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王银梅等/政府预算公开中的公众参与问题研究

日期:2018/4/4 17:44:38 来源:地方财政研究2018年2期 阅读次数:366

王银梅、黎昕、翟晓琳/中南财经政法大学

 

    内容提要预算公开是现代预算制度建设的基础,仅靠政府自身的透明是不充分的,还必须有公众的有效参与。公众参与是预算公开的重中之重,它既是预算公开的“内生变量”,又是其“外生变量”。公众参与预算公开的前提条件是充分易懂可靠的预算信息、通畅的参与渠道、及时有效的反馈机制、较强的参与意识、高涨的参与热情、足够的参与能力等。我国目前公众参与预算公开的程度和效果不容乐观,可考虑从国家层面出发,在完善公众参与预算公开法制体系的基础上,采取相应的措施逐步实现上述条件,实现公众有效参与预算公开。

    关键词:预算公开  公众参与  预算监督

 

    一、问题提出与文献回顾

    20世纪90年代初,我国就开始注重政府预算制度的建设,陆续启动了一系列预算制度改革,包括复式预算、部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”、政府收支分类等,预算制度得到改善。尤其是党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断及建立现代预算制度的目标后,我国展开了一系列新一轮的预算制度深化改革,包括多轨式复式预算、全口径预算、参与式预算、预算绩效、预算公开、政府会计、政府综合财务报告等,预算制度更是向纵深发展。但是,同“全面规范、公开透明”的现代预算制度要求相比,还存在较大提升空间。

    预算公开是现代预算制度建设不可分割的一部分,是实现预算民主和有效预算监督的重要前提,也是社会公众监督政府预算权力行使的基础。而预算公开仅靠政府自身的透明是不充分的,还必须有公众的有效参与,可以说公众参与既是预算公开的“内生变量”,又是其“外生变量”,预算公开中的公众参与问题是预算公开的重中之重。那么,政府预算公开中公众参与的理想状况是怎样的?公众有效参与的前提条件是什么?目前我国公众参与现状如何?还存在哪些重要问题和不足,其成因如何?本文试图对这些问题进行探讨和解答。

    将预算公开与公众参与直接关联起来作为研究主题的文献比较鲜见,但将预算公开和公众参与预算分别单独作为研究主题的文献则非常多,并取得丰硕研究成果:

(一)以预算公开为研究主题

1.预算公开的必要性。学者们从公民知情权、用税权监督、委托代理关系、公共资金使用效率、公共权力约束与反腐等方面阐述了预算公开的必要性。代表学者有李燕(2010),卢洪友(2012),马海涛等(2016),王雍君(2012),蒋洪(2010),白景明(2016),郭剑鸣(2011),王银梅等(2015),吕侠(2011),周瑞麟(2017), Mihaela BroniĆ etc.(2012)等。

2.公开透明度的量化比较。采用问卷、实证、案例分析的方式,设计一定的评价指标,对某一范围的研究对象进行透明度量化分析,并分析原因提出相应的解决措施。代表学者有Mihaela BroniĆ etc.(2012),潘力铭(2016),郏紫卉等(2017)Domonic A. Bearfield Ann OM. Bowman(2017)等。

3预算公开的国际经验借鉴。通过介绍典型国家预算公开的成功经验,据此对国内预算公开的启示。如牛美丽(2014),肖鹏(2017),童伟等(2014),卢真等(2017),姜爱华(2014)等。

4.预算公开的提升建议。对预算公开进行分析后一般会提出自己的措施建议,包括法制建设、制度设计、机制设置等。姜爱华(2014),李燕等(2016),许光建等(2014)

   (二)以公众参与预算作为研究主题

1.公民为什么要参与预算。马骏、罗万平(2006)指出许多财政资金的使用未能使公民的效用达到最大化,因此预算安排需要公民参与,也指出从公民需要的角度来说,公民知道自己想要什么,因此有能力参与预算安排,且这种行为是可行的。

2.公民参与预算存在的问题。何遐祥(2010)认为预算自身的专业性确实是公众参与预算的一个障碍,路斯斯(2013)指出我国预算公众参与还有参与成本较高的问题,赵棠(2013)认为政府部门有些预算信息公开的主动性不强。Stephanie L. Mcnulty(2015)认为秘鲁的参与式预算中存在性别歧视现象,张滢(2017)从国外巴西、国内温岭泽国镇分析了预算监督中公众参与,认为存在诸多问题,比如制度机制不完善、单一的参与渠道、公众的参与热情、权利意识和预算知识素质都比较低,金菊等(2017)认为黑龙江省预算监督中公众参与除了预算不够公开以外,还有公众参与形式单一。

