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王聪等/以财政透明推动我国法治政府建设的思考

日期:2018/4/4 17:45:59 来源:地方财政研究2018年2期 阅读次数:502

王聪/上海理工大学;邓淑莲、刘潋滟/上海财经大学

 

内容提要:财政法治是法治政府建设的核心,财政透明水平的提升,能够让公众更好地对政府进行监督,从而推动法治政府建设。本文从理论和实际两个角度论证了财政透明对我国法治政府建设的推动作用,并基于我国2017年省级财政信息公开现状,分析了当前财政信息公开工作中存在的问题,提出了进一步提升我国财政透明度的政策建议。

关键词:财政透明  法治政府  预算法  信息公开

 

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将财政作为“国家治理的基础和重要支柱”,使得财政和国家治理的关系成为了学术界的关注热点。近年来,财政透明受到了越来越多的关注。2014年新《预算法》首次将财政信息公开写进法律,为财政信息公开提供了法律保障。从根本上来讲,政府信息的公开不应为公开而公开,而是应以强化公共问责、改进政府工作和提升政府公信力为目标。建立现代国家制度已成为我国新时期的新任务,现代国家制度的重要特征之一是法治政府的建立。在良好制度环境的激励下,财政信息公开透明已成为完善政府治理的关键环节(魏志华等,2017)。只有财政信息公开透明,社会公众才能有效地监督财政资金的筹集、分配和使用效率(吕凯波、邓淑莲等,2017),法律建设上的不足以及各种行为规范上的缺陷就会暴露在公众视野中,这有利于改进现有制度,推进立法进程,为法治政府的建设奠定坚实的基础。

一、财政透明对法治政府建设的推动

(一)财政透明与法治政府建设的内在联系

“财政透明”这一概念最早是由国际货币基金组织(IMF)的专家Kopits Craig1998)提出,是指向社会公众公开政府结构和职能、财政政策目标和意图、公共部门账户情况及目标,涉及可靠的、全面的、及时的、易懂的,以及全球可比的政府活动信息,无论政府活动发生在政府部门内部或外部,都应包含其中,以使选民和金融市场可以准确地评估政府的包括目前和未来对经济和社会影响在内的财政状况和政府活动的真正成本与效益信息。我国于20085开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定,政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。行政机关应当遵循公正、公平、便民的原则,及时、准确地公开政府信息。

对于法治政府的涵义,目前学术界并没有一个权威的定义。亚里士多德(1965)定义法治为“已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制订的良好的法律”。法治政府的核心在于“政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法治轨道上运行。即法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道”(黄学贤,2015)。近十几年来,我国在法治政府建设上取得了很大的成就。国务院 2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标,也确立了依法行政的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治政府建设提升到了国家治理现代化的高度。《决定》对我国法治政府建立的特征进行了比较全面的论述,提出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。会议对法治政府基本涵义的科学界定,为我们法治政府建设进一步明确了方向,是我国法治政府建设进程中一座新的里程碑。

关于财政透明和良好政府治理之间的关系,已经有大量的研究资料证明二者之间存在密切的正相关关系(彭军、邓淑莲,2009)。财政透明与法治政府建设,二者相互促进,相辅相成。

第一,财政信息公开是建设法治政府的基本要求。法治政府必然是公开透明的政府,财政透明是法治政府的特征之一,也是法治政府建设要实现的一个重要目标。十八届四中全会对我国法治政府建设提出了六个方面的重点工作,全面推进政务公开便是其中之一。要实现全面推进政务公开,就必须坚持常态型的公开化原则,推进决策、执行、管理、服务、监督与结果等全方位系统化的公开,尤其要重点推进以财政预算为核心的政府财政信息公开,减少因信息不公开而造成的负面现象。因此,政府财政信息公开契合了法治政府建设的基本特征和基本要求。

第二,财政信息公开有利于政府依法行政。法治政府建设的核心是公众及其立法机构限制政府的权力,将权力关进由立法机构代表民意制定的法律制度的笼子里,即政府按照法律确定的规则行事。依法行政的最终目标是对公民权利与自由进行保障,而最终目标的载体则是法治政府。我国要想实现法治政府,就要严格控制政府职权的行使,认真对待公民权利,高度重视公民政治参与权、监督权。财政信息公开体现了法治政府依法行政的价值取向,是促进法治政府严格依法行政的基础和必然要求。

第三,财政信息公开有利于良好法律的建设。完善的法律体系是法治政府形成的前提。我国社会目前仍处于转型时期,法律制度仍不够全面,各级政府目前的行为规范很大程度上还取决于行政内部的规定。通过信息公开,特别是财政信息公开,法律建设上的不足以及各种行为规范上的缺陷会暴露在公众视野中,这有利于改进现有制度,推进立法进程,为法治政府的建设奠定坚实的基础。

