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童伟等/部门整体支出事前绩效评估方法及路径探讨

日期:2018/3/13 13:57:23 来源:地方财政研究2018年1期 阅读次数:831

童伟、田雅琼/中央财经大学

 

    内容提要:部门整体支出事前绩效评估是对预算部门(单位)的战略规划拟定、绩效目标设置、预算资金决策、产出成果预期、投入风险测度等在预算编制阶段进行的评估与审查。依据事前绩效评估的程序、要求和方法,围绕部门整体支出绩效评价“部门战略目标明确性、部门职能设定准确性、资源配置与部门职能匹配性、资金安排对部门目标支撑性”等核心内容,本文对部门整体支出事前评估的基本概念、评估范围、评估主体、评估内容等进行界定,并对部门整体支出事前评估过程中可能会遇到的重点及难点问题进行系统探讨。

    关键词:绩效评价  部门整体支出  事前评估

 

通过相关性、效率、效果等核心要素考察,绩效评价将与预算活动密切相关的经济成果、社会贡献、环境改进和社会满意度纳入监督范围,使政府部门不仅要对资源的使用负责,更要对资源使用产生的结果负责,促使预算资源的配置从权力导向转变为责任导向,从服务部门政绩转变为服务公共职能,从部门分割转变为整体统筹,从而构建起覆盖预算周期全过程、全方位的预算绩效监督与管理体系。为实现这一目标,不少部门期望在现有的绩效评价模式中,推进以部门整体支出为对象的事前绩效评估,以进一步扩大预算绩效管理范围,提升预算绩效管理水平,促使预算绩效管理与监督实现全方位覆盖与全过程延伸。

由此,何为部门整体支出事前绩效评估,包含哪些内容、具有哪些作用,其目的和意义何在,其概念该如何定义,其实施的重点与难点有哪些,该如何克服现有的框架与体制束缚,构建起合理的部门整体支出事前绩效评估指标体系,不仅从理论研究层面来说有必要予以厘清,从实务操作层面来说也需要予以界定。

一、相关文献综述

财政支出绩效评价已在我国各级财政中广泛推广开来,并逐步由事后评价转向事前评估,其评价的重点也相应地由项目转向部门整体。各级政府部门的绩效管理理念也日益增强,对强化预算与战略之间的关联,提升预算决策效益,增进部门公共服务水平起到了一定的推动作用。相应地,国内学者围绕这些领域也开展了广泛研究。

(一)预算绩效管理与评价

在对预算绩效管理在中国的发展路径进行研究后,王海涛 (2014)指出,预算绩效管理是中国在对财政项目支出开展绩效评价试点的基础上,以国外绩效预算为借鉴,将绩效理念和方法融入预算过程,使之与预算管理有机结合,进而提出来的一种全新的预算管理模式,是中国预算管理由强化支出规范性向重视支出有效性方向的成功转变。针对预算绩效管理与评价之间的关系,马国贤、李艳鹤(2012)指出,所谓预算绩效是相对的,是公共支出供给规模与之相提供的有效公共服务之间的一种比较,是人们经由历史数据或行业经验评价得出的。

结合中国预算绩效管理改革实践,马蔡琛(2013)将绩效评价主体划分为内外部两个方面,所谓内部主体是指财政部门和各资金使用单位,所谓外部主体是指立法监督机构与社会公众。针对内部和外部主体不同的利益诉求,马蔡琛(2013)提出了完善预算绩效管理评价的要点,即以绩效目标为归集标准,根据绩效目标的完成情况,就预算资源配置进行内部动态调整,同时结合外部评价主体调查,对预算资源配置结构加以优化

俞杰、秦运停(2014)进一步指出,应遵循公开透明、客观真实、广泛参与等方面原则,围绕项目支出,重点关注部门预算的产出与结果。评价的范围要拓展,评价的主体要专业,评价的方法要恰当,评价的报告要公开。

