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姚东旻等/预算理论的“缺失”?——公共价值理论在中期预算框架的实践

日期:2018/3/13 13:48:29 来源:地方财政研究2018年1期 阅读次数:1382

姚东旻、颜缙/中央财经大学

 

内容提要:预算理论研究缺乏一个具有一般性的理论框架。我国预算研究也缺少明确的理论指导,特别是中期预算框架区别于年度预算的特征与政策目标,使得其对预算理论有了新的要求。公共价值理论能够较好地切合众多学者对于预算理论的设想,并可以广泛用于指导预算的实践。本文将预算纳入公共价值理论这个具有普遍解释力的统一理论框架中分析,以“公共价值创造”作为预算资源配置的价值标准和判断依据,并结合策略三角模型等公共价值理论工具,以中期预算框架为例来探讨如何实现公共价值创造与提升。

关键词:公共价值理论  中期预算框架  策略三角模型  公共价值账户 公共价值链

 

一、引言

    预算制度改革是我国财税体制改革的关键内容,然而预算研究一直缺乏明确的理论指导。即使经过了渐进主义学派、公共选择学派、新制度经济学派等学派几十年的努力和发展,还是缺少能够完整分析预算研究现状和未来的理论。我国预算研究也一直未能将预算理论很好地用于指导预算改革和预算实践。特别是,中期预算框架(Medium Term Expenditure Frameworks[①]区别于年度预算的特征与政策目标,使得其对预算理论有了新的要求。公共价值理论不但能较好地解释基本的预算问题,更重要地是给预算资源配置提供一个能被广泛接受的价值标准。并且公共价值整套理论工具能够一定程度上弥补单一预算理论在分析整个预算过程和结果上的不足。

公共价值理论的核心概念“公共价值的创造”是预算资源配置和预算管理的本质要求。公共价值理论以公共价值创造为价值判断依据,以价值链条从中长期视角将预算过程和预算支出结果联系起来,使得整个预算过程中的关键性因素得以展现和被深入洞悉。在此基础上,公共价值理论工具在不割裂预算中具有不同特点的不同部分的联系下,将最基本的预算要素预算支出纳入整个分析框架。通过引入公共价值理论分析工具,以“公共价值账户”作为公共价值创造的衡量工具;在策略三角模型的“合法性与支持”、“运作能力”与“公共价值”三个维度下探讨预算管理及预算行为;并以公共价值链从中长期视角来审读整个预算过程。而以“多年期”为典型特征的中期预算框架,其对绩效的更加重视、对支出结果和支出结构的指向性要求,更适合置于贯彻绩效考察的、以公共价值创造为导向的公共价值理论框架中探讨。公共价值理论给中期预算框架乃至整个预算研究提供一个具有较强解释力的理论分析框架。

二、预算理论研究概述“缺乏预算理论”

政府预算在全世界范围大约经历了300多年的发展,也由此产生了不同的学说与理论流派(马蔡琛,2007)。最早可以追溯到维多利亚中期的英国(Buchanan&Wagner,1977),而兴起和运用于18世纪末至19世纪初的预算平衡理论是欧洲公共预算形成的重要标志(白彦锋,2015)。但学术界一直缺乏能被广泛接受的预算理论,科伊早在1940年发表的《The lack of a budgetary theory[②]一文,迄今仍在预算研究中颇具影响力。而到20世纪60年代,以芬诺和威尔达夫斯基等人为代表的渐进主义理论建立起来,从政治的角度来解释预算决策及结果,并一度成为主流预算理论。20世纪60年代-70年代,公共选择学者先后提出“中位投票者模型”和“官僚预算最大化模型”两个重要的预算模型用来分析预算行为和政治家与官员在预算交易中的关系。20世纪80年代,以鲁宾(Rubin)为代表的学者对渐进主义和公共选择的预算理论提出质疑,并从政策过程的角度来解释预算过程和结果。其后,新制度经济学家试图用经济分析方法去解释预算制度的构成与运行,如以预算制度交易成本模型(Patashnik1996)等交易成本理论来分析预算过程和预算制度,从而弥补了传统经济学的某些不足。

1  主要预算理论流派演变

兴起时间[③]

理论学派

研究的主要问题

18世纪末19世纪初

预算平衡理论

预算支出、预算平衡、预算赤字、政府债务

20世纪30年代

理性预算决策理论

预算决策、预算资金配置

20世纪50年代

预算改革理论

预算决策、预算改革

20世纪60年代

渐进预算理论

预算编制、预算支出规模

20世纪60年代

公共选择理论

中位投票人模型

预测和解释公共产品需求、预算支出、预算行为、预算决策

20世纪70年代

预算最大化模型

预算支出规模、预算机构及官员行为和关系

20世纪70年代

软预算约束理论

预算约束、政府预算行为

20世纪80年代

政策过程模型

预算过程、预算决策

20世纪90年代

新制度经济 学

产权理论

预算支出规模、预算行为规范

交易成本

预算行为、预算制度设计、预算执行及过程

委托代理理论

(机构、官僚)预算行为及关系、预算制度、预算过程

 