3.公众参与预算效果的研究。Carol EbdonAinee Franklin(2004)用案例分析了美国堪萨斯州预算过程中的公民参与,认为在不保证决策者考虑调查结果的情况下,公民与官员的双向沟通比对公民偏好进行调查更重要,政府不应盲目增加公民参与机制。Carol Ebdon etc.(2006)对公民参与预算进行了系统性的分析,从多个角度给出目前公民参与预算效果不理想的原因,并构建了一个公民参与预算效果的影响因素模型。Matteo Bassoli(2012)基于四个变量包含、参与、反对、透明分析了意大利的参与式预算的三个案例,得出各要素如何正面和负面地影响地方民主。并指出参与式预算(participatory budgetingPB)作为一个重要的公共政策制定战略,也有其局限性,认为反对的积极作用、向外部交流、有效参与三个要素可以使参与政府管理(participatory governance arrangementsPGA)更民主。Sounman Hong(2015)通过实证研究分析了公民参与预算中包容性与知识性的权衡。假定包容性水平的提高会降低参与公民的平均参与水平和参与过程的效率而参与公民的知识水平的提高会提高参与公民的平均参与水平和参与过程的效率后,对首尔的公民参与预算的数据进行回归分析,发现参与者的知识对参与过程的效率有积极影响,包容性对参与的水平有消极的影响,但对参与的效率有积极的影响,表明决策者可以在开放政策制定中追求民主的理念,同时仍然保持过程具有效率。

4.非政府组织对公民参与预算的作用。Jonathan B.Justice etc.(2012)利用美国和其他26个国家的72个组织的样本研究非政府组织在预算公开中作用,认为非政府组织是公民直接参与财政公开的另一种形式,至少是直接民主和公民参与预算的一个补充。Brendan Halloran(2016)认为印度的《圣雄甘地国家农村就业保障计划》(MGNREGS)未能发挥潜在有效作用的一个原因在于农村居民的意识缺乏,认为其他民间社会组织的参与会提高MGNREGS透明度和问责,另想达到预定效果,要保证每个过程每个级别都必须是有效率的。

    总之,已有文献的研究成果为本文研究奠定了坚实的基础,本文将在现有研究成果的基础上,将预算公开与公众参与直接关联起来对前文提出的问题展开深入研究。

    二、政府预算公开中公众参与问题的相关理论阐述

    政府预算公开中的公众参与包括两个方面:一方面,公众参与到预算过程中去,进行预算决策或者影响预算决策,突出体现在参与式预算中,可以将其看作预算公开的“内生变量”;另一方面公众通过了解预算公开的信息,对政府预算行为提出质询、质疑和建议等,突出体现为社会公众的外部监督,可以将其看作预算公开的“外生变量”。一般而言,公众参与程度越高,预算公开的积极效用越大,因此,我们可以通过提高政府预算公开中的公众参与度,来最大化预算公开的积极效用。

    ()公众参与的必然性与重要性

    从以下四方面看,公众参与预算公开是必然的,也是必要的:

    一是从预算管理的客体看。政府预算是各级政府依法编制的,经立法程序审批通过的,以财政收支为主的政府年度财力配置计划。而政府预算管理是各级政府依法对公共财力的筹集、分配、使用进行合理安排、有效配置、优化管理而开展的组织、指挥、控制、协调和监督等一系列活动的总称。从政府预算和政府预算管理的概念我们可以看出,一切预算活动的核心载体是以财政收支为主的公共财力。公共财力取自于民也用之于民,是公众让渡给政府,由政府提供公共商品和服务来满足社会公共需求的资金支撑。而预算公开的也正是政府筹集、分配、使用公共财力的过程、结果和公共受托情况等,作为公共财力的让渡者和委托人,公众参与预算公开是必然的,也是必不可少的。

    二是从现代预算制度的本质看。从现代预算制度的产生过程来看,预算本质上是体现民意、约束统治者(管理者)的一种制度安排,是满足民意和监督管理者的一种工具。在预算管理中,民意的体现和对管理者的约束蕴含于预算管理的各环节中。其中就包括预算公开中的公众参与。

    三是从预算支出目的和服务对象看。政府预算支出的目的在于提供公共商品和服务满足社会公共需求,这里的社会公共需求来自社会公众,因此,社会公众也即预算支出的服务对象。政府提供什么样的公共商品和服务?什么时候提供?具体由谁来提供?怎么提供?提供公共商品和服务的质量和效果如何?等等,公众作为服务对象必然地对这些问题具有知情权,而这些问题的答案就在预算管理各环节的程序和信息中,需要通过预算公开对公众展示,并接受公众参与和监督。

    四是从预算外部监督的效用看。预算监督包括内部监督和外部监督,内部监督实际上是政府自己监督自己,由于缺乏一定的独立性,内部监督在质量上会打一定的折扣,影响监督效果,因此,预算监督必须在自律和内部监督的基础上,不断强化外部监督,方能充分发挥现代预算制度的功能。外部监督包括法制监督和社会监督,其中,社会监督就包括公众监督,公众监督必然地要求公众参与预算公开。

    ()公众参与的理想状况

    公众参与预算公开的理想状况是各国建立健全现代预算制度的目标和努力方向,主要表现在信息的可获得性、可理解性、可信赖性和公众参与的便利性、有效性两大方面,具体内容如下:

