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马洪范/大数据时代的财政治理

日期:2018/1/2 17:44:04 来源:地方财政研究2017年12期 阅读次数:181

中国财政科学研究院

 

内容提要:大数据是现代信息技术的最新发展与应用,是提高财政治理能力、推动财政制度现代化的重要利器,为破解财政治理的绩效难题提供了坚实的信息及技术基础。从根本上讲,大数据所能发挥的作用与效益,取决于人类利用的方式和程度(即制度)。运用“制度+大数据”,通过完善财政信息管理、走向财政透明与公开、强化激励与监督以及构建财政大数据中心,统筹信息、流程与人等三大财政治理要素,是实现财政治理体系与治理能力现代化的客观选择。

关键词:大数据  信息  绩效  财政治理

 

20159月,国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,系统部署大数据发展工作,加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力。20163月,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出实施国家大数据战略,助力产业转型升级和社会治理创新。党中央、国务院高瞻远瞩,从战略的高度肯定了大数据的重要作用。大数据是一种趋势,也是一种技术利器,更是一种现代化的治理能力和理念,其在财政体系的推广与应用,与现代财政制度改革有机融合,是实现我国财政治理体系与治理能力现代化的重要途径。

一、财政治理的绩效难题

为什么财政的资金不能如个人的钱一样花的谨慎而有效?我们到底该怎样才能避免财政资金的浪费与低效?千百年来,这些问题引起了无数官员、学者的思考与努力。

资金绩效的高低,是衡量财政治理成败的基本标准。事实上,绩效可以很容易在企业取得成功,而要想在政府理财体系中成功推行,却绝非易事。因为,政府理财远比企业理财复杂的多。用信息学的观点讲,作为政府理财系统的财政体系,包括纵向多个层级、横向多个部门,流经多重环节,涉及众多行为主体,构成了一个复杂巨系统。财政治理的绩效难题,即源于此。

具体来说,财政收支全过程可以被看作是一个长长的链条,起始于收入的取得,经由预算编制、政府采购、工程投资、资金拨付等环节,终结于向公众提供公共产品与服务。在此过程中,相关行为主体并不局限于财政部门,各支出部门及其预算单位作为财政分配的参与者及资金的最终使用者,也承担着不可推卸的理财责任与义务。而各支出部门又由多个层级构成,继而纵横交织形成一个复杂、庞大的网络,其中的每一个节点上的机构与个人,都有着各自不同的责任、权力与义务。各尽其责,是财政良性治理的重要保障。然而,无论是横向上的同一层级的不同部门,还是纵向上的不同层级的各类机构,虽说从根本上都是为了一个共同的根本利益或目标,但又有各自相对独立的部门或机构利益,如何兼顾部门或局部利益,避免损“大公”肥“小私”,以使整体利益最大化,是财政治理必须解决的最为核心的一个难题。随着经济社会发展水平的提高,政府组织体系日益复杂,政府预算规模与范围逐步扩大,解决这一问题的难度也不断攀升。

客观讲,无论是部门利益还是机构利益,都有其存在的合理性,其本身并没有罪,也没有错,但需要在一个规范、协调的治理体系下,将各参与主体及其众多目标统筹起来,将一个个相对独立的利益主体及信息孤岛有机联结起来,最终才能避害趋利。然而,建立这样一套治理体系,只有在信息社会才有可能变成现实。实践告诉我们,现代财政治理体系的建立,需要解决好预算权力的分工与行使,信息搜集、传递与分析,政策的科学制定与有效执行,信息不对称条件下的激励与约束等一系列问题,而这些问题只有利用信息理论与现代信息技术,才能得到很好的解决。

二、大数据时代的“财政革命”

当信息与计算机、网络和现代通信技术结为一体后,人类社会便迎来了一场新的科技革命。自1904年电子管问世以来的一百多年间,现代信息技术沿着硬件、软件、科学理论和市场应用四条主线纵横发展。