    然而上述预算理论流派在其本身的理论构建中存在不同的问题和缺陷,对预算实践的指导也只是关注一些特定、具体的方面和领域,而没有构建出一个一般性的预算理论框架因此即使经过了各学派多年的努力和发展,预算研究仍然缺乏明确的理论指导,缺少能够完整分析预算研究现状和未来的理论。努比(Neuby1997)在《On the lack of a budget theory》中指出:学者们无论是从政治、经济或者社会学的角度都没有对“预算到底是什么”达成一致意见;对预算理论的边界、预算采用的技术手段或者主导方法、预算理论的地位等问题有着大量的分歧。甚至鲁宾(1990)等学者还认为渐进主义对预算理论发展产生了负面效果,阻碍学者看到预算的真实性改变从而影响将其理论化的进程。特别是,中期预算框架区别于年度预算的特征与政策目标,对预算理论提出新的要求。上述用于分析(年度)预算的预算理论可能并不完全适用于指导中期预算框架实践。

    “缺乏预算理论”有着其客观性,许多学者都讨论过预算理论构建所面临的困难。马斯格雷夫(1956)认为预算政策的性质复杂且多样,难以获得一致的解释。尽管预算是一个独立系统,但是预算的功能和问题需要被区分和分开处理。希克斯(1988)指出缺乏预算理论的主要原因是这个领域存在多元理论角度;鲁宾(1988)补充到:公共预算的研究没有一个长期连贯的研究议程,也没有办法将不同的研究做整体分析;再加上预算不同部分具有不同特点,单一预算理论的使用范围比较受限。甚至基于直接构建预算理论的困难,马骏(2003)认为应转而去努力构建一种“中层理论”,使得我们能够寻找预算过程中的关键性变量,并识别他们之间的关系,从而形成一些可以检验的理论假设。科伊(1940)希望通过对预算理论的改进和发展,能有大量的预算理论能够用于指导实践,让预算研究成为没有过多争议的管理科学,而不是让预算实践一直缺乏预算理论。

    我国的预算研究也一直缺乏预算理论的指导。直到20世纪80年代,我国的预算研究基本还停留在对诸如苏联、美国、日本等国的预算经验引进及预算制度的比较上。20世纪90年代以后,预算约束、预算绩效等问题得到我国学者越来越多的关注。在我国,预算研究常被视为一种“舶来品”,更多地是运用国外经验和方法来研究我国具体预算问题,没有形成基于我国预算实情的描述性理论和规范性理论。预算研究以各国预算经验的阐述和我国预算现状、存在问题及解决办法等描述性分析为主;预算理论分析和数理、计量等方法只在预算约束、预算绩效等少数问题的分析上。整体来看,涉及预算理论与预算研究的文献是比较少的。即使有对预算理论的研究,也偏向于对该理论的介绍,并没有将相关的理论与预算研究联系起来,更不用说以预算理论来指导预算改革和预算实践。纵观整个后渐进主义时代,公共预算的大部分议程设定者对公共预算理论的构建并不热衷,也就是他们中的大部分并没有构建一般性预算理论的学术抱负(马骏,2003)。

现代预算理论一直致力于回答科伊(1940)所提出的基本预算问题:“究竟以什么为依据,决定将X美元分配给A活动,而不是分配给B活动;又或者不是让纳税人自行处理这笔资金?(lewis1952)”。公共价值理论也许可以给这个基本问题提供一个可被广泛接受的依据以公共价值最大化作为资源配置的依据,并给预算研究提供一个比较具有解释力的理论框架和理论工具。特别是,给予我国政府和学术界越来越重视的预算制度改革方向--中期预算框架改革提供理论指导。

2  建国后我国预算研究归纳[④]

时间

重大预算制度变革

主要关注的问题

使用理论及方法

其他

1949-1950

“统收统支”

预算制度初步形成

预算决算、各国预算经验及制度比较(如苏、美等国)

 

背景:我国预、决算制度建立

1951-1979

“统一领导、分级管理”

中央集权型的政府预算制度

1980-1993

“财政包干”

政府预算制度的分权化改革

预算赤字、复式预算、预算平衡、预算包干、预算经验、预算管理

成本效应分析

背景:预算高赤字,为解决财政困难,实现扩权让利

1994年至今

“分税制”

1994-1999年:

1998年部门预算改革;1999年深化“收支两条线”改革;政府采购制度改革

预算软约束

DM模型及其他计量模型;委托代理;博弈论

三级科层动态博弈模型

预算管理

公共选择理论;委托代理理论(预算过程)

零基预算、预算法、复式预算、预算监督

2000-2009年:

2000年国库集中收付制度改革;

2003年国有资本预算改革;

 

 

预算管理

委托代理理论

年度、周期、功能预算平衡论研究预算规模;GPS基线解算与预算法;市场失灵理论与部门预算;X-效率和预算决策;渐进主义理论与预算支出;交易费用理论与省级非正式制度

预算软约束

DM模型等计量方法、 博弈论

绩效预算、预算绩效

DEA模型;成本效益分析;公共选择、委托代理、新公共管理理论

参与式预算(预算民主、预算参与)

序贯理论

预算编制

 

2010-2016年:

2015年中期预算框架改革

预算管理(制度)

合约理论

边际效用理论与预算模式;公共选择理论与超收

绩效预算、预算绩效

新公共管理理论;新公共服务理论

预算约束、预算法、预算改革、预算监督

数据来源:根据中国知网提供的搜索结果整理

 