(二)财政支出绩效评价及事前评估

白文杰(2011)将财政支出绩效评价的对象界定为财政支出活动,将评价的核心内容界定为财政支出活动的过程及结果产生的3E(经济、效率、效益)。刘国永、赵宝利、王萌(2014)认为开展财政支出绩效评价,有助于强调财政资金的决策、使用和监督需符合公共需要,应有利于公共福利水平的提升,社会整体效用的改进。

但基于现行财政支出绩效评价仅停留在强化财政资金管理和资金分配之上,朱静(2015)指出,与事后评价相比,事前评估有利于把握财政资金使用方向的正确性,能够更大范围地减少投资失误,使财政支出决策更加合理、更加科学,财政资金的使用效率进一步提升。何晴,张斌(2012)认为,由事后评价转向事前评估,可从预算和民主两类监督的层面,对财政支出的可行性、必要性和风险性予以论证。朱静(2015)指出,事前评估是探索参与式预算的最佳手段,通过事前评估对财政支出预期效益和绩效目标的论证,可在预算过程的最前端对财政资金效益进行有效控制。

(三)部门整体支出绩效评价

刘敏(2015)在对财政支出绩效评价进行广泛研究的基础上指出,单纯的项目支出绩效评价已难以满足当前预算绩效管理的需要。吴蓉(2017)认为,部门整体支出绩效评价有助于帮助部门查找预算管理过程中的薄弱环节,督促其改进和完善预算资金管理,提高预算资金决策及使用效率。

王汉平、殷苏穗 (2016)据此提出,部门整体支出绩效评价可更准确地反映单位财政性资金的投入产出效果,促进部门从整体上提升预算绩效管理水平,强化部门支出责任,提高财政资金使用效益,保障部门更好地履行职责。

从上述分析可以发现,国内学者对预算绩效管理在中国的演进与发展,预算绩效管理与评价的相互促进与交融,财政支出事后评价向事前评估的转换与过渡,项目与部门整体支出绩效评价的互补与完善进行了系统研究,形成了大量研究成果。但总体来看,针对部门整体支出事前评估的研究成果还较为少见,由此,对部门整体支出事前绩效评估的作用和方法,评估的主要内容,评估结果的应用,评估中的难点与重点问题进行探讨,有其合理性与必要性。

二、部门整体支出事前绩效评估的基本要素探讨

(一)基本概念界定

对于预算绩效管理来说,首先需要关注的一个非常关键性的问题是:公共部门利用宝贵的财政资金是否在做正确的事。事前绩效评估通过将预算绩效管理由事后引入事前,对公共部门是否设定有明确的战略目标,预算编制是否符合战略需求,部门实施方案是否健全可行,可否保障部门绩效目标如期实现、财政资金投入是否存在潜在风险等内容进行评估,帮助公共部门科学编制部门预算、合理设置绩效目标、不断完善实施方案,以促进公共部门通过科学的决策、合理的目标、完善的制度以及规范的管理,将稀缺而宝贵的财政资源用于做正确的事,并能通过正确地做事以及良好社会经济效益的取得,帮助公共部门实现向负责任地做事模式的转变。

由此,结合部门整体支出绩效评价相关概念,以及事前绩效评估的相关概念,本文认为,可以将部门整体支出事前绩效评估定义为:财政部门和预算部门(单位)根据设定的战略目标、事业发展规划,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对预算部门(单位)整体支出的绩效目标设置、部门职能履行计划、预算资金配置、预期产出与效果、预算管理水平及财政投入风险等,在预算编制与审查阶段进行客观、公正的评估。

(二)事前评估的范围和内容

基本支出和项目支出是部门整体支出事前评估的两大评估对象。对于基本支出,部门整体支出事前评估的重点是厉行节约、保障运转、降低行政成本,对于项目支出,部门整体支出事前评估的重点是规范管理、促进发展、提高资金决策及使用效益。

基于基本支出实行定员定额管理,易于控制,对于基本支出宜采取由预算部门据实申报,财政部门进行核实,并严控三公经费的形式进行评估。在部门整体支出事前绩效评估中,其评估还应围绕项目开展,重点评估资金额度偏大,属于部门核心职能,具有明显社会效益与影响的项目,例如民生类、城市管理服务和城市建设类等社会关注度较高、金额较大或年度新增的重大政策及项目。

