对不同区域制定不同的环境税或给予不同的补贴,同时需要地区之间的合作达成共同目标,并需要适当的补偿机制来弥补某些地区为了减少跨界污染而带来的损失。[22]可见,环境事权与支出责任划分可能更多的是一个合理性问题,并在客观上要求“动态化”,而很难一劳永逸地在静态层面上被“精准”的划分清楚。但即便如此,在法律层面上保障环境事权与支出责任划分的规范性仍然是必要且可能的。总而言之,环境事权与支出责任的划分不仅需要遵循事权与支出责任划分的一般原理,还应充分考虑环境事务的特殊性;不仅应当关注实体层面的法治化,更应当注重程序(方法)层面的法治化。

 

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