三、预算研究的理论基础--公共价值理论

(一)公共价值理论的基本内容

1.基本概念

公共价值一词是由马克·摩尔(Mark H.Moore1995)正式提出,原意是“将私人部门管理者创造私人价值的战略管理的类似方式”运用到公共组织的运作中来指导“公共价值”的创造。经济学家在许多理论和框架中发展公共政策和社会选择中对公共价值的分析和认识。摩尔(1995)和柯林(Kirlin1996)认为:政府能够创造价值,尽管其在市场框架下是很难被理解的。还有一些经济学家也认同政府能创造公共价值这一说法。威特曼(Wittman 1995)认为民主政治机制能创造价值,因为他们能有效地减少交易成本并且鼓励政治权利的有效交换,从而获得价值。公共部门及其管理者能创造公共价值的观点是被学者广泛认可的。

摩尔(1995)和沃特(Wart1998)认为,政府和私人部门的重要区别之一是政府应该为公共利益而运行。不但公民期盼一个代表公共利益和价值的政府,许多证据也表明政府管理者也有相同的期望(Rainey1983, 1997; Crewson1997;Wittmer1991;WittmerCoursey1996)。公共价值不但是公共管理的核心内容,立法者在制定法律时会引用公共价值,监管者要调节公共价值,法庭要裁定公共价值,这足以看到“公共价值”这个概念的广泛运用和重要意义。

公共管理学界关于公共价值的研究主要分为以摩尔为代表的公共价值管理理论和以博兹曼为代表对公共价值的多元性与公共价值失灵的讨论(杨博,2014)。而本文主要采用的是摩尔的公共价值管理理论及其分析工具。学术界目前并没有对公共价值有确定且唯一的定义。如李普曼(Lippman1955)定义公共价值是人们清晰地理性选择的结果,类似的提法也可参见斯密于1759年出版的《道德情操论》。“公共价值”是一个多维构建。许多学者认为公共价值应该被视为一种范式(Stoker, 2006; Bennington, 2006);一种表达集体与公民政治偏好的中介者或模型(O’Flynn, 2005; 一种启发式的策略(Smith, 2004),但也因为公共价值这种模糊不清的特征和广泛的运用让更多人接受“公共价值”(Rhodes & Wanna, 2007)。

通过归纳各学派对“公共价值”的讨论可以将公共价值的定义总结为:公共价值是与私人价值相对的、公民对政府的期望集合;政府通过提供服务、制度、法律等所创造出来的价值(Kelly2002);是公民对权力、义务、规范等形成的共识等(王学军,2013)。或者我们可以简单地理解“公共价值是公众认为有价值的”(Talbot2006),公共价值的核心就是公民意愿的实现与公民权利的表达(Moore1995)。而本文将“公共价值”视为预算资源配置的策略性评价标准,是公共部门所应实现的组织目标。

2.理论研究主体及研究工具

政府和“顾客”是公共价值理论体系中的两大主体,公共价值理论相关问题的研究十分重视其“公共性”。因此这里的“顾客”所指代的并不局限是某项公共服务、产品的直接受益人或者利益相关者,而指代所有公民(Citizens)。政府很多情况下并不是直接创造满足“顾客”的价值,而是通过产出这些令顾客满意的社会结果(Social Outcomes)从而创造价值。政府将实现公共价值作为其主要的任务和组织目标以获得公民的支持和信任,并依据公共价值来配置预算资源。

为创造公共价值,公共部门必须通过预算来统筹公共服务的提供、公共组织的有效运作、公共部门信任的建立与公共结果的实现等方面来创造价值。这个过程和结果可以通过一系列的指标来具体衡量,如公民对公共服务的满意度、预算透明度等。用“公共价值理论”在价值导向和工具两个层面来指导政府行为与政府活动的实践,推进我国中期预算框架改革是符合我国经济与财政发展的战略目标的。

(二)预算理论的设想公共价值理论的引入

尽管未能形成一个统一的、被广泛认可的预算理论框架,但众多学者都提出了对预算理论构建的设想。科伊(1940)认为无需区分预算行为是一种经济行为还是政治行为。归纳经济学家们对预算研究的模式和观点,他们都关注公共支出的研究。预算决策者一直都没有足够的预算收入去满足所有支出机构的需求,他必须要决定如何配置预算资源,如何为社会带来最大收益。公众对预算的压力和影响是决定资源配置的基础。路易斯(1952)对科伊提出的基本预算问题进行了回应,其认为预算决策必须要建立在相对价值的基础上,必须要能充分说明某项预算支出的必要性。预算结果的价值要高于其成本,也必须证明这笔预算支出要比用于其他目的值得。价值问题在很长一段时间都是这些经济学家的所讨论的中心话题。马斯格雷夫(1956)则认为预算理论必须要考虑涵盖公众计划的收入和支出,预算的主要功能之一就是提供令公众满意的公共需求。预算最重要的方面就是让出于不同目的的预算支出能够获得最大的回报,并且最终能够充分反映公共利益(Key1981)。鲁宾(1990)提出预算理论必须解决预算到底如何在多年基础上配置多项资源、在这个过程中如何平衡利益等问题。琼斯(Jones1994认为预算就是研究在有限的资源里,执行哪些活动并且最终实施到什么程度。预算是一个极其复杂的事务,目前还没有一个简单的理论能够足以描述它,但是存在一些基本的预算要素(如预算支出)可以让我们着手分析预算。要构建一般性的理论,首先要剔除预算非本质的特点,直到剩下的是每种预算体系都具备的基本要素预算要求和分配(Schick1988)。归纳这些学者对于预算理论的设想,他们都试图从预算的关键要素(如预算支出入手),让预算理论提供一个如何配置预算资源的标准,并且预算过程和预算结果应该以公众的需求为导向。

