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山雪艳/地方人大强化审计整改监督:基于ASD理论分析

日期:2018/3/13 13:53:39 来源:地方财政研究2018年1期 阅读次数:801

华中师范大学

 

内容提要:地方人大审计整改监督是实现人大预算监督链条完整性的最后一环,对加强审计整改与人大监督都具有重要意义。ASD理论提供了行动者-制度-环境三维分析框架,基于此发现当前地方人大审计整改监督面临的困境主要体现在:行动者实质性缺席以及地方人大、审计部门和政府部门之间的策略性行动,制度短缺与审计整改报告制度安排的低效度,政治、行政环境约束与制度改革的路径依赖。提升地方人大审计整改监督系统效能,有赖于行动者、制度和环境三大因果力的共同作用,具体路径包括:激活行动者能动性且优化行动策略;促进人大监督法治化,完善审计整改监督制度安排;健全环境选择性机制,助推制度变迁。

关键词:地方人大  审计整改  ASD理论  预算监督

 

党的十八届三中全会把财政提升到国家治理层面,指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,构建现代财政制度的核心之一是加强人大预算监督,建立现代预算制度。党的十八大四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务,指出“法律是治国之重器”,贯彻落实新《预算法》的必然要求之一就是加强人大预算监督,推进预算民主和法治。可见,加强各级人大预算监督,是构建现代预算制度和财政制度、全面推进依法治国、实现国家治理现代化的必经之路。地方人大审计整改监督,作为地方人大预算监督完整性的实现,既有利于治理“屡审屡犯”、“审而不改”,推动审计整改工作制度化、长效化,也有利于进一步发挥人大预算监督职能,确保公共资金节约、合理、有效使用,是现实需要,也是法定要求。20158月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,提出了人大介入整改监督的统一要求,为完善地方人大对同级财政审计整改监督提供了依据,拉开了序幕。随之,全国人大和部分地方人大都开展了对审计整改的专题询问,使之成为了热点和重点。本文基于ASD理论,试图从行动者、制度与环境三维分析框架出发,探索地方人大审计整改监督的最佳实践路径。

一、ASD理论:地方人大审计整改监督的一个分析框架

ASD理论(Actor System-Dynamics,行动者—系统—动力学)最早出现在20世纪70年代早期,以汤姆·R·伯恩斯为代表,主要用以描述和分析社会系统的动态发展,集中讨论社会行动者、制度和文化环境三者之间的相互作用、转换与重构,并提供了作为系统基础的概念和原则并在此基础上建立特殊的经验导向模式。ASD理论将“人类行动者拉回到分析场景”赋予行动者文化属性这个事实,并认为各种社会系统对其环境是开放的,并与之互动。社会系统通过与环境的互动和其内部的发展进程,获得了新的特性、发生了转化,从而得到了进化发展。在这一进程中,行动者作为富有创造性(破坏性)的变革力量,一方面被制度所建构和约束,另一方面能有意识地进行自我组织、建立行动,在互动环境所能提供的诸多行动方案中进行选择,形塑或重塑制度安排。

ASD理论鉴别并分析了多种因果力,其中的三种类型因果力特别重要,它们共同组成了行动者、制度和环境的“铁三角”。[1]其一,行动者因果关系可以在过程层面(在制度框架范围内发挥作用),也可以在结构层面开展行动,进而作用于制度安排;其二,制度产生一种因果力,形成并规范社会行为和互动及其结果;其三,环境/生态综合体作为一种因果力,在“选择”和“构造”(限制/促进)人的社会地位,行动者反之或多或少会产生影响。基于此,构建地方人大审计整改监督问题的“行动者-制度-环境”三维分析框架,如下图所示:

I)是指行动者行动与互动中的多种制约因素。具体而言,(IA)制度系统,建构和规范行动者及其互动,决定限制以及有利于创新与转型的机会;制度通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策,应该允许或限制何种行动遵循何种程序等,可以说就是人们在采取行动时实际使用的、需要监督和强制实施的规则[2]。在地方人大审计整改监督中,同样受到制度系统的影响,这里既包括赋予地方人大审计整改监督权力的宏观法律法规,又包括指导地方人大开展审计整改监督工作的具体实施方案。(IB)环境系统,限制、维持以及创新行动者行动;地方人大审计整改监督作为一项系统工程,其行动后果与其所处的社会、政治以及自然环境密切相关。在我国,地方人大拥有对本级地方政府财政运行实施全面监督的权力,但限于观念、资源、机会等因素的影响,其监督缺少实质性,多是形式上和程序上的监督,这也是地方人大审计整改监督面临的环境困境。(IAIB)技术系统,将环境与制度因素融合起来。监督的技术条件对地方人大审计整改监督效能具有重要意义,比如信息获取、沟通渠道等,但作为中介,将制度及其运行环境融合在一起,因而本文不将其作为分析维度之一。

II)、(III)是指行动者及其互动。制度、环境等自上而下的过程形塑并控制行动者及其互动,行动者在给定的制度和环境条件下进行互动和交流,并不断对社会规则进行修改、补充与创新。地方人大审计整改监督系统主要涉及到人大部门、审计部门、政府部门,三大行动者之间展开行动和互动(或博弈)以达到结构化的管理。

)是指相互作用直接或间接地产生的后果。通过互动,地方人大等行动者们复制、修订并改变基于规则体系的制度安排和环境形态,从而实现审计整改监督系统获得新的要素并发生相应地变化,最终增强监督实效。

综上所述,本文通过建立“行动者-制度-环境”分析框架来探讨我国地方人大审计整改监督存在的困境与改革路径,不仅关注微观的行动者及其行动策略,还将行动者和社会结构系统地连接起来,兼顾中观层面的制度安排和宏观层面的环境选择,通过其微妙的互动关系揭示复杂的因果关系,从而使分析更具效力。

二、地方人大审计整改监督困境及其形成原因

近些年来,大大小小“审计风暴”查出的违法违规金额逐年攀升,“屡审屡犯”、“屡禁不止”、“审而不改”现象时常涌现,审计查出问题难以脱离“审计→整改→再审计→再整改”的恶性循环,在一定程度上从侧面折射出人大对“同级审”整改监督的相对有限性。本部分从ASD语境下,统筹考虑地方人大审计整改监督系统中行动者、制度、环境三维度的逻辑关系并分析存在困境的原因。

(一)行动者缺席与策略性行动

行动者制定且执行规则来协调、组织其活动,按照适当情景规则来为某些行为及其后果进行解释、辩解或批评。行动者需要制度的支持才能得以有序行动,同时制度既需要行动者去执行,也是行动者建构的结果[3]。地方人大审计整改监督存在困境最终导向了行动者问题,不仅体现在行动者的实然缺席亦或缺乏能动性致使制度短缺、制度虚置,还体现在行动者采取系列策略性行动直接制约着制度效能的发挥。

1.监督者缺席的实然状态。在同级财政审计整改监督中,地方人大是负有法定监督责任的执行主体,政府部门是被监督者,审计部门是依法履行审计职责、服务于人大监督的行动者。从制度层面来看,《宪法》《审计法》与《监督法》等直接或间接赋予了地方人大审计整改监督权力。然而从实践层面来看,地方人大监督缺少实质性,多是以听取和审议报告为主的形式上、程序性监督。这种缺席的实然状态主要涉及到两个基本问题:一个是地方人大审计整改监督意愿有限。当前省市级人大常委会主任多由同级党委书记兼任,日常工作中党政职能难以明确分开,虽然县区级人大常委会主任多实行单设,但由于政府行政长官不仅是同级党委常委,而且主要负责人一般都担任同级党委副书记,形成了人大常委会与政府实际排位的倒挂,受制于现行这种体制,省市级、县区级人大监督工作都常处于被动局面,不便监督甚至不愿监督。[4]加上监督效果普遍缺乏一个科学合理的绩效考核评价机制,很难实现对审计整改的实质性监督。另一个是地方人大审计整改监督能力有限。地方人大常委会组成人员的专兼职结构、年龄结构、知识结构以及总体规模尚存在不够合理之处,兼职人员的时间、精力往往投入不足,专职人员数量少,专业背景普遍薄弱,直接抑制其履行监督职责的能力。