    (1)公众可以便利地获得所需要的全部信息。公众参与预算过程和监督的最重要的载体就是政府预算信息,没有信息公众参与无从谈起。因此,公众有效参与预算公开的首要状况就是能够便利地获得充分的信息。除非涉及国家机密不宜向公众公开,否则政府应向公众公开所有预算信息,而且容易获得。

    (2)公众可以轻松地看懂政府提供的信息。公众获得信息只是参与的第一步,能看懂信息则是第二步。公众能看懂预算信息是其参与预算过程和监督的基础,唯有看懂,才能了解信息背后反映出来的实际情况,即政府将要做什么、什么时候做、谁来做、做得效果如何等,才能发现问题,提出质疑、询问和建议等。轻松地看懂,是指公众不用花太多气力、费太多周折就能看懂信息及信息背后反映出的情况。

    (3)公众可以充分地信赖政府提供的信息。公众有效参与预算公开的第三步是政府提供的信息是可以信赖的。如果政府提供的信息是虚假的、不可信赖的,即使是公众易得且能看懂信息,也无济于事。

    (4)公众可以便利有效地参与预算过程。公众参与预算过程,体现在参与式预算中,对此而言,其理想状态是公众参与的高便利性和高有效性,即公众既方便参与预算过程,其正当的意见和建议又能被有效采纳和应用。

    (5)公众可以便利地提出质询、质疑和建议。提出质询、质疑和建议主要体现在社会公众的外部监督中,对此而言,其理想状态是公众针对政府公开的预算信息,可以很便利地提出质询、质疑和建议等,充分发挥公众的外部监督作用。

    (6)公众可以得到政府及时有效的反馈。公众提出的质询等如果得不到政府有效的回应,公众参与也只能是空中楼阁。针对政府回应方面的理想状态应该是及时、有效。这里的反馈应包括答复和采取措施两方面的内容,答复是指政府对于公众的质询等及时地给予相应的回复,采取措施是指政府对于公众的质询等涉及的预算项目和事项采取相应的整改、调整、纠错等措施。

    ()公众有效参与的前提条件

    公众参与预算公开要达到或接近以上理想状态应具备一定的前提条件,这些条件需要政府和公众双方的努力才能逐步达到。

    首先,从政府方面分析应具备的条件。根据上述公众参与的6大理想状况,政府应提供的前提条件有:

    (1)充分易懂可靠的预算信息。包括数据信息、程序信息、权责信息等。具体而言包括全部的预算表格(包括预算数和决算数,涉及国家机密的除外)、预算管理的程序、预算管理各环节所涉及的机构及其职责分工、各职能部门的职责及工作目标、公民预算(Citizens Budget)[①]等。提供公民预算的目的在于使政府预算信息通俗易懂,以帮助公众理解专业性过强的预算信息。除了提供公民预算外,政府还应建立公众预算知识培训长效机制,帮助公众掌握预算知识,使其具备参与预算的能力。此外,对外公开的信息应有第三方权威机构的论证报告,确保信息值得信赖。

    (2)通畅的参与渠道。政府应为公众参与提供通畅而便利的渠道。包括获取信息的渠道、参与预算过程的渠道、提出质询、质疑和建议的渠道。其中,获取信息的渠道,政府应从公众所具备条件和能力出发设置固定专门的平台,集中公开相应信息,使公众能便利地获取相关信息;参与预算过程的渠道,包括预算编审期间的公众参与机制,如行政机构设立的在预算规划期间的公众参与机制,立法机构设立的预算初审期间的公众参与机制(如听证会),预算执行期间的参与机制,决算和评价环节的公众参与机制;提出质询、质疑和建议的渠道,是指公众作为外部监督时,针对公开的预算信息发现问题时,进行反映问题的机制。

    (3)及时有效的反馈机制。对于公众参与所提出问题政府应有及时有效的反馈机制,包括预算编审期间,行政机构的反馈机制、立法机构的反馈机制;预算执行期间的反馈机制;决算和评价期间的反馈机制;外部监督的反馈机制等。这些机制应能及时有效地作出回应,达到公众满意的程度。

    其次,从公众自身方面分析应具备的条件。只有政府单方面做出努力是不够的,公众自身的建设也很重要。具体如下:

    (1)较强的参与意识。公众参与预算公开的意识是公民意识的一种重要体现。公民意识是指公民个人对自己在国家中地位的自我认识。公民意识是社会意识的一种存在形式,是一种现代意识,是在现代法治下形成的民众意识,它表现为人们对“公民”作为国家政治、经济、法律等活动主体的一种心理认同与理性自觉,又体现为保障与促进公民权利,合理配置国家权力资源的各种理论思想。公民意识主要体现在参与意识、监督意识、责任意识和法律意识(即规则意识)四个方面。公众参与预算公开的理想状态就是公众具有参与公共政治、经济、法律等活动的自觉性,这也是一种公民精神,即参与精神。