(三)评估的主体

部门整体支出事前绩效评估的责任主体同样也分为两部分,一是财政部门,由财政部门拟定评估的规章制度、技术规范和实施规范,确定参与评估的部门,组织实施评估,根据评估结果安排下一年度预算,并提出改进部门预算管理的意见。部门整体支出事前绩效评估的另一个责任主体则是各预算单位,各预算单位负责落实部门事前评估工作,配合财政部门和评价机构完成评估工作,根据事前评估意见完善预算管理,提高预算编制水平。

三、事前评估的重点及难点问题

部门整体支出事前绩效评估因涉及面更广,需要的基础性条件更多,无形中增加了评价的难度,使评估中需要面对的重点与难点问题也更多。需要重点关注的领域有:部门战略规划与预算编制的一致性,绩效目标设置与部门职能的匹配性,而评估的难点则包括评估优先方向的确定,评估指标体系的设定,以及评价结果的应用。

(一)部门战略规划与预算编制的一致性

战略是筹划和指导发展的总体方略和顶层设计,是保障既定目标达成的方针及政策的集合。在部门履职的过程中,通过对部门职责予以清晰界定,构建全面、统一、完整的部门发展战略,可为各部门职能的顺利履行及战略规划的顺利落实指明发展路径,引领发展方向。

战略虽然极为重要,但只有融入预算才能发挥有效作用。高效的公共财政管理要求预算资金的配置必须充分反映部门的战略需求,必须与部门的战略目标保持高度一致。由此,对于部门职责的履行、部门战略规划的落实来说,预算资金的配置是否与部门战略目标及优先方向一致,部门战略规划能否得到预算资金的充分支持,就成为决定部门战略能否实现、部门职能能否得到履行的关键。

由此,依据部门战略目标确定预算资源的配置规模及配置结构,增强部门战略对预算资金配置的引导作用,充分调动各部门资金配置的积极性,优化财政资金配置结构,就成为联结战略与预算,确保战略目标顺利达成,以及提高财政支出绩效的关键。部门战略规划与预算编制的一致性,也因此成为部门整体支出绩效事前评估中需要重点关注的领域。

(二)绩效目标设置与部门职能的匹配性

绩效目标是编制部门预算、实施绩效监控、开展事前绩效评估等的重要基础和依据,是引导部门活动优先序安排、预算资金配置的基础,同时,也是建设项目库、实施绩效监控、开展绩效评价的保障。然而,非常遗憾的是,实践中部门绩效目标设定相对完整与准确的还极为少见,绝大多数绩效目标都存在目标界定不清晰,与部门履职相关度偏低,目标设定或过于宽泛,或过于微观,不利于绩效管理与评价的问题。

过于宏观是指部门绩效目标存在典型的多无特征,例如,某医疗部门将其绩效目标设定为:改善患者就医环境,促进医疗水平发展,提高医院综合医疗能力。这样的绩效目标既无项目特色,也无部门特征和时效特点,既可以适用于部门整体,也可适用于部门项目;既可以适用本地医疗机构、也可以适用于外地医疗机构;既可以适用于过去时段,也可以适用于未来年度;既不具有保障部门决策与国家发展战略和公共政策相一致的指导意义,也无约束部门资金按政策优先方向配置的实际功能。这样的绩效目标看似没有错误,实质却贻害无穷。正是因为绩效目标的不明确、不清晰,才导致部门活动的安排与部门职能不匹配、实施方案不科学、管控措施不严密、资金安排不合理,使稀缺而宝贵的财政资金面临一定的投入风险,既不能很好地匹配部门战略与政策优先方向的实施,也无法带来良好的产出与结果。

过于微观则是指部门在设定绩效目标时,简单地将部门主要项目的绩效目标汇集起来,或者把项目绩效目标简单地量化后叠加起来,以此替代部门整体绩效目标。以这样的方式编制的部门绩效目标过于分散和零碎,无法涵盖与体现部门的整体职能,使部门职能无法得到预算资金的全面保障,部分部门职能难以得到有效履行。