2.行动者互动不足。地方人大审计整改监督行动离不开三大行动者之间有效的对话与沟通。各地人大采取各种各样的方式建立起制度化的对话与沟通机制,或者灵活地采取各种非正式的对话方式,如湖北省人大预算工作委员会与省审计厅建立了沟通协调工作机制,与预算监督相关的重要情况,以简报、参阅资料等方式相互抄送。但总体上大多数地方人大与审计政府及其各部门、特别是财政部门之间对话与沟通的渠道还较少,部分互动还是程序性的。由于信息不对称的显著存在,地方人大通过审议报告、调研视察等方式所了解的信息过少且滞后,致使大量监督工作变成程序性的事后流程。

3.理性选择的策略性行动。通常情况下,行动者在其所运行制度的给定空间中存在,其行动应当是制度设计所预期的,但有时也可能发生理性设计未能预期的行动。地方人大在既定规范及其他限制条件下,一方面遵循制度安排履行程序性的监督职责,另一方面通过比较和判断博弈情境中各种成熟的方案力图决定在多大程度上实现监督目标。比如,地方人大很少运用询问与质询、罢免与撤职等刚性监督手段,对审计整改工作通常给予积极肯定,至今尚未出现否定审计整改报告的情形,也没有采取强有力的强制性举措对问题责任人进行追责问责。除了审计发现的问题涉及重大违法违纪行为要追究当事人法律责任外,因审计整改不到位而受到处罚的当事人甚是少见。而政府部门在缺乏严格明确的制度规范下,有可能导致策略性信息公开,审计整改报告的往往是一个经过“加工”和领导同意的审计整改信息,公布的整改信息经过层层筛选,一些重要的、敏感性的问题还有可能被处理乃至过滤掉。还有一些被审计单位采取“选择性整改”,财务管理、账务调整层面的整改居多,从源头上解决问题的较少,“头痛医头、脚痛医脚”,未能实现标本兼治,导致审计整改流于形式。

(二)制度短缺与制度安排的低效度

制度通过规定行动者的权利和义务安排其行动方式或角色,并在特定的领域内组织、协调、规范行动者之间的互动,同时为行动的恰当性提供标准与可预期性。人大监督工作讲究“程序严谨,严格依法”,地方人大审计整改监督客观上要求具有明确权力依据和程序规定的制度安排。当前,制度缺陷是地方人大审计整改监督的最主要制约因素。一方面,地方人大审计整改监督制度运行所依赖的法律法规较为单薄、滞后,整体上处于原则性规定,缺乏充分、细化的权力规定。另一方面,现有地方人大审计整改制度本身不系统不规范,可操作性较差,严重地阻碍了地方人大审计整改监督权力的行使。

1.相关法律法规原则性强,具体操作程序缺失。从宪法层面来看,《宪法》确认人大在预算中的监督地位,仅原则性规定预算只有经过人大的审查和批准后方能施行,对于人大监督权力的使用规范并没有具体说明。这也导致了《监督法》虽然规定了询问和质询、撤职等具体举措,但由于缺乏宪法层面的配合而很难得以行使。从预算法层面来看,2015年新《预算法》强调人大对政府预算的监督,总体上确定了人大预算审查监督的地位与要求,但仍尚未规定人大应遵循的具体监督程序、方式、措施等,也没有明确提出对审计整改的监督要求。从地方人大操作程序规定来看,武汉市(2005)、郑州市(2006)等地早已出台了审计查出问题整改向人大常委会报告制度的相关决定,但这仅限于若干地方人大创新性的举措,并没有形成国家层面的制度常态。20158月中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,河北省、南京市等地方人大常委会也出台了相应的监督办法,但至今包括湖北省、武汉市等在内的许多地方人大尚未出台具体决定。

