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齐守印/简论公共经济管理的一般机制与主要方法

日期:2018/4/4 17:48:51 来源:地方财政研究2018年2期 阅读次数:705

河北经贸大学

 

内容提要:本文以生产型公共经济理论视角,依据公共经济管理的“经济-文化复合型”人性假设和公共经济内在矛盾,提出实现公共经济管理目标需要健全责任约束机制、强化风险控制机制、完善绩效激励机制和改进履职考核机制,同时采用以法制为基础的规范管理法、以计划为依托的目标管理法、以结果为导向的绩效管理法、以激励为主线的人本管理法和以整体协调为基础的系统管理法。

关键词:公共经济  管理  机制  方法

 

在生产型公共经济理论视角下,公共经济乃是社会成员集体为满足自身公共需求、依据社会契约让渡一部分个人权利、委托社会公共机构代为提供公共物品的活动。在此定义之下,公共经济涵盖了广义政府的所有职能,而公共经济管理则是经济学意义上的国家治理,其效果如何在极高程度上关系国家长治久安和人民福祉命运。公共经济管理的最高境界和终极目的是以最节省的资源投入实现公共物品最佳提供、最佳分配、最佳交换和最佳消费。鉴于公共物品是借助于以人为能动要素的生产力、在以人为主体的生产关系下生产或提供的,[①]要实现上述目标,必须将受托代理公共经济事务的公职人员及其组成的公共机构的科学管理作为主要着力点,从合理的人性假设出发,采取相应的管理机制和管理方法。考虑到学界对此问题尚无系统研究成果,[②]本文试就其进行一些抛砖引玉式的简要探讨。

一、公共经济管理中的人性假设

在管理学理论从古典到现代发展的历程中,对管理的主观对象先后提出过 “经济人”“组织人”“自我实现人”“社会人”“复杂人”“文化人”“心智成熟的自我实现人”等各种人性假设。这些假设之间总体上是自后向前相继扬弃发展的关系,而不是后者绝对否定前者的彻底替代关系。西方管理学界依据“经济人”“社会人”和“文化人”[③]这四种人性假设,相继构建过以不同激励机制为主线的古典管理(X)理论、行为科学管理理论、协同目标管理(Y)理论、因情权变管理(超Y)理论和现代管理理论。20世纪60年代日本开始流行企业文化管理模式,日本学者威廉·大内将与这种管理模式相对应的重视管理者同被管理者之间建立信任、亲和关系以提高生产率的管理理论称为“Z理论”,从而实现了对管理理论中“经济人”“社会人”等人性假设的超越,在一定程度上体现出“文化人”假设思想。到90年代,美国人总结分析了日本企业管理文化的优点与不足,创造了更新的企业文化管理模式,主张实行“学习型企业”模式、实施 “管理流程再造”,最终突破了传统人性假设框架,从而将企业管理模式和管理理论推向现代阶段。现代管理理论所依据的是进一步发展了的“文化人”假设。这种人性假设扬弃性地综合吸收了“经济人”“社会人”“复杂社会人”“理智成熟人”等各种人性假设的合理因素,涵盖了“经济人”“理性人”“社会人”“学习人”“创造人”“主体人”“自觉人”等多种特征。依照这种人性假设,在进入知识经济时代的背景条件下,企业管理必须依托企业家和劳动者的高度主体性与自觉精神,管理者应当积极支持他们不断学习、持续进步、自我超越,激发他们产生强烈的竞争意识和创造欲望,以此作为企业不断创新发展的动力源泉。

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家詹姆斯·M·布坎南将“经济人假设”创造性地运用于公共领域各种活动主体行为的分析,并作为其公共选择理论的基石。他指出:“如果把参与市场关系的个人当作效用最大化者,那么,当个人在非市场内行动时,似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有用的假定,即当人由一个市场中的买者或卖者转变为政治市场中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时,他的品行不会发生变化。”[④]