从硬件来说,计算机已经从功能单一、体积较大发展成功能复杂、体积微小、资源网络化的庞大家族,新型光子、量子、DNA分子计算机进入人类研究的视野;从软件来看,计算机语言已从初级语言发展到OracleSybase数据库管理系统,从WindowsUNIX操作系统发展到浏览器软件、智能软件,新一代数据仓库与数据挖掘技术将全方位地影响到未来应用系统的目标选择;从科学理论看,信息论、人工智能理论、精简指令集理论等引导信息技术与产业的发展方向,而新的IT理论与方法依然在不断涌现;从市场应用看,经历了大型机、小型机、PC机之后,正在步入一个崭新的数字化网络时代。现代信息技术的发展与应用,使人类社会面临着基础技术平台的巨大转换,使经济增长方式产生了巨大变迁,使企业、政府及社会管理方式发生了巨大变革。

随着移动互联网的飞速发展,大数据已被认为是云计算、物联网之后又一颠覆性的技术革命,无论是企业还是市场抑或政府,都正在与大数据发生千丝万缕的联系。有研究机构认为,大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力来适应海量、高增长率和多样化的信息资产。也有机构提出,它是一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合,具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征。大数据对财政治理的战略意义,不仅在于掌握庞大的财政数据信息,而且在于对这些含有意义的数据进行专业化处理,通过“加工”实现数据“增值”。

当前,大数据正在政府财政系统中得到推广应用,以海量数据为基础,以数据存储、挖掘、利用为手段,建立包括部门、单位、地域、群体等不同属性的数据词典,详细纪录每个部门、每个单位的每一笔财政资金的来龙去脉和每一个时点的资金运动情况,涵盖财政收支的全过程,赋予政府财政这个复杂巨系统一个健全的“脑”、敏锐的“眼”、强壮的“心脏”、完善的“血管”以及勤快的“手”与“脚”,强有力地推动了财政治理体系的变革与发展。

具体讲,集中体现在以下几个方面:一是加快信息传递速度,提高决策和管理效率;二是保证信息高质多量,增强决策和管理的科学性;三是提高决策管理过程的透明度,便于民众广泛参与;四是强化决策执行的监督,降低决策执行变形的发生率。从信息角度观察,信息的公开性、共享性、保真性使信息不对称现象大量减少。信息占有的不对称向对称的发展,决定了政府职能范围要适当收缩,即政府因信息不对称而具有的协调作用要减少,某些权力要归还社会。而且通过政府建立的管理信息系统与网上服务系统,使政务通过电子文件交换方式进行,如税收通过电子转账来完成,通过标准化中介工具,极大简化了原本的手续与步骤,有助于政府职能的有效履行和积极转型。

可见,将信息理论与大数据技术应用于财政治理,不仅是建立现代财政治理体系的必然逻辑与历史使命,也是大数据时代所对应的“财政革命”及其内在的“财政理论革命”的客观要求。

三、财政治理的基本要素

信息、流程与人,是财政治理的三个系统要素。人是管理与执行的主体,流程是业务处理的方式与基础,而信息是反映业务处理状况的记录载体。人、流程与信息之间的有机结合,是财政治理有效运作的基础和保障,也是大数据在财政治理中发挥积极作用的基本前提。

(一)信息的定义与价值

在现代社会,信息正以前所未有且不露痕迹的形式在不同组织机构和地域界限之间传播。根据信息控制论创始人维纳的观点,信息是实物运动外化出来具有独特性的物质存在状态,是一种“可流动的特殊介质”,而信息传递与处理则构成了所有组织行为方式的基础。在一个组织机构中,信息就是联系人与人、人与业务管理之间的纽带,基于特定业务与管理方式的信息运动形成了信息流,这种信息运动是组织机构管理者基于各种资源进行业务处理与管理状态的反映。

实践中,财政业务与财政资金是财政组织体系中处理的主要对象,两者运行是否通畅,很大程度上决定着财政治理水平的高低。而开展业务处理与资金管理的一个基本要件,就是优良的信息管理,任何信息混乱都可能造成业务与资金的混乱。