政府预算是对一定时期内的财政进行控制、具有约束力的文件。所谓预算是统治者向被统治者要求赋予的关于收入、支出权限的申请书,一旦得到被统治者的一致认可,则可以成为赋予统治者必要的收支权限的授权书(野神直彦,2011)。公共价值理论为政府和政策建立的基本原则提供一个规范的一致性Bozeman2007),并为预算资源配置提供了一个少有争议且能被具体刻画的价值标准。笔者认为,预算是政府为了满足其职能,依仗国家权力和政府威信取得所需的财政资源,并对一定的社会产品进行有计划的再分配,从而最终创造公共价值。预算应该以公共价值作为评判的价值标准、以实现公共价值创造作为资源配置的最终目的,预算的本质要求就是实现公共价值。

公共价值理论可以帮助我们从预算的关键要素如预算支出出发,以其理论分析工具来战略性分析整个预算过程。公共部门运用法定授权给它们的财政资源来创造公共价值---资源的合法性,以及它们能够创造出公共所期望的社会结果的运作能力,二者紧密配合从而与公共价值构成一个策略三角。“公共价值创造”是我们预算制度所应该达成的最终目标;“合法性和支持”是预算所配置的财政资源应具有充分的法定授权和支持;“运作能力”则是公共部门应有一定的能力完成整个预算管理活动。当三者达到一定的平衡时,这个时候我们所制定的策略性预算管理方案就是成功的,是有利于公共价值创造的。鲁宾(2006)认为预算理论应该以一个较长的时间视角来研究预算,将过程和结果联系起来。而公共价值理论中的公共价值链等策略工具十分切合其对预算理论设想。通过公共价值战略性管理工具,基于预算研究关键性因素,我们将“分离和独立”的预算过程串通起来;并通过价值链和公共价值计分表等工具来研究预算各部分及其相关主体并对预算结果进行评定,从而弥补预算理论中存在的不足。最终用公共价值账户来衡量和评估公共价值创造,来实现政府预算这个策略性行为。相对于用不同预算理论来解释和分析不同的预算问题,公共价值理论用一个更具有广泛解释力的理论框架和理论分析工具,尽可能地将预算研究纳入其中。

公共价值理论已经有一套较为成熟的分析和理论工具,并广泛用于实际问题的分析;再

加上公共价值理论本身在公共管理界的影响力[⑤],将公共价值理论引入预算研究能获得更多地认同。而我国正在推进的中期预算框架改革更需要公共价值理论的指导。

(三)中期预算框架与公共价值理论的匹配

    世界银行于2013年出版的《Beyond the annual budget》一书中,对中期预算框架的相关问题以及在各国推行的经验进行了一个比较详尽地分析和归纳。但该著作着重于实证分析,对中期预算框架适用的理论介绍的比较少。而从中期预算框架的预算原则、政策目标、特点等方面,我们可以分析得出为什么中期预算框架相对于年度预算而言更加需要和重视公共价值理论。

    从预算原则来看,而中期预算框架相对于年度预算而言,对预算更强的约束与控制以及更强责任性等预算原则和目标最终都应该通过公共价值的实现和提升来展现和评价。从中期预算框架的政策目标来看,其目标的实现是公共价值创造的过程和结果。相较于年度预算,中期预算框架对预算安排提出了更高的标准和要求。将中期预算框架置于公共价值理论框架中,用“公共价值”的核心概念指导资源配置,用公共价值理论工具进行绩效分析让财政资源能够更加有效使用。中期预算框架所应该满足的“法定性、透明性、公开性、责任性”等基本预算原则以及“使得财政资源合理配置”等目标,其最终的目的都是使得预算制度能够更好地发挥创造公共价值满足公共需求的作用。

    此外,以结果与绩效为导向的、中长期为特征中期预算框架更适合置于公共价值理论框架下分析,并以公共价值理论指导具体的预算改革。中期预算框架不但是一种关于预算方案和公共财政管理的方法,还是一系列在多年度视角下关于财政收入和财政支出的优先级次、具体安排与管理的系统方案(Wildavsky1986Jason Harris2013)。绝大多数的公共项目都需要得到财政资金的支持并且需一年以上才能获得生产效益,多年度预算计划是中期预算框架的一个最典型特征。公共价值链从投入公共资源(预算资金和国家权力)开始,到包含公共政策、程序、政府行为组成的整个组织制造系统得到一定的产出,并通过其与“顾客”的一个交互行为最后得到令顾客满意的公共价值。公共价值链不但将预算的开始、过程与结果紧密的联系起来;并且相比于年度预算,更适合用来分析中长期视角下的中期预算框架。与此同时,公共价值从资源和权力的投入到最终的产出,也需要一个较长的过程,因此公共价值理论和中期预算框架在时间维度上是更加匹配的。

再加上中期预算框架对提高产出和结果的透明度、提高公共支出的质量和效率、更加重视对政府政策的评估(Dirk-Jan Kraan等,2013)等方面都有着客观需求。因此中期预算框架更适合置于以公共价值为最终导向的、重视绩效考察的公共价值理论框架中探讨。因此相对于年度预算,中期预算框架的研究则更加应该重视公共价值理论的指导作用;中期预算框架的相关预算研究也更适合通过公共价值理论及工具进行分析。

四、公共价值理论工具体系构建

(一)策略三角模型雏形与预算支出管理

    预算理论需要解释公共需求与资源配置之间的关系(Bretschneider Straussman,1988LeLoup1988Wildavsky1988Crecine1969Musgrave1959)。公共价值理论帮助我们将公共需求更好地转化为预算决策中的支出规模、支出优先级次以及支出结构的安排。中期预算框架的最终目标就是创造公共价值,而这很大程度上需要通过预算支出安排来实现。