(二)我国财政透明度与法治政府建设

20085月,国务院于20071月审议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。《条例》的施行标志着我国信息公开进程进入了一个有法可依的崭新阶段。以此为契机,上海财经大学公共政策研究中心自2009年起对中国省级财政透明情况进行调查,调查对象为我国各省(自治区、直辖市)决算信息的公开程度。因决算信息发布具有一定的滞后性,每年的报告基于前推2年各省(自治区、直辖市)财政信息的公开程度。2009-2017年省级财政透明度指数的最高分、最低分和平均分。从中可以看出,我国省级财政透明度九年来呈现不断上升的趋势,201731省份财政透明度(2015年决算信息的公开情况)平均得分为48.26分,比2009年(2007年决算信息的公开情况)的平均分21.71分增长了一倍多,进步显著。

随着财政透明度平均水平的逐年提升,我国法治政府的建设程度也在逐步提升。财政透明对财政法治政府的建设,主要体现在两个方面:一是法治政府建设相关文件数量增加,且覆盖面越来越广;二是相关法治文件所规定内容更加细化,促使政府行为更为规范。表1梳理了20072017年影响法治政府建设的重大文件,可以看出,尤其2012年至今,我国出台政策频率及力度在持续加大,财税体制改革、依法治国、从严治党、重视政府信息公开等规定,使得政府作为受托方,其行为受到更多的约束和监督。对比图12014年(报告2012年决算信息公开情况)至2017年,财政透明度平均水平进入了稳定增长阶段,从现实的角度验证了财政透明对法治政府建设的推动。

1  2007-2017年法治政府建设主要文件

通过时间

名称

内容

2007.1.17

《政府信息公开条例》

使信息公开有法可依。

2010.6.1

《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》

201111日起,将全部预算外收支纳入预算管理,实现预算体系的完整性。

2012.12.4

“八项规定”

全面从严治党,改进工作作风、密切联系群众。

2014.6.30

《深化财税体制改革总体方案》

提出建立现代财政制度:一是改进预算管理制度;二是深化税收制度改革;三是调整中央和地方政府间财政关系。

2014.8.31

新《中华人民共和国预算法》

规范预算行为,推进预算管理科学化、民主化、法治化

2014.10.23

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

加快建设社会主义法治国家,全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系。

2015.3.15

新《中华人民共和国立法法》

规范授权立法、明确细化税收法定原则等。

2017.6

《政府信息公开条例(修订草案

征求意见稿)》

明文规定“以公开为常态、不公开为例外”原则,修订申请信息公开。

 

二、我国财政信息公开现状

如上文所述,近十年间我国财政透明水平大幅提升,这更好地保障人民的知情权,推动了我国的法治体系建设。尽管如此,根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《2017中国财政透明度报告》来看,至今我国省级财政透明度的整体水平依然不容乐观。

(一)省级财政透明度的总体情况

2017年省级财政透明度描述了我国各省(直辖市、自治区)2015年度决算的财政信息公开程度。调查问卷继续沿用了2014-2016年的调查提纲,包括项目组在财政部以及有关管理部门要求各地方财政或部门编制的决算报表中选择的50张代表性报表,和项目组设计的8张补充报表[]。评估的数据主要来源于三个方面:一是各省级人民政府的政府信息公开办公室、财政厅(局)、国资委、人力资源和社会保障厅(局)四个部门提供的依申请公开材料;二是各省级人民政府、财政厅等相关部门在门户网站主动公开的政府预决算信息;三是各省份财政年鉴、统计年鉴等公开出版物披露的财政收支信息。

通过上述三种渠道,课题组将收集的各省财政信息按照不同性质归集于九项一级信息要素下:一般公共财政预算、政府性基金预算、财政专户、国有资本经营预算、政府资产负债、部门预算、社会保险基金、国有企业8项以及各省的被调查者态度得分项,九项一级信息要素占省级财政透明度得分比重分别为25%8%4%2%9%15%19%15%3%。表2展示了2015-2017年三年间九项信息要素的得分情况。可以看出,九项信息要素中,被调查者态度得分最高,得分率超过70%,说明大部分政府部门能够对信息公开申请做出积极回复。此外,一般公共财政预算和国有企业资产信息的公开情况也比较好,平均得分超过了50%。而政府资产负债和财政专户的信息公开情况最差,2017年得分分别仅为17.71分和4.68[],说明政府对该部分信息依然处于保密程度较高的状态。20152017年,除财政专户和被调查者态度2项信息要素外,其余7项信息得分持续上升。