(二)流程的定义与价值

流程是现代治理最为流行的概念之一。所谓流程,一般是指一系列连续有规律的业务活动,这些业务活动以确定的方式发生或执行,导致特定结果的实现。

对于财政业务而言,流程是否高效合理无疑非常关键。财政业务流程是一组共同为履行财政职能、提供各项服务而开展业务活动所规定的程序与规范。合理的流程塑造,需要适应既定辖区的政府管理体制与机制,这也是财政部门提供优质、高效服务的制度保障。在特定规则下,对流程的优化管理,可以增加各项业务的价值增值或价值创造,提高财政治理的能力。

现代治理体系正从传统的职能分工转向流程的优化和再造,越来越多的组织开始关注流程,并把业务运作中大类单项任务重新按照流程内在的结构关系优化整合,旨在建立协调紧凑、高效的流程化管理模式。财政业务流程再造,也是大势所趋。

(三)人的权力与职责

组织是由两个或两个以上的人为了完成共同目标而构成的一个机构。作为管理的主体,人的组织行为无一例外地受到职责和权力的影响。一定形式的职责与权力,决定了既定的预期目标,也决定了业务管理的具体形式。

在财政系统,高效的治理体系与能力,是以某种形式和结构的权力与职责关系为存在基础。按照各行为主体权力与职责的具体要求,维持该组织程序式管理与运作的正常开展。

(四)三要素之间的统筹关系

从内容上讲,如何处理好人的参与及协同(简称“行政流”),信息的传递与转换(简称“信息流”),资金业务活动与流程(简称“资金流”)等三方面之间的关系,是财政治理必须回答的核心问题。将三方统筹起来,是建立现代财政治理体系与治理能力的必然选择。

从人的角度看,根据德国社会学家韦伯的组织理论,任何社会组织中,人与人之间都是“控制”与“被控制”的行为关系。但是,“拥有权力与责任的人”要在业务处理过程中真正实现行权的目的,对信息的掌控是至为关键的一环。组织架构中的任何人,如果没有真正控制到它所需要的信息,就无法行使他拥有的权力。一个组织在信息缺乏的情况下,往往会出现“权力上行”的现象,即决策权需要上升到更高层才能进行;而在信息充分的情况下,决策点会下移,响应速度更加敏捷。实践中,如果不能实时获取具体真实的收支信息,财政部门将无法判断预算单位花钱的科学性或随意性,也就无法对财政资金的运行进行精准管理,资金的安全性、规范性与有效性也将得不到真正意义上的保障。因此,在信息系统不健全的组织机构中,信息的供给能力与人员协同工作之间,通常会出现冲突。随着管理目标压力的提高,人对信息供给的速度与质量要求也越来越高。统筹信息流与行政流之间的管理,是改善财政治理的重要途径。

从信息的角度看,组织机构其实是一个信息流的集合,信息传递与处理构成所有组织行为活动的基础。同时,信息又是对业务活动状况的反映与记录,而信息流的本源体是组织机构的特定的业务流程,即由一系列产生(输入)与产出(输出)信息的节点组成的业务处理与决策流程。在财政系统,一个流程会横跨多个部门。传统的组织机构多数是按照职能部门划分,一般都具有等级特征的分层结构,虽然便于控制和计划,但又会造成很多问题,如信息失真、信息不完全、信息孤岛、信息沟通不畅、反馈过度、机构整体机能趋于退化、政务流程复杂且分散等。因此,业务流程的结构关系变化,直接影响组织机构中信息流的结构关系的变化,反之亦然。组织机构若要改善治理水平,必须重新整合与科学改造原有的信息流程,优化组织机构的信息流供给的速度与质量,由此不仅会引起信息流的变化,也会引起资金流、行政流甚至包括治理模式的改变。

综上,财政治理三要素之间的关系需要统筹兼顾。财政治理变革推动行政流的变化,同时引起信息流的变化;信息流供给速度与质量的优化,不仅会引起资金流、行政流的改善,而且能够协助各行为主体更好行使其职责和权利,从而提高财政治理绩效。