2.现有审计整改报告制度安排的低效度。作为最主要的审计整改监督形式,当前不少地方人大均实施了审计整改报告制度,但是制度规定尚缺乏规范性,报告情况存在较大的差异,谁来报告、报告什么、如何报告、有何法律后果等方面均缺乏科学、规范的规定,妨碍了制度本身应有功能的发挥。一是书面报告有效性不足。虽然武汉市等部分地方人大已经明确采取口头报告的形式,但不少地方仍采取书面报告形式。相比于口头报告,书面报告基本上是程序性的,报告主体责任感与压力感较弱,难以发挥实质性监督作用。二是报告主体权威性不足。实践中一般是政府委托审计机关向人大常委会报告,由审计机关代替报告在某种程度上减轻了被审计单位的整改压力,容易引起整改责任不清、力度有限等问题。三是报告内容不够全面。大多数地方政府向人大报告审计整改内容都是从整体上进行的总体性报告,很少有重点被审计部门的单项整改报告,且现有审计整改判断标准限于定性分析,缺乏量化的指标,甚至还部分存在模糊之处,如“个别部门”、“相关单位”等不指明责任主体的表述,“积极协调相关部门”等仅表态而未表明实质性行动的表述。四是责任追究难以落实。现有制度并未赋予地方人大行使审计整改问责的可行权力。如《武汉市人大常委会关于实施审计查出问题整改报告制度的决定》(2005)规定:“必要时可责成有关机关或其上级主管部门依法追究相关责任人的行政责任”。那么,何为“必要时”?哪些“相关责任人”?等等诸如此类规定,必然导致地方人大面临着操作上的困境。

(三)环境约束与制度改革的路径依赖

任何制度的行动者,不仅存在于其所给定的制度空间,还存在于该制度所在的宏观环境中。一般而言,制度安排与其所处的制度环境之间存在复杂反馈回路,可能会产生无法控制的、不稳定的和非持续发展的条件。政治文化观念、行政体制机制、技术系统、资源分布等选择性环境限定了行动者的可能性行为边界,为行动设置了界限。当前地方人大审计整改监督系统的结构与效能就面临着这些环境制约,在一定程度上与当前政治、行政等宏观环境不调适而难以持续发展。

就审计整改监督而言,地方人大不仅在审计整改监督给定的制度空间中存在,而且在人大制度这个整体性的制度空间中存在,受到宏观环境的约束,主要来自人大与政府的实际关系。在我国,这种关系一方面取决于经济与政治体制的发展和变化,另一方面则取决于各届人大与其所应对的各届政府之间具体的工作关系[5]在现行分级分税财政管理体制的制度框架下,按照新《预算法》规定,地方人大拥有对本级地方政府财政运行实施全面监督的权力。严格意义上讲,地方人大的监督对象应仅限于同级人民政府,党委应该排除在外,然而现实之中,由于党政职能尚未明确划分而产生的党委与政府联合行文部署工作的情况还普遍存在。地方人民政府在接受同级人大监督的同时,还要接受同级党委和上级人民政府的双重领导。加上地方人大开展审计整改监督工作所需的人、财、物实际上受到党政部门的制约,面对资源分布不均衡的局面,地方人大出于利益考虑,一般与政府保持支持、配合而非强制的态度。此外,我国的行政型审计模式更多情况下是为行政部门服务,虽然《审计法》规定审计部门的审计报告必须提交给人大,但这依旧难以完全确保审计工作的独立性和审计尽责的有效性。根据审计准则的要求,审计机关指定部门负责审计整改检查,实际上很少能做到有专门的机构和专职人员来负责审计整改工作,普遍采取“谁审计谁负责”的做法,这种既是“运动员”又做“裁判员”的做法,必然会直接影响同级人大履行监督职责,导致审计整改效果不佳[6]上述外界环境因素共同致使地方人大缺乏推动制度运行的动力,影响审计整改监督职能的有效发挥。