基于对公共部门与现代股份制企业内在联系一致性的认识,适应当时西方正在兴起的新公共管理运动实践需要,美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒早在20世纪80年代就在其《改革政府:企业家精神如何改造着公共部门》一书中赞扬美国许多地方政府官员突破官僚主义模式、推进公共经济管理改革的行动。这些公共经济受托代理者以颇具“文化人”特征的企业家精神和主体创造意识,大胆地破除各种僵死过时的制度规定,以实际效果来决定预算资源配置和公共物品提供方式,对公共服务实行全面质量管理,针对问题制定解决办法,在公共经济管理中积极引入市场竞争机制,大大提高了公共物品提供质量和效率。这两位作者据此积极倡导以“企业家精神”打造富于活力和效率的“企业家政府”。[⑤]他们虽然没有正式地将人性假设引入公共经济管理,但实际上却是以企业家型“文化人”作为描述那些改革型政府官员行为的人性假设基础的。

对于公共经济管理而言,经过不断完善的“文化人”假设比之布坎南将公职人员一概假设为中的“经济人”的观点进了一步。但是,如果将所有公职人员都视为具有企业家精神的“文化人”,也未免太过理想化了。实际上,处于公共经济这个“政治市场”中的公职人员也是由具有多层次道德和文化素质构成的复杂群体,其中既有较为纯粹的“经济人”,也有非常高级的“主体人”“学习人”“创造人”和“自觉人”,而其大多数的人性特征和行为动机则难以用某一种人性假设来概括,毋宁说他们是兼有“经济人”“理性人”“社会人”“主体人”“学习人”“创造人”“自觉人”特征的“经济-文化复合人”。有鉴于此,公共经济管理机制与方法的设计和运用,应当以其中多数人的复合型人性特征和行为动机作为逻辑分析基础。

二、公共经济管理的一般机制

依据上面关于公共部门人性假设和有关公共经济内在矛盾的分析,为了使公共经济达到最大限度增进公民大众公共利益和经济福利的目标,在公共经济内部管理方面就必须建立健全系统的责任约束机制、严密的风险控制机制、完善的绩效激励机制和严格的履职考核机制。[⑥]

(一)健全责任约束机制

健全责任约束机制是强化公共机构责任心和公共经济效率、构建责任政府的主要保障条件之一,而公共经济管理责任约束机制应当是由合理而清晰地划分责任、认真履行责任、监督落实责任、严肃追究失职责任四个环节构成的完整链条。

首先,要合理地明晰责任。制定实施公共机构和公职人员履职行为规范通则,按照事有专责的原则明确划分各类公共机构和不同层级公职人员的职责以及办理公共事务应当达到的一般标准,将其作为公共机构和公职人员履责尽职必须普遍遵循的基本守则。

其次,要对责任履行过程实施有效监督。包括:各个公共部门内部上级对下级履责情况进行监督控制等,以防止公共部门乱作为或不作为;通过建立履责报告、履职过程信息公开和民间经济主体投诉等制度,提高公共机构活动透明度,让人民群众能够对立法、司法和行政机关履行公共经济责任的状况时时加以监督。

再次,要对失职滥权行为严肃追责问责。对于促使公共部门和公职人员认真履行公共经济责任、提高公共经济效率而言,如果只奖不罚,不足以抑制不作为、乱作为的行为,因而必须在奖优的同时,构建适当机制罚劣。为此,一是要健全公务人员履责法制,并严格依法依规监督公务人员的履责活动,严查违法违规失职、渎职行为。二是要完善和强化公共经济履职问责机制,对违反规定做出错误决策或执行不力造成较大损失以及为政庸懒贻误公事者,应根据具体情节严肃追究行政责任和法律责任,给予相应的行政处分乃至刑事处罚,以警效尤。

(二)强化风险控制机制

风险控制机制所要关注和解决的是公共经济制度、政策和计划目标是否得以认真执行,是否存在偏离轨道和目标、引起公共风险问题。风险控制机制主要由制度、政策和计划执行的全程追踪反馈信息系统构成,追踪反馈的信息内容不仅包括制度、政策和计划执行进度情况,而且包括执行中遇到哪些阻力、有何负效应、存在哪些风险等情况,以便上级公共机构根据这些不适问题的信息通过及时研究调整完善相关制度、政策和计划,确保公共经济制度、政策和计划在理性状态下顺利贯彻执行,以取得较为理想的最终效果。为防止下级机构报喜不报忧而导致风险信息失真,应当明确规定瞒报造价行为的问责惩戒措施。