四、运用“制度+大数据”实现财政治理现代化

大数据技术是人类生产力发展的结果,已成为财政治理和改革创新的重要手段。从根本上讲,大数据技术所能发挥的作用与效益,取决于人类利用的方式和程度,即制度。运用“制度+大数据”,统筹信息、流程与人等三大要素,是实现财政治理体系与治理能力现代化的客观选择。

(一)完善财政信息管理

我们生存在信息不充分的世界里,导致信息不全面、不对称、不准确、不及时的根本原因无非两个:一是无力而为,二是有意而为。所谓无力而为,是指一个机构或个人没有能力搜集、整理其所需要的信息;所谓有意而为,是指一个机构或个人故意隐瞒或作假导致信息失真。事实证明了信息的重要性,更证明了信息管理的重要性。长期以来,实践部门及理论界总是关注政策制订,相对忽略了信息统计与管理的完善与改进,由此带来的问题往往是灾难性的。

一个科学、规范的信息系统及其管理制度,对任何健康、高效的治理体系而言,都是须臾不可或缺的重要基础。完善的财政信息管理必须包括以下几个方面:一是信息民主,牢固树立与贯彻信息为公众服务的理念;二是信息记录,在信息传递的每一个环节及时、准确地记录或描述每一笔收入与支出的轨迹;三是政府财务会计管理,围绕财政收支做好适时的财务管理工作;四是政府财政报告,定期向立法机关、上级主管、社会公众全面陈述财政收支的相关信息;五是信息分析与评价,在事前、事中、事后进行相关信息的分析与评价,及时发现、反馈与解决问题。

(二)走向财政透明与公开

政府是巨大的信息源之一。据测算,政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上。如果政府不承担信息公开责任,一般公民是无法真正享有与充分利用本由全体公民创造与提供、并属于全民与全社会所有的信息资源。公民对政府信息具有知情权,信息公开是政府应尽的义务。事实上,由信息不对称引起的财政资金浪费,使本已捉襟见肘的国家财政雪上加霜,甚至导致财政危机。有鉴于此,1986 年国际货币基金组织( IMF) 制定了《政府财政统计手册》。2001 IMF 修订了《财政透明度良好行为守则》和《财政透明度手册》。2011年,巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等8个国家联合签署《开放数据声明》,成立开放政府合作伙伴组织,要求参与国家财政透明、信息自由、财产公开、公民参与。目前,这一组织的成员国家已经达到60多个。

实践中,财政透明这一目标最终需要通过完善信息披露来实现,并向披露信息的内容和质量提出具体要求:一是在信息的公开性上要求保证公众对信息的可获取性;二是在内容上要求政府充分提供预算执行情况、财务状况,包括或有负债、金融资产和负债等信息;三是在披露的及时性和频率上要求及时公开,一方面提供定期信息,如月度、季度或年度报告,另一方面还应努力提高报告的频率;四是在披露的可靠性上要求信息必须真实,提供虚假的信息,是对公民知情权的严重侵犯。为了保证信息真实可靠,政府财务报告需要接受独立的审计。

(三)强化激励与监督

对于财政治理中的决策者、执行者等众多参与主体而言,激励与监督机制具有非常重要的地位与作用。然而,设计一套科学、有效的激励与监督机制,却是非常困难的一件任务。其理由有四:一是从组织性质来看,政府机构缺乏货币收益表现;二是从公共产权特征看,政府机构很难从根本上解决代理人“激励相容”问题;三是从管理学角度看,公共权力的激励作用有限;四是从管理者的机会主义倾向看,掌握公共权力的官员容易出现损害委托人利益的现象。