而在这里我们采用公共价值理论中一个重要的工具“策略三角”(Strategic Triangle)模型来研究预算支出及支出管理如何才能更好地达成政策目标、更多地创造公共价值。管理者要策略性地追求公共价值最大化,这就需要结合“合法性”(Legitimacy)和运作能力(Operational Capacity)这两个关键点。其后在策略三角中加入平衡计分表(Balanced Scorecard)和公共价值账户(Public Value Account)构建出更加具体的策略三角模型--公共价值计分表(Public Value Scorecard)。以“公共价值账户”帮助公共管理者认识和定义公共价值,以“平衡计分表”的策略和远景理念,优化预算管理流程。而涵盖公共价值账户和平衡计分表的公共价值计分表将“公共价值创造”这个抽象的概念转化为一系列具体的绩效衡量。

    策略三角模型的“合法性和支持”维度关注预算政治环境中的公民如何维持他们与立法机构、行政机构等所构成的“授权环境”。公共管理者建立“合法性与支持”最简单的方法就是更多地履行能够增进价值和结果的责任,各预算机构达成其应尽的责任与义务去满足公共需求来服务“公众”。公共管理者能获得公众信任不但是因为其能够在预算过程中正确地扮演代理人的角色,还因为他们能够通过预算制度安排创造公众所需的公共价值。与之相对地,公共价值的创造也为政府预算支出安排寻求一种政治合法性的支持,让预算改革和政策推行能获得更多的公众支持。而提升预算相关机构的运作能力、体现预算支出机构对效率和效益追求最简单的方法就是在一定的财政资源、政府权威和公共权力的使用下,创造更多的公共价值。

预算支出的“合法性与支持”和“运作能力”的体现和改进都是围绕着公共价值展开,而这也是创造公共价值所必须的关键因素。公共管理者在实施策略性预算管理所面临的最大挑战就是不断地寻求合法性与支持、运作能力和公共价值三个维度间最大程度的匹配。

(二)公共价值链雏形与预算支出过程

    公共价值的整个理论体系也在不断地强调政府绩效的问题,而政府预算行为的绩效衡量必须以公共价值创造为导向。我们一般衡量政府行为也常通过投入产出比等考虑经济价值,却造成了对经济价值的过度关注及对公共价值的弱化。毕竟公共机构是区别于私人部门的代表“公众”的权利委托人,其在衡量绩效时必须要注重对公共价值的追求。因此我们将引入“公共价值链”(Public Value Chain)来考察中期预算框架的预算支出过程,实现经济价值与公共价值的双重价值。

公共价值链将预算支出和公共权力等公共资源投入到由公共政策等组成的制造系统,最终创造出社会所期望的社会结果。借助价值链我们可以考察预算支出过程中公共机构形成运作能力所需成本(如预算支出中的一般公共服务支出等)以及预算所形成的社会结果和与公民的“交互”。公共价值链让整个预算支出过程更加清楚明晰地展现出来,在预算执行阶段,将预算目标分解到每个部门、每个项目,并采用相应的指标对其进行衡量和考核。公共价值链下的预算支出强调整个预算管理流程的优化,并且让公共管理者学习如何提高其运行公共机构的能力和完善公共机构行为,提高公共价值的净产出。通过这个链条构建起公民、公共部门管理者、预算、财政政策之间的联结机制。

3  年度预算的公共价值账户(简易版)

公共价值账户年度预算的公共价值创造

使用集体所有资产及关联成本

财政成本

行政成本

/征税成本

其他

未预料的负面结果

腐败与低效率

使用国家权力的社会成本

预算程序不合法

权力滥用

公民对预算安排不满意

预算资源配置不合理

资源使用低效率

获得的集体价值和社会结果

完成任务

民生财政

国家正常运作

经济、社会发展

未预料的积极结果

公共产品与服务的提供

顾客满意度

信息公开

公民需求的满足

政府信誉

正义与公平

个人公平与福利的实现

国家预算政策目标的实现

(三)公共价值账户与预算结果衡量

公共价值账户是用来衡量整个预算及其过程中公共价值创造的结果的重要工具。公共价值账户是公共部门管理者在私人部门所采用的财务“损益表”的基础上,结合公共机构投入的“底线(Bottom Line)”,确定公共机构创造的目标并且能够对这些目标进行衡量,理想状态下是能够通过数据来表达公共价值创造的账户(Moore2013)。类似于“损益表”的设计,公共价值账户在账户左边记录公共价值创造所耗费的成本,在账户右侧记录创造的总公共价值,核心目标是需要体现公共部门追求的价值维度。而这个账户的特殊性还在于,其不仅涵盖真实的成本与收入数据,还包括对特殊的“价值效应”的衡量[⑥],从而获得某种程度的“净价值创造”。公共价值账户对于我们把握公共价值概念内涵以及衡量预算的公共价值创造有着重要的作用。

(四)完整策略三角模型与预算分析

最初构建的策略三角模型是基于“合法性和支持”、“运作能力”和“公共价值”三个要素,公共管理者在公共价值计分表的基础上用一系列具有前瞻性的策略去管理和衡量公共机构创造的公共价值。但是预算是一个不可分割的过程,因此将公共价值链引入策略三角模型,帮助我们分析整个预算过程,维持各要素之间的联系。笔者将策略三角、公共价值账户、平衡计分表、公共价值计分表、公共价值链所构成的有机结合体称之为“完整的策略三角模型”。