    (2)高涨的参与热情。公众有了参与意识,没有参与热情,有效的参与行为也难于形成。高涨的参与热情体现在公民的主动参与精神中,其基本要义就是公民积极主动地参与到国家治理的各个方面,是公民权利和义务的享有和履行,这其中当然包括预算公开的公众参与。

    (3)足够的参与能力。参与能力也是公众有效参与预算公开的一种必备素质,包括专业知识、理性判断能力、沟通能力、民主能力、质疑能力、合作能力等。具体分析为:政府预算管理的专业性特别强,没有相关专业知识,参与只能是有心无力;公众非理性的判断可能误导其行为,导致不良现象的发生,因此,理性判断能力也是必需的;沟通能力,公众参与预算过程、提出质疑等本身就是一种沟通能力的体现;民主能力,公众参与政府预算公开是一种民主行为,必然要求其有一定的民主能力;质疑能力,针对海量的政府预算信息,公众应能识别分析,提出有价值的疑问和建议等;合作能力,单个公民的力量是有限的,公众应能协作共进。

    三、我国政府预算公开中公众参与的现实情况

    我国政府预算公开中的公众参与基本还属于起步阶段,由于公众参与作为预算公开的“内生变量”时,突出体现在参与式预算中,作为“外生变量”时,突出体现在预算的外部监督中,因此,本部分对我国政府预算公开中公众参与的现实情况的阐述从政府预算公开进展、参与式预算发展情况以及预算公开中的公众参与情况三部分展开。

    ()预算公开的进展情况

    目前,从全国范围看,预算公开制度的建设已取得了较大的进展,初步形成了以公开促改革、以公开促规范的局面。

    首先,在预算公开的法制建设方面。2007年出台《政府信息公开条例》,并于2008年正式实施。2014年修订2015正式实施的新《预算法》规定了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”,“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”,以及近年来印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于进一步推进预算公开工作的意见》等都对预算公开做出了相关的要求。同时为了健全地方预算公开,财政部制定了一系列的指导办法,各地也根据自身情况出台了各种响应制度。总体而言,基本上形成了以《预算法》和《政府信息公开条例》为主导,以《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于进一步推进预算公开工作的意见》为导向,多层次、多方位的法律框架。

    其次,中央政府在预算公开方面的实践引领。为了打造“阳光财政”,提高预算公开的实效,预算公开工作相比较以前更加的注重回应社会的关注。目前,中央政府在对预算收入总额进行公开时,一并公开了收入的构成,如税收收入按税种进行公开,非税收入按项目进行公开;并且使公布的内容更加细致化,对于一般公共预算,不仅按类进行了公开,更是细化到了其下的款、项层次。对于中央基本建设支出、地方政府一般债务余额、专项债务余额情况等同样也进行了公开。同时也进一步加强了对于政策的解读,包括在财政部门户网站对中央政府预算进行公开时,开展“两会特别访谈”,组织财政部有关负责人、专家、新闻媒体等对预算进行解读,以及出版年度《中国财政基本情况》等。中央政府预算公开工作已取得了较大的进展。在公开的完整度方面,目前的预算公开已实现了对一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的全覆盖。在公开的范围方面,一般公共预算在原有种类的基础上,对中央本级基本支出、中央基本建设支出、中央对地方税收返还和转移支付汇总及分项的分地区情况,中央财政国债余额情况等都进行了公开;同时对政府性基金、国有资本经营预算情况以及地方政府一般债务、专项债务余额情况进行了公开。在公开内容细化方面,一般公共预算细化公开到22个类、约140个款、680个项;政府性基金支出细化到了功能分类50多个项;同时,中央对地方税收返还和转移支付也全部公开到项目。同时,中央部门预算公开工作也取得了较大进展。在部门数量上由75家增加到了2017年的105家。在公开的范围方面,由单独公开部门收支预算扩展到对部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效等各种情况进行公开,而且还公开了“三公”经费预算。同时公开的内容也更加细化透明,如“三公”经费支出按因公出国()费、公务用车购置费、公务用车运行费、公务接待费进行公开。并且为了促进公众理解,在内容上图文并茂,强化了解读与说明。

    第三,地方预算公开的实践探索。目前全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市)已全部对省级财政总预算、“三公”经费总预算、专项转移支付预算进行了公开。同时,在一些地区公开的部门预算中,已实现了对预算公开要素的全覆盖。

我国预算信息公开进程中的主要情况如表1如示。

1  我国预算信息公开进程

年份

改革进程

2008

《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行

2009

广州市率先公开预算;财政部对外公布了中央财政预算4张主要表格

2010

财政部公布了12张中央财政预算数据表格

2011

98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市公开“三公经费”

2012

中央部门预算公开更具体、格式更统一

2013

推进地方政府财政预算信息公开

2014

新修订的《预算法》设专条规定预算公开的原则、内容和方式

2015

新《预算法》正式施行,预算公开细化到支出功能分类的项级科目

2016

财政部加强门户网站栏目内容建设,搭建了中央预决算公开平台

2017

首次公开重点项目及其绩效目标

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

注:本表由许光建等:中国公共预算治理改革:透明、问责、公众参与、回应一文中的表1更新而成。详见,许光建等.中国公共预算治理改革:透明、问责、公众参与、回应.中国人民大学学报,2014(6)124131.