诺斯认为,要想理解制度变迁过程,就必须理解路径依赖的本质,以确定在各种环境中路径依赖对变迁所施加的限制的本质[7]将地方人大审计整改监督制度置于一定的制度环境和历史之中予以考虑,可以发现其制度变迁轨迹必然与政治、文化、社会、行政等环境中各种制度及其运行机制的变迁轨迹内在地统一起来,存在路径依赖现象,即过去的历史经验施加给现在的选择集的约束。自新中国成立以后,我国建立了高度集权的政治体制,这种初始制度安排决定了党委、人大与政府等不同主体之间的权力配置格局,虽然局部制度层面进行不断地改革、完善,但人大权力增长过程依旧呈现出缓慢态势。由于缺乏较强的内在驱动力,地方人大面对强大的整体制度,一般不会主动改变根本行动逻辑,因而产生天然的路径依赖,相应的审计整改监督制度改革难免出现“惰性”现象。

三、地方人大审计整改监督系统效能提升

强化地方人大对审计整改的监督,既是破解“屡审屡犯”难题、提高审计整改力度的现实需要,也是完善地方人大预算监督链条、充分发挥人大监督职责的法定要求。行动者、制度和环境作为地方人大审计整改监督系统中特别重要的三种类型因果力,对行动者行动及制度发展的过程和结果都产生影响。其中,制度与行动者之间双向建构,制度通过分配权力和资源塑造行动者的行为和选择,行动者具有能动性,通过理性选择、选择性环境影响制度的运行及绩效。只有在行动者、制度和环境三大因果力的良性互动与作用下,才能有效提升地方人大审计整改监督系统效能。

(一)激活行动者的能动性,优化行动策略

虽然行动者在他们的行动和互动中都要屈从于制度以及环境的限制,但同时他们具有能动性,可设法塑造着或重塑着制度以及环境,拓宽行动空间。在行动者的行动逻辑没有发生变化的情况下,制度变化与发展要产生新的制度运行效度是比较困难的。从这一层面来看,激活行动者的能动性,通过改变其理念与行动方式、充分利用现有资源来改变系统要素及其结果,显得至关重要。

1.强地方人大能力建设,激活监督能动性。对地方人大的研究发现,行动者虽然受制于所运行的制度以及其所在的环境,行动者的能动性依然是使制度得以运行和健全的关键。首先,增强积极主动监督的意愿。改进和完善现行地方人大领导体制,建议市级人大设立专职人大常委会主任,县区人大常委会主任兼同级党委副书记,列为同级党委常委会班子成员,将地方人大在法律上的地位与现实中的地位一致起来,法律上的权威与现实中的权威合为一体。其次,增强依法高效监督的能力。围绕人大监督职能,进一步健全人大工作机构,增加机构设置,有条件的市县区人大常委会可增设预算和审计审查委员会。优化地方人大常委会、办事机构组成人员的知识和年龄结构,提高专职委员比例,适当增加人员规模。注重加强学习培训,有针对性地开展理论学习、业务培训、情景模拟等活动,提高地方人大工作人员的综合素质和议事决策能力。此外,针对目前地方人大审计整改监督力量不足的状况,充分整合内力、借助外力、增强合力。在财政经济委员会、常委会预算工作委员会的牵头下,充分发动教科文卫工作委员会、城建与环保工作委员会等办事机构,利用其专业性,对接相应的被审计部门,合力开展审计整改监督工作。还可以向社会力量购买服务,有条件的可成立预算监督专家咨询小组,由常委会组成人员、人大代表和有关专家学者组成,充分发挥专家学者智力的支撑作用。

2.健全行动者互动机制。监督行动建立在对话与沟通的基础之上,只有通过监督者和被监督者之间的有效互动,才能实现双向合作,确保地方人大监督的顺利进行。将现有围绕审计整改工作的对话与沟通从程序化转向实质性,适当拓宽渠道,建立起积极主动、相互信任、多元有效的互动机制。争取党委的支持和政府及相关部门的配合,政府应更加自觉接受人大监督,责成相关部门严格执行审计整改报告制度,定期向人大通报整改工作情况,定期召开财经委对口联系部门(单位)工作会议,加强审计整改工作联系和沟通。同时,优化地方人大与审计机关对话与沟通机制,加强协作,齐抓共管,优势互补,促进相互间关系常态化。比如,调研报告、工作报告等及时抄送对方,定期召开工作协调会,根据需要邀请对方派员参加双方承办的相关工作会议、专题调研等等。