2  2015-2017年省级财政透明度各信息要素的得分情况

序号

信息要素

权重

31个省份平均得分

2015

2016

2017

1

一般公共财政预算

25

48.77

55.15

57.50

2

政府性基金预算

8

39.30

43.91

47.90

3

财政专户管理资金预算

4

20.49

12.54

4.68

4

国有资本经营预算

2

34.80

43.05

43.64

5

政府资产负债

9

9.68

11.96

17.71

6

部门预决算及相关信息

15

27.32

35.50

47.19

7

社会保险基金预算

19

30.70

38.76

49.11

8

国有企业资产信息

15

41.94

49.27

57.78

9

被调查者态度

3

70.01

80.87

77.27

 

合计

100

36.04

42.25

48.26

 

(二)省级财政透明度的分省份分析

3按照得分高低集中展示了我国31省(自治区、直辖市)2017年、2016年财政透明度得分情况及得分变化情况。可以看出,2017年,财政透明度得分超过50分的有山东、甘肃、四川等15个省份,公开了省级财政透明度调查提纲中超过一半的信息。其中,山东省的透明度得分为全国最高分70.01分,是全国唯一一个透明度得分超过70分的省份,相比2016年的56.82分,2017年得分增长了13.19分。另外,甘肃、四川、安徽、湖南、辽宁5省的财政透明度得分均在及格线以上。但是,财政透明度排名靠后的湖北、陕西、青海得分均在30分之下,与领先省份山东、甘肃、四川得分相差甚远。另外,西藏、贵州、河北、海南、浙江、江西、吉林七个省份的财政透明度得分均没有超过40分。2014年新《预算法》的颁布,首次将“财政预算信息公开”写入法律。在新《预算法》的约束下,全国31省的财政透明度平均分有所提高,省际间的财政透明度差异也有所减少。省际财政透明度最高分与最低分的比值从2015年的2.93下降到了2016年的2.762017年的2.75

3  中国省级财政透明度排行榜(2017

排名

省份

2017透明度

2016透明度

得分变化

排名

省份

2017透明度

2016透明度

得分变化

1

山东

70.01

56.82

13.19

17

广西

49.38

42.59

6.79

2

甘肃

68.24

38.21

30.03

18

云南

47.45

34.74

12.71

3

四川

65.94

24.83

41.11

19

北京

44.49

42.96

1.53

4

安徽

65.69

57.34

8.35

20

重庆

40.83

41.33

-0.5

5

湖南

64.88

65.18

-0.3

21

天津

40.24

40.64

-0.4

6

辽宁

61.73

51.53

10.2

22

吉林

37.8

35.41

2.39

7

福建

58.2

53.82

4.38

23

江西

37.41

41.65

-4.24

8

宁夏

56.29

65.53

-9.24

24

浙江

37.23

33.03

4.2

9

山西

56.22

55.39

0.83

25

海南

36.64

40.88

-4.24

10

上海

55.94

48.4

7.54

26

河北

36.41

29.16

7.25

11

江苏

55.08

23.71

31.37

27

贵州

33

33.96

-0.96

12

河南

55.01

44.62

10.39

28

西藏

32.67

27.94

4.73

13

内蒙古

52.83

38.07

14.76

29

青海

28.77

25.21

3.56

14

广东

52.78

50.47

2.31

30

陕西

27.24

27.92

-0.68

15

黑龙江

52.16

50.26

1.9

31

湖北

25.5

33.7

-8.2

16

新疆

49.89

54.34

-4.45

 

平均

48.26

42.25

6.01

 

从各省份财政透明度得分的年度变化来看,部分省份得分波动幅度较大。四川省属于典型的“逆袭”,得分从2016年的24.83分上升到2017年的65.94分,增长幅度(41.11分)为该省上一年度透明度得分的1.7倍,排名也从2016年的第19名变成2017年的第2名。此外,甘肃省和江苏省得分增长幅度也均超过了30分。而山东省透明度得分2016年的56.82分进一步提高到了70.01分,排名也从2016年的第4名变成2017年的第1名。山东省财政透明度得分的提高以及四川、甘肃、江苏等省得分的“逆袭”表明这些省份均推进了财政信息公开工作。