    完整的策略三角模型强调公共机构不能单独运作,应该加入合作者[⑦]“Partners” and “Coproducers”)的要素构成一个预算支出能够有效运作的网络。而随着公共事务的日趋复杂,单个公共机构或者公共管理部门难以独自创造公共价值,需要横向与纵向各个利益主体间配合共同创造公共价值。整个预算过程从立法机构到各财政部门,从中央到地方,都不是孤立进行的,必须协同考虑。并且在整个预算支出过程的价值链条中引入“资源控制”和“程序服从”两大绩效衡量角度,将预算和绩效考察联系起来。

五、中期预算框架的公共价值创造--基于策略三角模型分析

(一)中期预算框架的制度土壤

年度预算是推行中期预算框架的起点和土壤,我们需要在此基础上进行改进和变革,为中期预算框架的顺利推行打下坚实基础。因此我们以策略三角模型对年度预算进行一个简单的评价。

在研究过程中,我们发现年度预算在策略三角的构建上,各个部分都着一定的缺陷,从而影响最终公共价值的产出。年度预算尚未明确形成以“公共价值”创造为导向的支出目标,也缺乏“顾客”的公共需求及对政府创造的“结果”进行反馈的渠道。并且年度预算的制度安排与中期预算框架的制度要求还存在一定的差异,我国的预算制度要引入和实践中期预算框架还存在着许多亟待解决的问题,因此笔者借助完整策略三角模型来分析中期预算框架应该如何实现和创造公共价值。

4  基于策略三角的年度预算制度考察

合法性与支持角度

公共价值的表达

“民生财政”

立法机构

预算规则

法定效力较低;法律文本规范内容有限,甚至本身缺乏法律性[⑧]

预算过程

整个过程尚未置于严格的法律框架下进行约束

问责机制与监督

缺乏

政府

各机构职责

划分不清,特别是缺乏相关文本的明晰界定

预算申报

申报书编制粗放且极易被修改

预算执行

“超收超支“、“突击花钱”;预算执行规范性不足

运作能力角度

是否服从程序规定

预算申请

预、决算存在偏离

预算指标

未按照要求进行预算指标的追加(减)和调整

预算科目

可调剂使用,难以监督

预算编制

完整性、技术性、准确性不足

绩效管理

绩效评价

尚未明晰预算支出绩效的本质和内涵,预算评价机制不规范,未实现“结果导向”型评估

审计及监督

功能

审计与监督机关缺乏独立性;问责机制不健全

公共价值

政策目标

预算支出结构

还需重视“一般公共服务支出”和“公共安全支出”等预算支出项目,进一步优化支出结构

顾客满意度

缺少反馈渠道

影响公共价值的认识与创造

 

(二)中期预算框架的公共价值实现与创造

    中期预算框架创造公共价值有两条路径,其一是直接创造令“顾客满意”的社会结果来实现公共价值,其二是在创造公共价值的过程中提升“合法性与支持”与“运作能力”两个维度从而间接地实现公共价值。

1.“合法性与支持”的提升

公共管理者想要为预算行为建立起“合法性和支持”,首先应该构建起一个具有广泛性的“授权环境”[⑨],将整个预算过程都置于法律框架之中,用法律保障中期预算框架的实行[⑩]。建立中期预算框架并不是立法机构对预算多年期一次性审核通过,从而忽视立法机构在中期预算框架的推行和实践中的重要地位,而是更加重视立法机构的地位。以法律形式将中期预算框架固定下来,成为正式预算过程的组成部分,并在与上级公共部门的互动中主动争取政治支持从而营造一个更加合乎“合法性与支持”的授权环境。相关国家的实践也证明了,能够有效推行中期预算框架的国家都拥有完善的法律体系来保障和约束预算行为。

公共部门管理者不但需要从立法机构获得对预算制度安排的足够的授权,还需要以“预算上限作为约束政府行为的重要工具。首先在预算上限的设置上,应该提高公共部门的技术性和专业技能,用科学务实的预算预测让预算支出上限更加可信,并且最终发展成为独立预算单位的法定上限。支出上限不但保障预算整个支出框架在程序和形式上的合法性,对各部门支出形成硬约束;并且科学且准确的预算支出上限的控制,减少了预算支出部门进行灰色操作的空间和动机。其次在预算上限的实际执行中,更加严格地约束预算上限和预算资金使用,这不仅保证了预算计划能够更好的实施,并且也强化了预算资金的“法定性”。

而从预算编制和审批流程来看,要克服我国年度预算在预算编制中存在的各种漏洞,有条不紊地形成更加科学且透明的决策,上通下达,减少信息不对称。各支出部门基于对总的财政战略方向的把握,根据部门政策及战略要求确定支出优先级次,在支出限额下完成预算申请。在预算执行方面,通过建立基线筹划方法[11]、规范支出框架、健全财政规制和支出审核机制,从而保障预算支出可用资金和执行预算权力的合法性与支持。从而弥补年度预算中预算审批程序缺陷、预算编制不全面、不准确等问题。同时,配套的内部审计机构独立运作,根据过去的经济发展情况进行事后审计并加强预算的事前控制,并监督预算部门行为是否符合程序安排,提高风险控制管理的有效性。审计机构不但帮助各部门系统地、有纪律地实现其财政目标,还进一步提高预算执行过程的“合法性与支持”。