3.优化行动策略,确保监督有效运转。正如谢尔德所言:“如果没有强制,围绕着信息和解释展开的政治对话,不仅不能真正地约束权力的使用,有时还会使这种政治对话变成官员可以随意利用的‘政治装饰’”。[8]一方面,改进地方人大审计整改监督手段,把听取和审议审计整改情况报告同开展专题询问等监督形式结合起来,必要时激活质询、特定问题调查等尚处“休眠”状态的监督权,逐渐从以柔性监督为主转向刚柔并重。积极探索建立专题询问长效机制,采取标准化流程,提高询问的针对性、互动性、实效性,让地方人大审计整改监督更有力。另一方面,增加强制力度,必要时启动审计整改问责。把审计查出问题及其整改情况作为监督“一府两院”履职情况的重要内容,对审计整改结果进行满意度投票表决,针对审而不改、屡审屡犯、整改弄虚作假、不满意等情况,人大常委会依法组织开展专题询问、质询或者特定问题调查,并依法追究相关责任人的法律责任或政治责任。此外,充分借助新科技、新技能,构建预算信息数字资源库和预算信息共享机制,如广东省的财政预算支出联网监督系统、湖北省的预算执行在线监督网络平台等,从而确保地方人大在预算监督全过程中占据信息优势。

(二)促进人大监督法治化,完善制度安排

“尽管制度设计有时候仅仅与程序和实施相关,但是通常情况下,它们只指实质性的价值;而这些价值恰恰是由制度设计的正当性以及通过对这一设计而取得的公正结果所体现出来”[9]。在充分细化人大审计整改监督权力、实现审计整改监督制度化的前提下,各级地方人大应积极完善制度安排,设计科学合理的监督程序。这不仅能够显示地方人大加强审计整改监督的政治承诺与行动决心,还可以凭借法律法规的强制性,确保审计整改监督有法可依、有法必依。

1.尽快细化地方人大审计整改监督的权力规定。制度安排的再生产依赖于权力基础。首先,从《宪法》层面明确预算的法律属性,完善人大预算监督权规定,增加预算监督的程序性规定,明确违反规定所要承担的法律后果,为人大积极履行预算监督权施以外在压力。其次,针对新修订的《预算法》,完善相关的配套法律或者法律解释,更好地为人大在从预算编制、执行、决算到审计整改的全过程监督提供法律支持。最后,各级人大应根据《监督法》、《审计法》、《预算法》以及预算监督条例的有关规定,出台关于加强对审计查出问题整改监督的规章制度。当务之急是根据中央全面深化改革领导小组通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,各地方人大常委会尽快出台相应的决定、办法。

2.全面优化审计查出问题整改报告制度。人大及其常委会行使审计整改监督权须依程序而为,监督实效在很大程度上也正是由恰当的程序所决定的。只有程序步步相连,监督权力才能环环相扣。全面优化审计查出问题整改情况向人大常委会报告制度:一是明确以口头报告为主、书面报告为辅的报告形式。考虑到会议限制,总体报告与对突出问题屡查屡犯、屡禁不止的被审计单位的单项整改报告,应当采取口头报告,其他单位可采取书面报告形式。二是明确由行政首长作为报告主体。总体整改工作情况由人民政府“(副)省长/市长/区长/县长”报告;突出问题单项整改工作情况由被审计单位“第一负责人”报告。相关被审计单位第一负责人必须列席会议,听取意见、回答询问、接受质询。三是明确总体报告与单项报告相结合的报告内容。细化审计整改报告的内容规定,同时将被审计单位的单项整改结果作为报告附件提交审议,实现问题清单制、整改销号制。四是明确责任与处理的刚性化。针对某一问题最后的处理方式的选择空间越小,就越能够强制执行其裁定的结果。这种明确的约束性对被监督者而言可以帮助其尽可能的理性地调整其行为以符合法律要求。地方人大审计整改监督也应建立起明确的责任与处理办法,如被审计单位不按期报告、不如实报告或者整改不力的,依法追究其主要负责人的责任。造成严重后果的,可以对本级政府组成部门主要负责人提出撤职案。