 

    ()参与式预算的实践情况

    我国的参与式预算主要在地方政府层面得到较好发展,本文根据东中西三大经济地带的划分,以浙江温岭,河南焦作,云南盐津三地的实践创新为代表的对我国基层政府的实践情况进行分析。

    1.浙江温岭新河模式

    浙江温岭新河的“预算民主恳谈”是公认的我国参与式预算实践的起点,在经过多年的实践与创新后,新河镇的参与式预算制度已相当的完善。新河模式与国内绝大多数改革试点不同,其是一种全面的参与式预算改革的模式。主要包括三个阶段:一是人代会向前召开民主恳谈会。在人大召开前对预算进行初审,在恳谈会召开五日前发布公告,人大代表与社会公众可就预算的不同方面自愿报名参与。与会者对预算草案内容进行讨论并提出意见,政府领导当场作出回复。对于这种恳谈会一年要举行4次。二是人代会期间。公众参与者按照所属的区域分组,审查涉及本片区的政府预算草案,并提出有针对性的意见。政府对预算草案进行修改后,参与者再次进行审查,且硬性规定,若仍有异议,只需5名以上人大代表就能联名提议修正预算。三是人代会后公众参与监督。组成财经小组,与人大负责人任组长,5-8名人大代表或聘请的相关专业人员任组员,对预算的执行进行监督。

    2.河南焦作模式

    河南焦作模式是在市级层面上针对参与式预算理念进行的一次实践创新,其范围主要是对涉及与民生福利有较大关系的项目,通过制定公众投票,社会听证与专家参与等制度,在预算的编制环节中引导民众进行参与,以实现民众的知情权和监督权,使政府项目充分体现居民的真正偏好。同时在实践创新的过程中,财政部门又设计开发了“财经沙盘”,使预算公开的时效性进一步提高。

    焦作模式为充分体现民意,其具体制度包含了多个环节。一是公开财政基础信息。在实践中,政府发现为了提高公民参与的效果,必须先让民众具备相关的知识,因此财政部门在有关网站和财经沙盘上对财政资源分布、项目金额标准以及其他相关信息进行公示。二是部门申报,财政汇总。各预算单位在规定的时间,按照规定的的标准编制年度预算,报财政部门进行审核,以初步确定预算。三是公众投票。这是民众直接参与环节,是针对民生工程项目在网站上接受民众投票,按票数选出15项,经研究讨论后,对其中10项向社会公布。四是专家论证。针对促进民生发展的重点项目,通过组成专家组对有关项目进行论证,以作为编制部门预算的重要参考。五是社会听证。这是民众的间接参与环节,通过选出对经济发展和民众利益有重大影响或争议的项目,利益相关人员或组织进行提问、发表意见,同时有关政府部门进行陈述与申辩,通过政府与公众双方协商对项目进行选择或修改。六是人大审查。在人大召开之前,由人大常委会对选定的部分预算单位和项目进行初审,将审查意见交有关部门办理。七是政务公开。通过服务大厅、网络媒体和财经沙盘将事关民生的各项工作及时向社会公开,接受社会与公众的监督。

    通过实施公民参与预算编制,焦作市的财政资金使用的更加合理高效,既有效的遏制了腐败,又增强了市民对于政府的信任度,同时在保障了市民的参与权的同时,培养了其公民意识,使市民的民主观念得到了提高。

    3.云南盐津模式

    云南盐津模式是在乡镇级的层面上进行的群众参与预算改革,其范围与焦作模式相比从政府指定的民生项目扩展到了全部预算项目,并通过制度设计达到了代表间接民主的效果。主要包括了五个环节:一是选举群众议事员。通过两类不同的方式进行,一种是由“村两委”直接进行推选,每村限两名;另一种是通过随机抽取选出,每个村按各自总人口的0.05%分配名额,然后从村民推荐人选中随机抽取。且每名议事员固定任期为3年,这种方式使得不同的利益集体得到了整合。二是项目准备。首先是确定预算资金总额,以作为选择项目时的资金限制依据;其次是建立项目库,与多数试点由政府提出项目,民众只是在限制范围内进行讨论和选择不同,盐津模式使群众拥有了项目提议权。每名议事员在原则上都能提出一个或最多不超过两个项目。然后经政府办公会对所提项目进行讨论以形成项目库。三是项目审查。在群众代表审查项目前,政府组织相关人员或委托专业机构对项目进行技术性、政策性审查,并对审查结果予以公开。只有通过了审查的项目,才能进入民主议事环节。四是民主议事。乡镇工作小组组织召开民主议事会,成员仅限于议事员,首先通报上年度预算执行情况以及绩效评价,再对项目审查环节的结果进行说明,随后进行项目陈述,最后每名议事员以一人一票的方式投票进行表决。五是执行反馈。就民主议事通过的项目按程序进行预算编制,由乡镇政府统一执行,每名议事员监督自己所提的项目,并在次年的民主议事会上对执行情况以及绩效评价进行通报。