为进一步分析财政透明度的省际差异,我们把31省(自治区、直辖市)的财政透明度按得分高低分为六组:第一组为财政透明度得分在70分以上的省份,该组的省份从2016年的0个增加到2017年的1个;第二组为财政透明度得分在60-70分的省份,该组的省份从2016年的2个增加到了2017年的5个;第三组为财政透明度得分在50-60分之间的省份,该组省份数从2016年的8个增加到2017年的9个;第四组为财政透明度得分在40-50分之间的省份,该组的省份从2016年的8个减少到2017年的6个;第五组为财政透明度得分在30-40分之间的省份,该组的省份数2016年与2017年持平,均为7个;财政透明度得分在20-30分之间的第六组省份从2016年的6个减少到2017年的3个。而财政透明度得分在20分以下的省份,2016年与2017年均为0。从图2中可以看出,与2016年财政透明度各组平均分相比,2017年各组平均分除第二组与2016年基本持平外,其余各组的财政透明度平均分都有所提高。

三、制约我国财政信息公开存在的问题

政府信息公开透明是现代社会的重要特征,代表着公众作为国家所有者意识的觉醒。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》强调“公开透明是法治政府的基本特征,全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义”。通过政府信息公开,公众可以更好地监督政府,才能真正推动法治政府建设。尽管通过多年努力,我国财政信息公开程度以及取得了很大的提升和改善,但与国际水平相比,我国仍属于最不透明的国家行列。根据各省级财政部门对2016年度财政信息公开工作的总结,财政信息公开还存在以下几个问题[]

第一,各省份仍缺乏主动公开财政信息的意识,公开理念不到位。公众作为国家的所有者,对财政信息享有知情权。财政透明是建设阳光财政的前提。正确的公开理念应为“以公开为常态,不公开为例外”,然而,从各省财政厅(局)发布的《2016年省财政厅政府信息公开工作年度报告》来看,安徽、河北、江西、青海、吉林、重庆6个省份的财政信息公开工作存在缺乏主动公开意识的问题。其中,2017年财政透明度得分较低的青海省表示,该省财政信息公开主动意识不强,进一步推进财政信息公开工作需要加强各部门的主动公开意识。财政信息公开透明意味着向公众披露财政资金的分配、使用过程,加强公众对政府行为的监督,这也是省级政府各部门缺乏进一步主动公开财政信息的原因之一(吕凯波等,2017)。

第二,财政信息公开制度规范不完善。根据课题组对我国省级政府财政透明度连续九年的调查评估发现,制度障碍仍是阻碍各省财政透明度进一步提升的主要原因。新《预算法》虽然对预算编制提出了细化的要求,但并没有规定这些细化的内容要全面公开,而新修订的《保密法》也没有清晰地界定保密范围,几乎将所有领域的事项都纳入了国家秘密,极大地阻碍了财政信息公开透明(邓淑莲,2016)。重庆、吉林、青海3省财政厅认为推进财政信息公开透明,需要形成制度化的公开流程,细化信息公开的制度建设,健全完善信息公开的规章制度。

第三,财政信息公开力度不够强。财政信息公开的范围、广度、深度不够,细化程度有待进一步提高。这一问题也是各省份反映最多的,山东、福建、浙江、广东、黑龙江、陕西、四川、北京、吉林、山西、重庆、贵州、河南、上海、天津、云南16个省份都在不同程度上表示其省份财政信息公开存在公开力度不够的问题。而导致这一问题出现的原因是对财政信息公开和保密的范围界定不清晰,地方政府缺乏公开与不公开的明确标准。在2017年度财政透明度评估中得分较低的江西省表示,该省有的地区和部门对涉密信息界定范围不清,这对推进财政预算信息公开工作造成了极大的困扰。

第四,财政信息公开时效不理想。新《预算法》第十四条规定了财政预决算信息公开的时间要求,经人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表“应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”。广东、山西、黑龙江、青海4个省份都存在财政信息公开不及时的问题。黑龙江、广东省表示其省个别部门存在未公开财政预决算或公开不及时的问题。青海省财政厅表示政务公开的完善工作仍然有很大空间,应形成制度化的公开流程,以确保信息全部及时公开;山西省财政厅则反映了门户网站部分栏目更新不够及时,制约了信息发布的时效性。

第五,各省份财政信息公开缺乏统一标准,公开形式差别较大。江西、广西、天津、安徽4个省份明确表示财政信息公开需要进一步拓展和创新信息公开形式。其中,安徽省财政厅表示由于财政部对一般公共预算项目的支出经济分类和细化内容缺乏统一标准,因此,公开主体无法准确掌握公开口径,而公众也无法公正客观地进行监督;广西省财政厅认为中央未统一规范预决算公开格式,导致各地预决算公开内容、格式差别较大,极易引起公众对财政预决算的误读。另外,广西省也表示,由于中央并未统一“三公”经费和行政经费的统计口径,这使得统计数据缺乏准确性、可比性。