(三)完善绩效激励机制

对公共部门和公职人员履责绩效实施激励,目的是从正面激发公共事务执行主体尽心尽力履行公共经济责任、不断提高公共经济效率的内在动力。这种激励既包括通过给予荣誉、加以表彰方式的精神鼓励,也需要给予足够的物质利益激励,更需要通过选贤任能为那些在履行公共经济责任方面做出突出贡献的公职人员提供更能充分发挥人生价值的舞台,以便将公共经济的生产力保持在较高水平并且得到充分发挥。这种激励机制必须建立在科学的绩效责任分配与考核机制基础上,否则,激励效果就会南辕北辙。如果在各层级公职人员的物质待遇和职务任用机制方面,干多干少一个样、干好干坏一个样,甚至实干不如虚干、能干不如会说、会说不如会“跑”,则不仅难以有效调动公职人员认真履职、勤奋尽责和不断提高业务素质、创新探索的积极性,而且久而久之,势必诱导公职人员产生虚报浮夸、政绩造假、阿谀奉承、投机钻营等有损职业道德的行为倾向,乃至滋生跑官要官、行贿买官、私结裙带、舞弊升迁等官场腐败之风,从而严重扭曲公共经济行为、损害公民大众的公共利益。如果在公共资金自上而下的转移支付分配方面缺乏奖励先进、鞭策后进的激励机制,完全按照辖区人口多少、地域大小等客观因素计算,而忽视下级通过改革创新提高公共资金配置使用绩效和积极培植财源的主观努力因素,势必诱导下级公共机构滋生坐等上级补助支持的懒惰等靠倾向,从而不利于提高公共经济效益。如果上级公共机构以公共资金补助方式帮助下级消化公共债务,就会激发下级公共机构不顾自身偿债能力和公共财务运行可持续性盲目借债融资的行为,导致地方债务风险普遍化,以致酿成系统性公共债务危机。再如,我国一些地方公共和部门实行员工绩效管理并辅以各种激励机制,如果在绩效责任核定和绩效评估环节存在不合理、不周密的弊端,那么,就很难产生预期的行为导向和目标促进效果。

(四)改进履职考核机制

对公共部门及其工作人员履行公共经济责任及其绩效情况据实加以考核,是构建与实施公共经济履责约束与激励机制的基础和前提。没有真实准确的责任履行绩效考核信息,所谓责任约束机制、风险控制机制和绩效激励机制都会由于缺乏依据而落空或扭曲。因此,古今中外都非常重视建立公共经济内部考核机制,对相关制度进行过长期的实践探索。上世纪80年代初以来,OECD国家相继推行新公共管理,其中包括运用一系列预先设定的指标体系对各公共部门履行公共经济责任的绩效实施全过程管理,年终开展包括管理使用财政资金所得效果在内的履责绩效评价,并注重评价结果的应用,以利不断提高公共经济绩效,更好地增进国民福利。近年来,我国从中央到地方又在逐步强化对规定层级以上的领导干部实施经济责任审计。目前的任务在于,通过继承、借鉴与自主创新,将公共经济履责绩效考核机制尽快健全和完善起来。论其途径,最重要的莫过于以下四点:一是纳入制度轨道,规范实施,长期坚持。二是构建完善的考核指标体系,考核指标必须科学量化、横向可比,确保考核结果客观真实。三是强化考核主体的责任,若因考核营私舞弊、弄虚作假导致考核结果或评语失实,则严肃追究考核者的责任。四是规范考核结果的应用,认真兑现奖罚,切实奖勤罚懒、任贤罢庸、用廉弃贪,勿使考核形同虚设。

公共经济管理机制不只存在于公共机构内部,在对民间经济运行发展相关的公共经济制度和政策方面同样有调节、监督机制问题。但后一层面的机制,本质上属于制度政策类公共物品设计需要解决的问题,或者说是对民间经济管理的机制问题,因其处于公共经济管理机制的外围层面而不属于公共经济管理自身机制的范畴。