为此,提升绩效目标编制要求,强化绩效目标设置与部门职能之间的匹配性,就成为开展部门整体支出事前绩效评估必须予以重视与解决的重点问题。

(三)评估方向的确定与评估目标的一致性

部门整体支出事前绩效评估,是对部门整体支出进行的覆盖面更广、评价层级更高、启动时间更早的绩效评估,其内容除项目支出外,还涉及预算部门(单位)的人员经费、公用经费等基本支出,评估的层面较为复杂、评估的内容涉及面较为广泛。

由此,如何在时间限制较为严格、人员经费较为有限的情况下,在评估过程中既能保证评估内容的全面覆盖,又能实现重点内容的突出与保障,也是部门整体支出事前绩效评估需要考虑的一个重点与难点问题。

(四)评估指标体系设计需要更为严密

虽然参与整体支出事前绩效评估的都为政府预算部门(单位),但由于不同的政府部门在决策权限、管理权限以及产出效益等方面存在较大的差异,导致很难用统一的指标体系进行衡量。这也就要求评估时,应根据不同的评估对象,制定多样化的评估指标体系。

此外,评估指标体系中的效益指标如何确定也是一项难题。期望全面科学地对政府部门的预算支出绩效进行评估,就应该以量化为基础,然而,作为公共管理部门的政府,其各项工作通常不以经济效益为追求的核心,其社会效益更多地是基于社会稳定、民生服务的角度来思考的,相应地,其效益指标也应以社会层面为主,其服务对象为最广大的社会公众,而为社会公众提供的公共服务和公共产品,通常情况下是无法用量化的指标来衡量的,这样就会给政府部门整体支出绩效评估指标的确定带来一定的困难。

由此,部门整体支出绩效目标的设定成为事前绩效评估中的较为突出的难点问题,同时,也成为绩效评估时的审查难点。

(五)评估成果的应用

开展绩效评价是希望通过对预算资金的支出决策、管理过程、资金使用结果进行的全方位评判,考察公共部门绩效目标的实现程度以及预算执行结果,从评价结果中发现公共部门在预算资金决策和使用中存在的问题,揭示导致问题产生的缘由,并通过将评价结果信息反馈给相关部门,促进部门规范预算支出行为、改进预算支出决策、优化预算资金配置,提升公共服务水平。由此,开展绩效评价本身并不是目的,借此督促公共部门提高公共服务质量,增进部门施政责任,才是开展绩效评价的最终目的。

然而,在当前各级各地开展的绩效管理与评价的实践中,很多部门对绩效评价过程的重视远超出对评价结果应用的重视,开展绩效评价的目的大多只是为了得出一个结论、给出一个分数。这种评价模式错误地以手段替代了目标,使经过大量评价工作得出的结论与意见往往只是停留在书面阶段,极少得到实际应用,往年评价中多次提及的问题,在后续年度中依然反复出现,预算资金配置质量不高的现象屡见不鲜,使绩效评价工作成为一个新的形象工程,其意义和价值也被大打折扣。

由此,如何进一步明确绩效评价的目的,强化绩效评价结果应用,让绩效评价结果在规范预算支出行为、改进预算支出决策、优化预算资金配置中发挥更大作用,还需要各方共同努力。

四、事前评估重难点问题的解决途径

针对部门整体支出事前绩效评价应关注的重点领域,以及可能会遇到的困难领域,还应从保持战略规划与预算决策的一致性、建立分级目标管理体系、确定评估重点及优先序、强化评估结果的应用等方面加强评估工作,以保障部门整体支出事前评估的顺利开展。

(一)保持战略规划与预算决策的一致性

战略的实施离不开预算资金的支持与保障。不论是部门职能的履行,还是项目的落实,都需要预算资金的大力扶持。有鉴于此,部门战略能否及时经由预算转变为具体的行动方案和资金安排,部门履职能否得到预算资金的有效支持,在一定程度上就成为决定部门发展战略能否顺利实现的一个极为重要的关键因素。