四、结论及建议

财政信息是公众最为关注的政府信息。提升财政透明水平,对于提高公众民主参与意识,以及加快法治政府建设具有极其重要的意义。我国全面推行政府信息公开至今不足十年,已取得了显著的成绩,而财政透明对我国法治政府建设的推动作用也已在实践中得到验证。

我国财政透明度现阶段存在以下几个特点:(1)我国省级政府财政透明度继续保持逐年上升的趋势,从200931省平均分为21.71分上升到2017年的48.26分,我国省级财政透明度在短短9年时间内提高了一倍多,成绩显著。财政透明度的稳步提升是人大、政府、学术界以及社会民众各方努力推动的结果;(2)在省级政府财政透明度各项信息要素评估中,被调查者态度与责任得分最高,2017年平均得分为77.27分。此外,一般公共财政预算和国有企业资产信息透明度较好,得分均在50分以上,而透明度得分最低的为财政专户管理资金透明度和政府资产负债透明度,平均分不到20分,这表明省级政府相关部门缺乏对财政专户和政府资产负债信息的统计和公开;(3)省际之间财政透明度水平存在较大差距。在2017年财政透明度调查评估中,得分最高的山东省(70.01分),与得分较低的湖北、陕西、青海三省,之间的差距超过了40分。同时,单个省份的财政透明度在不同年份也呈现出不稳定的态势,部分省份得分与排名均有较大幅度的波动;

财政信息的公开与透明是保障公众知情权、参与权与监督权的前提,现阶段我国财政信息公开依然存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想、公开标准不统一等问题。为突破政府信息公开制度对进一步提升财政透明度构成的障碍,本文从以下三方面提出相关政策建议:

第一,细化新《预算法》中政府信息公开的相关内容,修改不利于政府信息公开的制度规定。为更好地建立健全规范透明的公共预算体系,需要按照新《预算法》的精神实质,制定《预算法实施条例》来明确财政信息的主体与内容,细化有关信息公开的范围、标准和具体程度。同时,还要对不利于财政信息公开的各项规定及时加以修正,有必要提升《政府信息公开条例》为《政府信息公开法》,通过专门的法律保障社会公民的知情权和监督权。

第二,以负面清单形式列举不予公开的政府信息,细化“例外”。“以公开为常态,不公开为例外”,是政府信息公开进程中国内外均认可的原则。然而,2008年的《政府信息公开条例》中,列举了公开的范围,对于不公开的内容则表述为“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”、“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。要改变这种局面,需要明确并细化预算信息公开内容的负面信息,在危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定的少数信息不予公开,其他财政信息均属于公开范畴。在“以公开为常态,不公开为例外”这一原则指导下,2015123日,国务院开始着手修订《政府信息公开条例》,至2017615日,发布了《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》,将条例从38条扩充到54条,并取消了申请信息公开的“三需要”门槛。

第三,健全政府预算公开载体,推进阳光财政建设。信息公开载体建设是提升财政透明度的基础性环节,目前财政信息获得的主要载体包括部门门户网站、新闻媒体以及政府出版物,其中又以门户网站最为便民且有时效性。因此,要提升财政透明水平,应继续加大政府门户网站的建设与规范。同时,可以运用政务微信、政务微博等多种新媒体加大政府信息公开的力度,从而进一步推进“阳光财政”的建设。

 

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9〕魏志华, 林亚清, 周雄. 财政透明度问题研究进展[J].经济学动态, 2017(3):136-149.

10〕亚里士多德. 政治学[M]. 吴寿彭译, 北京:商务印书馆,1965.

 



[]8张补充政府决算报表包括:公共财政支出决算经济分类明细表、公共财政支出决算部门分类明细表、本级政府国有企业资产负债表、本级政府国有企业利润表、本级政府国有企业现金流量表、本级政府国有企业所有者权益变动表、本级政府直属企业主要指标表、各项目支出按经济性质分类的决算明细表。

[]财政部对财政专户决算编制要求的变化是透明度下降的最大原因。2014年度财政决算不再要求编制的“财政专户管理资金收入明细表”、“财政专户管理资金支出功能分类明细表”、“财政专户管理资金收支分级表”、“财政专户管理资金收支平衡表”,这些信息要素应得分占财政专户信息透明度应得分的55.56%;财政部2015年度政府决算编制要求则进一步取消了所有与财政专户管理资金相关的决算表格。

[]相关问题由各省份财政厅(局)2016年度财政信息公开工作报告汇总而成。


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