    通过实施群众参与预算,盐津县庙坝镇等乡镇的预算充分的体现了民意,财政资金使用效率的到了提高,且提高了群众对政府的满意度。盐津县作为参与式预算改革试点,其制度模式对于积累改革经验,推广改革举措,是非常有价值的。

    ()预算公开中的公众参与程度和效果

    虽然我国地方政府在参与式预算的实践方面有一些创新举措,且取得可喜成就,但在外部监督方面的公众参与情况不容乐观,几乎处于起步阶段。下面以国际预算组织(IBP)公布的《预算公开调查》为依据,阐述目前我国公众参与程度和效果。

    IBP作为一个民间组织,自2008年起在全球范围内进行政府预算公开的调查,并对外公布《预算公开调查报告》,报告包括预算度(预算公开指标)、公众参与和预算监督三部分内容,本文只介绍公众参与的相关数据。IBP通过调查评估政府在预算过程中为公众提供参与机会的多少,来衡量公众参与程度和效果。IBP认为公众参与的机会应贯穿整个预算管理过程,且在不同环节分别由行政机构、立法机构和高级审计机构(Supreme Audit Institution, SAI)相应提供。IBP发布的最新一期报告《2015年预算公开调查》显示,我国公众参与总体得分为6(满分100),低于全球平均分数25,这表明我国政府提供公众参与的机会较少。在公众参与得分中,又分行政机构、立法机构和SAI提供公众参与机会的情况分别进行打分,我国的得分分别为0025,满分均为100(详见表2)。具体得分评价依据详见表3

2  IBP2015年预算公开调查》中国公众参与的得分

机构类别

得分

评价

行政机构

0/100

没有提供公众参与机会

立法机构

0/100

没有提供公众参与机会

SAI

25/100

提供公众参与的机会较少

注:本表根据IBP公布的《2015预算公开调查》翻译整理而成。

 

3  IBP2015年预算公开调查》中国公众参与调查具体事项

机构

调查内容

调查结果

得分

评价描述

行政机构

是否向公众提供通俗易懂和预算术语解释(如词汇表)

0/100

没有提供

是否有相关规定正式要求行政机构在预算规划和执行环节接受公众参与

0/100

没有正式要求,也没有接受公众参与

对公众参与预算规划是否有事先的明确目标和其它相关信息

0/100

没有相关信息或者没有公众参与

对公众参与预算执行是否有事先的明确目标和说明

0/100

没有相关信息或者没有公众参与

是否在预算规划环节建立公众参与机制

0/100

没有建立任何公众参与机制

是否在预算执行环节建立公众参与机制

0/100

没有建立任何公众参与机制

是否建立正规、详细的反馈机制,说明他们是否应用公众意见来改善预算计划和提高预算执行质量

0/100

没有有关收到公众质询的报告或反馈公众意见的应用情况

立法机构

是否举行预算文件中关于宏观经济形势和财政环境方面的公众听证会(听证对象为行政机构和公众的陈词)

0/100

没有举行相关听证会

是否举行中央政府个别预算(如部门预算、单位预算)的公众听证会(听证对象为行政机构的陈词)

0/100

没有举行相关听证会

是否举行中央政府个别预算(如部门预算、单位预算)的公众听证会(听证对象为公众的陈词)

0/100

没有举行相关听证会

是否对外发布上述公众听证会的相关报告

0/100

没有发布或者没有举行听证会

S

A

I

是否建立公众参与协助其制订审计方案(即确定需要被审计的机构、方案、项目等)的正规机制

0/100

没有设立正规机制

是否设立公众(作为调查对象、证人等)参与审计调查的正规机制

0

没有设立正规机制

是否设立与公众就其审计报告的交流机制,而不仅仅对外公开审计报告

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除了对外公布审计报告外,还建立了与公众交流其他审计结果的机制,例如建立了专门机构进行宣传活动,提前发布审计结果等

是否设立正规、详细的反馈机制,反馈公众建议被应用来改善审计方案或者审计报告的情况

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没有公布任何有关应用公众建议的报告

注:本表根据IBP公布的《2015预算公开调查》翻译整理而成。

 

    虽然IBP对我国公众参与预算公开的调查是从全国层面来评价的,与我国实际情况有些出入,但在全球统一评分标准下,我国得分情况如此低,也能说明我国预算公开中的公众参与情况与国际水平相比,还有很大差距。

    四、我国政府预算公开中公众参与的不足及成因

    ()公众参与存在的问题及不足

    1.法律体系方面

    我国关于预算公开和公众参与的法律法规较少,尤其缺少专门性法律法规。相比于其他国家,我国预算起步较晚,还处于“摸着石头过河”的阶段,因此不仅关于公众参与预算、预算公开的正式的相关法律法规较少,关于预算的法律法规也较少,这就使得预算公开中公众参与缺乏依据和保障。IBP评价各国公众参与预算情况的第一条就是调查相关法律法规是否对公众参与预算过程有正式要求,而我国得分为0的原因就在于没有相关法律规定。