三、公共经济管理的主要方法

管理方法是为实现管理目标、保证管理活动顺利进行所采取的方略和办法。任何管理都要选择、运用相应的方法,公共经济管理自然也不例外。公共经济管理的方法,可以从不同角度进行分类。比如,按照作用原理可分为经济方法行政方法法律方法社会学心理学方法,按照适用的普遍程度可分为一般管理方法和具体管理方法,按照定量化程度可分为定性管理方法定量管理方法。这些依据不同角度加以分类的各种方法存在相互交叉的情况,不同类型的公共部门则各有其具体管理方法。这里重点讨论公共经济管理中可以通用的五种主要方法。

(一)以法制为基础的规范管理法

公共经济作为比民间经济更为典型的法治经济,不仅必须更加注重规范管理,而且这些规范多数都应当诉诸法律、法规和有约束力的成文规章制度,做到绝大多数常规的公共管理活动和行为都有法可依、有规可循;即使对确有必要保留的自由裁量权,也要以相应的法定程序规范约束其正确行使。

其所以如此,是因为公共经济属于典型的委托-代理型经济,作为受托代理主体的公共机构必须以为公民大众谋取公共利益为根本宗旨,绝不允许以权谋私、借机寻租。为此,就需要以具有刚性约束力的法律法规和规章制度来规范公共机构及其公务人员的职务行为,将公共权力关进法制的“笼子”,以保障其宗旨的实现,防止公民大众的公共利益和合法权利受到公共权力的侵害。当然,相关法制规章应当精简、管用和对所有职务等级的公务人员一视同仁,既要防止繁文缛节损害效率,又要避免存在以“潜规则”绕过明法制而谋私的漏洞。

(二)以计划为依托的目标管理法

公共经济作为人类自觉驾驭公共事务、满足公共需求的活动,最适合也最需要通过计划管理实现预期目标。各个公共部门、机构和组织每年或某段时期内要向民间经济主体提供哪些、向谁提供、提供多少、在哪里提供、提供何种质量标准的公共物品或作为提供中间产品的公共部门开展哪些公共经济活动,为此需要筹集多少公共资金、以怎样的渠道和标准筹集、以何种比例分别配置于每种公共物品生产上,以及需要购买多少相关劳务和生产资料等等,都是可以相对准确地加以预测和计划的。这里既包括公共物品和公共经济活动目标的计划,也包括对实现目标的手段、途径等计划;既包括年度计划,又包括着中期甚至长期计划;既包括公共物品提供计划,又包括作为筹融资财务活动的公共预算。关键在于,这些计划要建立在准确预测、充分揭示公民大众公共需求和客观允许的筹资能力基础上,以尽可能保障其科学与可行,不仅能够确保其预期目标的顺利实现,而且能够保持公共经济政策的连续性和公共财务的可持续性。

(三)以结果为导向的绩效管理法

从公共经济的本质功能考察,公共物品再生产的所有过程和中间环节都是手段,而以最节省资源的途径达到满足民间经济主体公共需求、实现预期公共利益的结果才是根本目标。为此,公共经济管理必须实行以结果为导向的绩效管理方法,通过事先明确每个公共部门、每个公共机构乃至每个公共支出项目、每个公务人员岗位工作的绩效目标,并且制定出准确评估这些绩效目标实现程度的量化考评指标,以此作为计划期间实施过程控制的依据和计划期末对公共机构、公务人员按照履职绩效实施奖罚激励的依据。

这种以结果为导向的绩效管理方法,在西方发达国家政府层面已经探索实施了20多年,目前已经相当成熟和普遍。在中国,绩效管理目前主要在公共财务预算管理领域逐步实施,[⑦]政府层面的绩效管理虽然从国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,并批准北京市、吉林省等4个省区市和中央部门开展试点,但正式实施的仅限于深圳等个别地方,[⑧]致使其成效难以充分体现出来,现在亟需上升到在各级政府和整个公共经济层面强力实施,以利发挥其促进公共经济效率和效益最大化的作用。