但当前在这一领域,还存在着较为突出的问题,很多部门战略重心、部门履职重点,并未得到预算资金的有限支持。其原因就在于当前的预算编制模式,并不支持预算与战略的衔接。当前,我国的部门预算还实行的是自下而上的编制模式——两上两下,预算由基层单位提出,基层单位在编制预算时考虑更多的是本单位的利益,至于本单位的预算如何与部门总体战略相衔接,如何保障部门整体战略目标的实现,并不在基层单位的考虑范围之内。这种自下而上的预算模式,显然无法支撑部门整体战略规划的实现,同时还使大量稀缺的预算资金被长期滞留在效益低下的部门。这种长期固化的支出模式抬高了公共服务成本,降低了公共服务质量,使财政资金的使用效益受到严重影响。

由此,从政府预算过程管理的角度来看,还应改变政府预算的编制程序,实行总额控制,即在基层单位提出预算申请前,由部门在预算控制总额内,依据统一的战略目标和政策方向确定预算支出的优先性排序,并同时确定各个单位的支出限额。这样不仅可以保障预算决策对战略的支撑,同时还可以激活预算资源的配置,促使稀缺的预算资金从优先级别较低的领域流向较高级别的领域,打破支出固化的局面,提高预算资源配置效率。

而从部门整体支出绩效评价的角度来说,则要强化对部门预算编制与战略目标匹配性的审查,同时还要加强对部门项目库的审查。项目库是预算绩效管理的一项重要制度,是对部门预算支出进行规范化、程序化管理的一个良好体系,也是保障部门战略能够得到预算资金充分支持与保障的良好手段。项目库应包含当前年度和未来几个年度内的所有支出项目。入库项目的设置须科学规范,能够集中反映部门的战略与主要职责,应重点突出,聚焦部门的重大改革、重要政策和重点项目,同时还应避免交叉重复。项目库备选项目的选取应由部门依照发展战略、政策优先方向,以及部门的职能及部门长期和年度工作重点提出,再依据战略目标的优先顺序和轻重缓急,结合部门相关年度财政资金情况,经过筛选而定。

在部门整体支出事前绩效评估中引入项目库评审制度,可有效增强预算资金安排的前瞻性,以及预算资金对部门战略实现的支撑度。

(二)建立分级目标管理体系

在部门整体支出事前绩效评估中,应将决定绩效目标的部门职责、工作活动和部门项目严格区分开来,建立部门职责、工作活动和部门项目分类管理机制,即在部门编制预算前先梳理各部门职责,在各项职责下分解出各部门的工作活动,在工作活动框架下设置具体的部门项目。

各部门的工作活动须与部门职责严格一致,部门项目的设置须与工作活动高度相关,由此层层推进,使预算管理结构由扁平单一转变为部门职责——工作活动——部门项目三个层级。

由此,在建立绩效目标体系时,可根据部门职责——工作活动——部门项目三个层级的设置,分别制定相应的绩效目标。这种将部门职责、工作活动和部门项目区分开来,建立部门职责、工作活动、部门项目分类管理,部门职责、工作活动、部门项目绩效目标分别设置的管理模式,可有效避免当前部门整体支出绩效目标设置层级不清,内涵和外延不一致,既有交叉重复之处,也有缺失遗漏的问题,可有效促进重点突出、层级分明、覆盖全面、互不重合的部门整体支出绩效目标管理体系的构建。

由此,在部门整体支出事前绩效评估中,评估方的一项非常重要的任务就是帮助被评价部门,构建起这样一套完整的分级绩效目标管理体系,以科学、合理、规范的绩效目标引导部门理清思路、明晰目标,将工作职责及工作任务及时转化为结果目标,以利部门职责的履行、服务绩效的提升。

(三)分清主次,确定评估重点及优先序

事前绩效评估内容的确定是部门整体支出事前绩效评估的关键。与项目评估相比,部门整体支出事前绩效评估的内容更多,工作量更大,要在一定时效内保质保量完成评估工作,首先应确定评估重点方向,明确评估优先序选择。