    2.政府方面

    (1)预算信息公开的主动性不强。有些地方政府并没有完全公布相关的预算信息,只是象征性的公开一部分以此来完成预算公开的“任务”,而一些容易引起争议的预算信息如“三公经费”并没有及时或完整地公开。

    (2)缺乏易懂且值得信赖预算信息。公众有效参与预算的条件之一就是充分易懂值得信赖的预算信息。IBP设置预算公开指标中体现易懂性一个重要指标是公民预算,目前我国政府公开的预算中缺乏公民预算,也没有其它类似预算信息,公众由于无法看懂预算而不能有效参与预算。此外,政府公开的预算信息也缺乏第三方证明,使得公众无从知晓政府公开的预算信息是否值得信赖,而大大减弱了公众参与预算的兴趣和热情。

    (3)缺乏稳定的公众参与机制。一方面,参与渠道不完善。根据目前的基层政府实践情况,公众参与预算的形式主要有民主恳谈、项目听证会、民众调查等。但是从全国的范围来看,这几种渠道还是比较单一,公众参与协商平台不够多样。另一方面,缺乏有效的反馈机制。公众参与以后,对于自己的意见或是协商的结果有没有被采纳或是实施,部分只能通过最后的项目是否实施来判断,而其他一些部分则不能确定是否采纳了自己的建议或是执行了协商的结果。而且,参与后,并不知道自己意见或是协商结果不予实际实施的原因,并不知道哪个环节出了问题。

    (4)参与预算政府层级偏低。目前公众参与预算的一些进展基本发生在地方政府层面,中央政府不仅自身发展不够,对地方政府也缺乏引领作用。在IBP公布的预算公开调查报告中,我国的得分之所以偏低,就因为很多预算公开调查都在中央政府层面,比如表3所列示的一些调查内容,在我国一些地方政府是有的,如立法机构听证会。

    3.社会公众方面

    (1)参与意识不强、热情不高。根据我国基层政府公众参与预算的实践,发现存在公民被动参与的现象,即只是为了完成“任务”去充人数。一方面,受传统思想的影响,认为“政府的预算”都是正确的,盲目认从,没有自己的看法。另一方面,认为预算属于“国家”或是“政府”的事情,没有树立“人民是国家的主人,国家的权利属于人民”的主人翁意识,因而不愿主动参与其中。

    (2)参与预算的能力不高。虽然近些年来,我国的教育水平不断提高,公众的知识层面也得到了大幅度提升,但是在参与预算方面还存在着参与能力不足的问题,表现为对预算知识了解不够,缺乏一定的理性判断力、质疑能力、合作能力等,因而不能完全参与到预算过程中。

    ()公众参与预算公开存在问题的原因

    造成上述问题的原因是多方面的,追根溯源有两条:

    一是现代化社会的文化基础——参与精神尚未形成。我国目前正处于从传统社会向现代化社会的过渡转型期,由于几千年的封建历史和传统的影响,我国公民个体还没有真正成为独立的利益主体,自然也缺乏对权利的主张。公共利益往往由国家和政府包办解决,政府预算更是如此,之前我国保密法将政府预算作为国家秘密范畴,不得向社会公众公开就是一例证。在此社会环境下,公民很难形成社会参与意识,自然也就无法形成良好的参与精神。虽然,经过30多年的改革开放,物质基础已经发生变化,政府预算也不再作为国家秘密而存在,但是人们思想观念的转变还有一定的滞后性。一方面,社会公众仍然习惯性地单一依赖政府,参与意识淡薄,缺乏主动参与的责任意识。另一方面,政府服务社会的理念还未真正形成,在预算公开和对社会的开放方面还未形成自觉性,还存在很大程度上的被动性,行政性垄断还在一些领域存在,导致社会组织尚不能公平参与,更不用说作为个体的社会公众了。

    二是现代化法治观念有待加强。我国提出以法治国、建立法治国家的时间不长,一切还在探索阶段,在强大封建意识影响下的我国树立现代化法治观念,需要一个过程。法治有三大要素:良法、施法和实施法治的组织体系。良法当然是指完善的法制体系,对于公众参与预算首先应有完善的相关法律法规确定的公众参与条款,我国预算公开入法也才始于2014年新修订的《预算法》,至于公众参与法律规定还处于探索研究阶段。施法是指将良法落实到位,包括执法和守法。施法不能仅停留在我不违法即可的层面,当法律或其他组织或个人对公民权益造成威胁或侵犯时,还应为维护这些被威胁或侵犯的权益而斗争。实施法治的组织体系包括政府、社会和公民,在国家治理现代化的视域下,公民应该是和政府、社会一样具有治理责任的平等主体。以上法治三大要素我国目前都不完善,在此大环境下,公众参与预算就如无源之水、无本之末。