(四)以激励为主线的人本管理法

公共经济管理的终极对象是公共物品及其承载的公共利益,但公共物品是由供职于公共机构的人具体生产或提供的。要想达到公共物品最佳提供和公共利益最大化的目标,不断提高公共机构的绩效,必须依靠具有高度责任感、事业心和公共精神的公务人员充分发挥聪明才智才能实现。因此,公共经济管理不仅需要以法制规范约束公务人员的岗位操行、以监督问责惩戒公务人员基于自利心而产生的滥权渎职行为,而且需要按照社会学、心理学原理,依据“复杂型文化人”假设,采取以人为本、以激励为主的方法,善于通过尊重、信任、关心、教育、表扬、协商沟通、民主参与和绩效导向的职务晋升、薪酬分配等机制,满足各层级公务人员多层次的经济和心理需要,以持续有效地激发公务人员履职尽责的责任心、积极性和创新精神,使每个公共机构内部都经常充溢着奋发有为、昂扬向上的士气和团结协作、和衷共济的良好氛围,切实形成既有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼、干事创业局面。

(五)以整体协调为基础的系统管理法

公共经济作为一个具有多部门、多层级的复杂型巨系统,其运行效率和功能发挥受分工协作和“短板制约”这两项系统原理支配。因此,确保公共经济积极功能得到整体高效发挥的一个根本性条件,就是在管理中充分运用以整体协调为基础的系统管理方法。

采用这种方法,要求在公共经济管理中强化整体协调、全局统筹的指导理念,通过科学的组织和周密的安排,确保每个公共机构整体与部分(要素)之间、本体与外部环境之间、横向各子系统和纵向各层级之间始终围绕实现整体的功能目标而协调有序运转。这种方法的运用,不是一次性的,而是连续性的。这是因为,公共经济的总体功能目标需要通过分部门、分单位、分时段、分项目具体落实,其中分部门、分单位目标往往需要其他相关部门和单位配合完成,分时段目标需要瞻前顾后,分项目目标需要针对问题制定多种方案加以优选决策;一个时段过去又有新的时段接续,一个项目完结后又会有新的项目摆在面前,因此,以整体协调为基础的系统管理法需要持续不断地反复运用。(作者为中国财政科学研究院博士生导师、中国财政学会常务理事、河北经贸大学公共经济理论与政策研究中心名誉主任)

 

参考文献:

1〕齐守印.论公共经济生产方式及其优化路径.河北大学学报(哲学社会科学版),2017年第1.

2〕熊景维.公共经济管理理论研究述评.天津行政学院学报,2011年第4.

3[]詹姆斯·M·布坎南著.宪政经济学.经济学动态,1992年第4.

4[]戴维·奥斯本、特德盖·布勒著,周敦仁译.改革政府:企业精神如何改造着公共部门.上海译文出版社,2013年版.

5〕齐守印.基于公共经济内在矛盾的国家治理机制研究.财政研究,2017年第4.

 



[]关于公共经济生产力与生产关系的内涵,见本人《论公共经济生产方式及其优化路径》,《河北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

[]诚如熊景维所说:“作为一个全新的研究领域,目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少,大部分论述散见于各种成果之中。”见其文《公共经济管理理论研究述评》,《天津行政学院学报》2011年第4期,第87页。

[] 这四种人性假设分别由四位思想家提出来,“经济人”假设最初由“经济学之父”亚当·斯密提出,“社会人”假设由美国著名管理学家、霍桑实验”的主持者乔治·埃尔顿·梅奥提出,“自动人”或“自我实现人”假设由美国心理学家道格拉斯·麦格雷戈在马斯洛的需求层次论基础上提出,“文化人”假设最初德国哲学家恩斯特·卡西尔提出。

[] []詹姆斯·M·布坎南著:《宪政经济学》,《经济学动态》1992年第4期。

[] []戴维·奥斯本、特德盖·布勒著,周敦仁译:《改革政府:企业精神如何改造着公共部门》,上海译文出版社2013年版。

[] 齐守印:《基于公共经济内在矛盾的国家治理机制研究》,《财政研究》2017年第4期。

[] 河北省财政部门自2004年起就从预算项目绩效评估开始探索,2010年以河北省人民政府第138号文件《关于深化推进预算绩效管理的意见》正式全面推行,其具体内容包括《河北省预算绩效管理办法》和《河北省预算绩效管理问责办法》。此后,财政部于2011年以财预(2011416号文件印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》,在全国推行。

[] 20104月,在经过3年试点之后,深圳市正式推出《深圳市人民政府全面实行绩效管理工作实施方案》,其中实施绩效管理的对象既包括公共部门,也包括公共部门内部公务人员个人。


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