3.注重源头治理,加快完善地方人大预算监督制度。综观近年各地审计结果,预算编制不够规范、预算执行不均衡、挤占挪用财政资金等一直是典型的“屡审屡犯”难题,审计整改治理须从源头上杜绝查出问题,这有赖于预算管理制度的规范化,预算监督是关键环节之一。加快完善地方人大预算监督制度,当务之急是加强地方人大对政府全口径预算体系的监督和对预算绩效管理的监督。同时设计科学完整的预算监督程序,从预算的编制、审批、执行再到决算、审计整改,地方人大都应通过直接或者间接的方式参与其中,并确保对每个环节都能从实体及程序上予以监督。

(三)健全环境选择性机制,助推制度变迁

我国地方人大审计整改监督系统效能化目标的实现必须突破路径依赖、寻求制度创新。这有赖于特定的环境支持以获得必需的资源流动、法制环境以及权力支持。环境选择包括三个组成部分:物质资源的依赖,制度架构的合法化,已知环境提供的模式和范例[1],从而构成了行动的机会结构和资源分配或报酬结构,为制度安排提供物质资源、恰当的设计、规范以及合法性,为行动者创造性地利用这些机会和资源、重建特别的系统提供便利。

没有良好的监督环境,地方人大很难进行实质性监督,监督效果自然无法很好地得以体现。首先,理顺地方人大与党委、政府之间的关系,构建与我国政治现实相协调的监督体制,积极支持人大依法行使监督职权,并纳入法治轨道。地方人大在“行职权于法律所赋、寓支持于监督之中”的理念下,坚持监督与支持相统一,选好角度、掌握尺度、把握力度,有效开展审计整改监督工作。其次,强化地方人大监督工作的保障机制,高度重视改善地方人大工作条件,逐步实现人大机构、人员、经费使用从政府中脱离出来,确保其监督所需的科学合理的经费保障和设施配置。最后,探索对我国现行审计管理体制进行适当改革,尝试建立一种国家审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权,将目前的行政型审计模式转变为立法型审计模式,审计部门直接对人大负责[10],或者在人大常委会内部增设审计工作委员会、监察工作委员。

通过经济社会的发展和技术知识的进步,行动者能够采取一些以前无法进行的行动,增加了特定环境下的总产出,在优化资源配置、克服物质限制等方面拓展了收益。环境的改变反过来又使得行动的可能性范围和回报条件发生改变,增强地方人大审计整改监督制度运行所需的内在动力以及维持动力生成必要的资源,从而提高制度安排再生产、制度变迁的可能性。特别是在当前全面深化改革、全面依法治国的背景下,以构建现代预算制度为切入口,进一步深化政治体制和行政体制改革,为地方人大预算监督营造良好的环境,这也是加速推动审计整改监督制度变迁的必经之路。

四、结语

地方人大审计整改监督系统是社会大系统中的一个组成部分,基于ASD理论视角,可以发现行动者、制度、环境是系统中特别重要的三大因果力。具有能动性的行动者既选择性地执行制度,也可以创造性地重塑制度,而完善、科学、可操作性的制度是行动者展开行动与互动的基础和依据,制度安排的再生产又离不开环境基础。只有行动者之间有共同的规则范式,加上相对稳定的环境条件,制度的实际效度才能得到得以实现,对于地方人大审计整改监督依然如此。可以预见,在当前全国人大常委会引领和部分地方“先行先试”示范下,改进审计整改报告机制将从个案走向常态。各地方人大积极创新实践,一旦被认为是良性循环便具有了模仿、推广的价值,即可以作为其他地方的操作参考,乃至上升为中央顶层设计。提升地方人大审计整改监督系统效能,将人大监督的权威性和审计监督的专业性真正有机结合在一起,逐步从体制、制度和机制上落实审计查出问题整改,进而“倒逼”预算制度的完善,推动加快构建现代财政制度。

 

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