1.明确部门整体支出事前绩效评估的优先序

在对部门整体支出进行事前绩效评估时,应首先评估部门职责,部门整体支出绩效目标与政府工作部署的匹配性,特别是与各级政府重大决策部署的关联性;其次,评估各项工作活动绩效目标的科学性;再次,评估预算项目与工作活动的关联性、立项的必要性;最后则是确定各级工作活动及项目的预算额度。

此外,在开展部门整体支出事前绩效评估时,还应明确评价的范围是仅限于本级,还是扩展至下属单位。目前,部门整体支出事前绩效评估还处在启动阶段,为获得部门的理解和支持,保障评估工作顺利开展,建议先开展对预算部门(单位)本级的的整体支出事前绩效评估,在取得经验和实效基础上,再根据工作需要拓展评估的内容和范围。

2.明确部门整体支出事前绩效评估的重点内容

部门整体支出事前绩效评估是从财政资金的角度,对部门工作开展进行的最为全面的考核和监督,其评估对象主要为基本支出和项目支出。鉴于政府部门的基本支出实行定员定额管理,在进行部门整体支出事前绩效评估时,还应以项目支出为主,基本支出为辅,重点评估一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目,例如社会关注度较高、金额较大或年度新增的项目及重大政策。

在对基本支出事前绩效进行评估时,主要查看预算部门(单位)基础信息是否准确,公用经费编制是否合规。由此,对于部门人员经费、公用经费等的评估,宜采取由预算部门(单位)据实申报,财政部门进行核实的方式进行。对于公用经费则应以厉行节约、保障运转、降低行政成本、严控三公经费为原则进行评估。但对于公用经费中的网络运维经费等要予以重点关注。

(四)合理确定评估指标体系,提高评估的全面性与科学性

在构建部门整体支出事前绩效评价指标体系时,同样应把指标体系划分为共性指标与个性指标两部分,共性指标因差别不大,可以借鉴地方部门整体支出事后绩效评价相关指标,以及财政部2013年发布的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》,以部门决策和部门管理为核心,从决策过程、目标设定、资金分配等领域,考核部门决策依据是否充分、部门决策程序是否规范,部门整体绩效目标设立是否符合客观实际、指标是否细化量化,部门预算编制是否合理、重点支出是否得到有效保障;从预期预算执行、预算管理、资产管理等领域,考察部门公用经费是否能够得到有效控制、内控制度建设是否健全规范、部门预决算信息及三公经费公开制度是否全面、资产管理及固定资产利用是否有效。

就个性化指标来说,主要体现在产出与结果部分,应按照不同部门所处领域不同、职能属性不同,分别制定具有部门特征的个性化指标。对于具有政策制定权限的部门,要在产出和结果指标中增加针对政策拟定及执行结果的指标;对于以政策执行为主的部门,主要评估其政策的落实及实施效果;对于以保障公共产品和服务供给为主的部门,可最大限度弱化其经济效益指标,主要考察其公共产品或服务供给的程度及深度;对于具有一定经济管理权限的部门,则要适当增加政策制定与执行对经济社会发展的促进及影响程度指标。

(五)强化评估结果的应用

加强事前绩效评估结果应用,将评估结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据非常必要。

强化事前评价,将绩效评价的结果直接运用于预算决策之中,可将一些存在于决策阶段的问题,消弭或改进于萌芽状态,保障部门预算决策改进、预算安排优化、施政责任增进。而且事前评价更能体现资金拨付与资金使用效果挂钩的正向激励的原则,评估结果为“优”的部门,可优先获得财政资金支持。评估结果为“良”的部门,在获得财政资金支持的同时,需要根据评估意见,进一步修改完善部门整体支出绩效实施方案。评估结果为“中”的部门,应依照评估意见,对部门决策、绩效目标、实施方案、预算编制等方面内容进行修改完善,经有关部门审核通过后,可获得财政资金支持。评估结果为“差”的部门,应依照评估意见,重新拟定部门整体支出绩效实施方案,经再次审核通过后,方可获得财政资金支持。

 

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