    五、结论与建议

    加强政府预算公开,提高预算透明度是国际发展大趋势,也是我国国家治理现代化的核心内容。预算公开是现代预算制度建设不可分割的一部分,是实现预算民主和有效预算监督的重要前提,也是社会公众监督政府预算权力行使的基础。而预算公开仅靠政府自身的透明是不充分的,还必须有公众的有效参与。预算公开中的公众参与既是“内生变量”,又是“外生变量”。无论与国际形势相比,还是与我国现代预算制度的发展目标相比,我国预算公开中的公众参与情况都不容乐观,还存在一些急需改善的问题。根据我国预算公开中公众参与的现实情况,借鉴国际经验,从国家层面出发推动公众参与预算公开建设:

    ()培育公民精神,树立公众治理主体意识

    在国家治理现代化建设的整体推进中,将公民精神和法治观念的培育作为重要内容来抓。国家和政府应先从自身做起,创造条件引导公众积极参与到国家治理中来,逐步实现公众由消极被动服从向积极主动参与转变,由被管理的对象向治理主体转变,不仅崇敬国家及法律权威,树立规则意识,而且也崇敬公众自身的主体地位,树立公民责任意识,将民主集中制落到实处。

    公民精神和意识的培养不能一蹴而就,是一个长期的系统工程,最根本的出路在于从娃娃抓起,将公民精神的培养嵌入到学生知识培养的教育系统中,学校教育是最重要的渠道,应在国家治理现代化的视野下,从小培育学生公民意识,包括参与精神、民主意识、权利意识和责任意识等。对于成人,可以充分利用社会组织和社区的力量,借助其便利条件进行宣传、引导和培训,逐步调动公众参与社会治理活动的积极性,养成参与习惯,达到培育公民精神的目的。

    ()完善公众参与预算公开法制体系

    无论是公民精神还是法治观念,都要求公众具备规则意识,而最有效的规则出自法制。从国内外公众参与预算的成功经验来看,公众参与首先应以法的形式确定为必要程序。从IBP各期《预算公开调查》结果看,公众参与程度和有效性高的国家,基本都在法律条款中作出公众参与预算过程的明确规定,要么出台专门的法律法规,要么在相关法律法规中设置专门的条款进行规定。我国公众参与预算公开的法制几乎属于空白地带,可以考虑在借鉴国际经验的基础上,结合我国现实情况,走循序渐进的法制体系建设道路。近期,在新《预算法》实施细则中加入公众参与预算公开的正式要求,长远来看,应设立专门的法律法规,确立公众参与预算公开的地位。

    ()改善预算信息质量

    政府公开的预算信息也是影响公众参与预算公开的一个重要因素,可以考虑从三方面改善预算信息质量:一是确保预算信息的全覆盖。除了涉及国家机密的信息外,其余的预算信息及其相关背景信息均应向公众公开。二是提高预算信息的易懂性。借鉴IBP所倡导的公民预算编制思路,以最通俗的语言,从公众角度出发将专业性强的预算信息转化为通俗易懂的平民化信息。三是提高预算信息的可信度。借助第三方力量,由第三方在审核确认预算信息真实性的基础上,在公开预算信息的同时,附上第三方审核报告,以公证的形式向公众表明预算信息是真实可靠的。当然在此过程中还应明确规范第三方的行为责任。

    ()建立健全预算公开及公众参与机制

    机制建设包括:(1)预算公开机制。确定预算公开的平台、方式、范围、标准等。(2)公众参与预算过程机制。在预算管理的各环节确立相应的公众参与机制,分别由行政机构、立法机构和审计机构负责确立。(3)公众外部监督机制。公众提出质询、质疑、建议等渠道和方式。(4)反馈机制。政府各相应机构对公众参与提出的意见、建议等作出反应,包括答复、应用、整改等,并就这些行为知晓公众。最好设立专门的机构负责统筹公众参与的反馈事宜。

    ()提升公众参与预算公开的能力

    包括专业知识、理性判断能力、民主能力、质疑能力、合作能力等的提升。(1)专业知识的培养。可以考虑采取宣传、培训、专业培养等措施加强对公众预算专业知识方面的培养。政府利用各种媒体和网络平台,用通俗的语言进行预算知识的宣传和渲染,通过耳濡目染的形式向公众灌输预算方面的专业知识。组织专家志愿者团队,不定期地举行公众预算知识培训活动,提高其对预算的认识水平。将预算知识作成通识课,列入高校培养计划。(2)理性判断等其他能力的培养。专业知识之外的理性判断、民主、质疑、合作等能力的培养方式大致相同。通过政府相关机构的正面引导、多方面举行活动以及社会组织和社区活动等措施逐步引导公众其他能力的提升。

 

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[]公民预算(Citizens Budget),是国际预算组织(International Budget Partnership, IBP)在预算公开调查指数中所设定一个重要评价指标,它是一个非技术性、易懂的、专门针对普通公众制作的简化版预算,通过公众广泛接触的媒体和他们使用的语言进行宣传,是扩大预算信息宣传、增进对预算的理解以及提高参与预算过程的重要方式。


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