更加广泛的公共价值创造的授权环境构建,来自于利益相关者及公民对于中期预算框架的支持,这就依赖于预算的信息公开与透明。政府应该秉承公开透明的原则公开发行中期预算框架的财政报告,并对政府预算收支重要数据变动的原因做出相应的解释,详细地阐明政府是如何配置和利用公共资源。中期预算框架的宏观经济及财政规划是涉及全局的重大规划,必须要广泛地征询社会公众的意见,进行充分协商。公开财政报告也给顾客提供一个获知预算内容及执行过程信息的公开渠道,对于公共利益密切的决策必须要进行信息公开,重视吸收社会力量参与中期预算框架的制定。信息公开不但有助于社会各界对预算过程和预算资源分配合理性的监督,而且让公共管理者在与公民互动与信息反馈中更加清楚地认识和发现公共价值,提升公共价值产出。

2.运作能力的提升

预算绩效提高是公共价值创造的另外一个重要方面。而策略三角模型的远景理念,要求我们不但需要重视当前预算支出的绩效,还要考虑未来绩效的提高,绩效衡量应该贯彻整个预算过程。中期预算框架需明确用以维系当前及跨期支出的政策成本,结合政府自行设定的政策目标,衡量现有政策所使用的资源配置是否具备优先性。相对于年度预算,中期预算框架更加重视产出效率和资源配置效率。而中期预算框架对预算支出的严格控制、审计机构的引入和强化、信息公开等措施,对产出和过程与结果透明度的关注,也一定程度上保证预算支出绩效。中期预算框架下预算软、硬约束的建立和完善,问责机制的健全也直接提高预算的绩效评价功能和整体的“运作能力”。中期预算框架发展的最高级别--绩效框架(MTPF)完成了从以投入为重点到以产出和绩效为重点的转移,将预算支出机构的绩效表现与预算资金挂钩,是一种以绩效为导向的中期预算框架。中期预算框架绩效框架注重的是产出和绩效,利用预算配置来促进财政支出效率,并基于部门产出和结果、绩效指标建立预算目标。

政府运作能力的提升提高了政府预算预测的准确性,反过来有利于保持预算政策的稳定性和规范性。而预算上限、预算支出优先安排等以法律形式确定下来,又进一步避免预算指标调整的随意性。使得中期预算框架下的预算支出更好地满足“运作能力”考察的“程序服从”要求。而政府良好的运作能力最基本的表现应该是各部门职权明确划分,各司其职。要实现运作能力的提升,应该在预算规则的约束下准确划分各部门职责,将公共部门责任与义务的履行贯彻创造公共价值的始终。财政部门根据资源总量和各部门发展战略、政策目标等审核各支出机构的预算申请。财政部门与各支出部门进行充分交流与沟通,在立法机构的指导下对支出项目进行权衡取舍,从而就多年期资源配置形成初步的决议,支出机构据此完成其部门战略和支出框架(Word Bank1998)。其后,预算相关部门根据其职能领域的中长期规划确定发展计划和思路安排,并调整预算收支科目,编排和印发中期预算框架适用报告格式与表格。对于跨支出机构的大型财政项目应该尽可能拆分成子项目,将子项目具体落实到各支出机构,以明晰权责划分,制定准确的执行标准,完善责任机制。在执行机构的明确分工之下,集思广益,充分发挥部门优势,不但有利于提高预算执行整体效率,还避免了“搭便车”、“踢皮球”等影响预算支出执行效率及其他道德风险问题。

预算安排无法由某一个预算机构来完成,其需要各部门的协同配合,中期预算框架应强调各部门横向和纵向的分工与合作。中期预算框架成功实践的关键性因素还包括政策支持。中期预算框架不但需要得到财政部强而有力的支持和推动,还需要整个“授权系统”的全力支持,从而保障中期预算改革的顺利进行。

3.公共价值产出的提升

相对于年度预算,公共价值理论指导下的中期预算框架已经对“合法性与支持”和“运作能力”进行了改善和提高,从而间接提升了公共价值的净产出。而从整个预算的公共价值链条来看,在中期预算框架的“中长期”预算安排的模式下,很大程度上能更好地保障项目建设时间与资金。此外,中期预算框架还应致力于提高政府的权威性和可信度来增加中期预算框架的覆盖面,并且通过简化中期预算框架,提升中期预算框架的顾客满意度。

而要直接实现中期预算框架的公共价值创造,其资源配置的优先级次应以实现公共价值作为判断依据。预算资源配置应提高公共产品和服务提供的有效性,并对弱势群体进行一定程度上的政策倾斜,更好地促进经济社会发展和减贫的政策目标的实现,整体上提升财政绩效和预算支出效率。所以中期预算框架推行的必要步骤之一就是对策略性资源配置建立共识(Word Bank1998),并且明确用以维系当前及跨期支出的政策成本,结合政府设定的政策目标,衡量现有政策所使用的资源配置是否具备优先性。毫无疑问,无论是代议制国家为了获取选民支持,还是我国社会主义国家的本质要求,有利于直接提升“公共价值”的项目支出一定是优先安排的。中期预算框架伫立于公民参与和公共需求满足,提升公民对预算支出项目的支持和满意度,以预算支出安排直接创造公共价值。

六、小结

马克·摩尔提出的公共价值理论及其分析工具,能够较好地切合众多学者对于预算理论构建的设想,从而试图给预算研究提供一个具有普遍解释力的理论框架,弥补单一预算理论在预算研究中存在的不足。公共价值理论给资源配置提供了价值标准和判断依据,并基于预算研究的关键性因素将“分离和独立”的预算要素串通起来,战略性分析整个预算过程。    而中期预算框架的特征和政策目标,相对于年度预算更适用于公共价值理论分析框架。公共价值是公共部门所应实现的主要组织目标,公共价值创造是中期预算框架制度安排和资源配置的本质要求。因此我们从策略三角模型的三个维度出发,分析中期预算框架如何通过在预算过程中以“合法性与支持”与“运作能力”的提升和公共价值的实现两条路径来创造公共价值。将公共价值理论引入预算,特别是中期预算框架的研究中,为我国中期预算框架改革提供理论指导和依据是具有现实意义的。

 

参考文献:

1〕爱论•鲁宾(Irene Rubin):《预算理论的未来》,周美多译,《公共管理研究》2006年第10期。

2〕白彦锋:《中期预算改革与我国现代财政制度构建》,中国财政经济出版社, 2015

3〕蒋悟真:《中国预算法的政治性和法律性》,《法商研究》2015年第1期。

4〕马蔡琛:《政府预算》,东北财经大学出版社, 2007

5〕马骏、叶娟丽:《公共预算理论:现状与未来》,《武汉大学学报:社会科学版》2003年第3期。

6〕马骏:《西方公共行政学理论前沿》,中国社会科学出版社, 2004

7[]神野直彦:《财政学-财政现象的实体化分析》,王美平译, 南京大学出版社2012版。

8〕王雍君:《中国公共预算改革:从年度到中期基础》,经济科学出版社,2011

9〕王学军、张弘:《公共价值的研究路径与前沿问题》,《公共管理学报》2013年第3期。

10〕杨博、谢光远;《论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度》,《政治学研究》2014年第6期。

11Bank W., Public expenditure management handbook. World Bank,1998.

12Bank W., Beyond the Annual Budget: Global Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks. World Bank Publications,2013.

13Benington,J&Moore,M.,Public value : theory and practice. Palgrave Macmillan,2011.

14Boex,L F J, Martinez-Vazquez J, Mcnab R M., Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies. Public Budgeting & Finance, 2000.

15Bozeman,B., Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do. Public Administration Review, 2001, p.145-161.

16Cangiano,M, Curristine T, Lazare M., Public financial management and its emerging architecture. International Monetary Fund, 2013.

 



[] MTEFs国内常翻译为“中期预算”、“滚动预算”等,是一种区别于年度预算的,多年度视角下系统性安排和管理财政收支的预算方案。详见李俊生和姚东旻《中期预算框架研究中术语体系的构建、发展及其在中国应用中的流变》。

[] 科伊在1981年的Incremental thinkingthe lack of a budgetary Theory》一文中进一步强调“预算理论缺乏”的观点。

[③] 指该理论被运用到预算领域及其相关问题研究的兴起时间。

[④]本研究以中国知网作为搜索数据库,以“预算”作为关键词搜索篇名,以引用量为标准顺序排列文献,归纳出建国后我国学术界关注的预算研究[④]的哪些问题和使用的方法与理论。并在此过程中剔除了企业预算相关的主题,如预算松弛、预算会计等问题。

[] Smith2004)、Stoker2006)、O’Flynn2007等学者认为公共价值理论所掀起的“公共价值革命”,不但弥补了传统公共管理及新公共管理理论的不足,公共部门也需要公共价值来帮助它们应对政治上的新变化或者用于指导新的政府管理模式;而且公共价值理论对于效率、责任和公平有着独特的理解。他们认为公共价值管理超越了传统公共管理与新公共管理,开创了公共管理理论的新时代。

[⑥]实际上,大多数公共价值账户的成本与收益项目常难以货币形式衡量。因此公共价值账户的成本收益衡量通常采用替代的办法,假设如果是由私人部门来提供这些结果所能获得收益和花费的成本。再通过对这种替代方式的一个考察,对结果进行调整,从而确定完成该“任务”的成本与收益。鉴于公共价值账户设计的初衷是用来帮助我们理解公共价值的概念,我们可以对该账户进行一定的改进,从而能更好地体现公共价值创造。

[⑦]Moore的价值链中,“伙伴”和“合作生产者”还涵盖私人部门合作,但笔者在本文使用的这种合作关系主要指代公共部门间的协同配合。

 

[]《预算法》本身缺乏法律性,其在预算程序、问责机制等方面的不足严重影响了其自身形式的理性内在逻辑自足,从而难以合理赋予各主体预算权力的合法性(蒋悟真,2015)。

[] Moore所考虑的“合法性和支持”的一般形式,主要就是立足于选举产生的各级行政部门、包含财政预算和人事部门等在内的行政部门分支、立法机构及其分支等构成的整个的“授权系统”。

[⑩] 如德国根据《促进经济稳定与增长法》、美国根据《1974年国会预算和扣押款项控制法》等有关法律的要求编制该国的中期预算框架。

[11]基线是预算申请部门和预算支出部门间关于预算谈判的基础。王雍君(2011)认为基线是假如现行政策和活动继续下去,未来年度的支出或成本。这也完全切合公共价值理论中公共价值账户的最初设想,公共部门管理者应该采纳私人部门管理的方法和技术,尤其是用“Bottom  Line”(底线、基线)来评价政府机构绩效,并用底线来控制公共机构行为。


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