然而,这并不等于说我们在激励方面无所作为。强有力的激励机制,如成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、福利、废除垄断、内部企业化管理、绩效管理等,都能极大地促进各部门或单位及个人对预算决策和管理运作的结果负责。这就需要我们认真检讨和废除繁文缛节、死板教条、不讲效率的管理制度、程序和环节,使决策者和执行者都能明确各自的目标和职责,创造性地开展工作,防范腐败和不作为行为,并能从中得到奖励,使机构更有活力,管理更有效率。

与此同时,通过强化监督机制,实施严密和完善的内外部的预算监督,可以有效实现政府设定的各项公共政策目标。预算监督应贯穿财政治理的全过程,从顺序上来说,一般可分为事前监督、事中监督和事后监督。借助于大数据,可以为全过程预算监督提供有益帮助,具体包括五方面:一是国库账户实时监控,全面掌握财政收支全貌,及时处理违规违法收支行为;二是财政收入即时查询,财政、央行、税务部门信息互联互通,随时掌握财政收入入库和重点税源纳税情况;三是重点支出风险预警,针对三公经费、民生支出等重点项目,进行重点分析和监控;四是政府资产全景分析,通过与各商业银行及其他相关机构进行信息互联互通,全面了解政府各项债权债务及各类资产;五是财务核算量化考核,采集预算单位财务核算、预算执行、监督检查等日常业务办理所留下的信息痕迹,用数据说话,用数据管理,实施量化自动评价。

(四)构建财政大数据中心

通过对海量财政数据进行挖掘利用,不仅可以解决财政信息碎片化问题,而且还可以实现财政业务流程优化或重塑,提高行政效率和提升财政治理能力。一般来说,良好的财政治理有三个主要目标:一是严格的支出控制;二是根据优先政策有序分配资源(“战略化”资源分配);三是高效的运作管理(在既定的规则和正当程序范围内实现“物有所值”)。在财政治理过程中,有很多固化的收入、支出等业务流程,来确保相关决策行为目标的传递与实施。这些固化的流程还与不同的控制方式形成相互制约的监督机制,如预算授权与支付管理,收支管理与现金管理,债务、现金及评价管理,财政资金与资产管理等都具有关联性,可有效达到对各部门决策进行相互制约的目的。

财政业务流程优化或重塑与财政大数据中心的构建可以相辅相成,互相促进。从大数据的应用发展趋势来看,核心任务有以下四方面:一是构建统一标准、统一平台、统一格式的覆盖全国、横跨各部门、集中式管理的财政大数据中心,即时掌握全国(包括每一个企业、每一级政府、每一家预算单位、每一个家庭或个人)所有原始财政数据,夯实现代财政治理的信息基础;二是推动政府信息全部联网,整合户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券等各类数据,加强数据比对,堵塞财政业务管理漏洞,消除应收未收和不正当支付;三是深入开展财政数据挖掘和决策支持应用,即时展现财政收支动态数据,实现多层次、跨系统、跨级次、跨年度的财政数据综合分析,为财政收支预测、财政管理决策、绩效评价与问责等提供可靠的数据支撑;四是提供灵活易用的智能查询及信息服务,向全社会、各类企业、所有居民共享财政数据,在接受社会监督的同时,服务于企业经营管理、个人创业及社会事业发展。

 

参考文献:

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8〕马洪范.统筹管理与财政信息化:新时期财政改革与管理创新的求索[M].经济科学出版社,2007年版.

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10〕王芳,陈锋.国家治理进程中的政府大数据开放利用研究[J].中国行政管理,2015年第11.

 



复杂巨系统这一概念最早由钱学森、于景元、戴汝为于1990年提出,详见《一个科学新领域:开放的复杂巨系统及其方法论》,《自然杂志》1990年第1期。按照系统科学对于系统的分类,若一个系统的子系统数量非常庞大,且相互关联、相互制约和相互作用关系又非常复杂并有层次结构,通常称作复杂巨系统,如生物体系统、人体系统、人脑系统、社会系统等。财政系统是社会系统的一个组成部分,也具有复杂巨系统的基本特征。

西方发达国家的政府与民众普遍信奉“政府财政管理,每个机构与个人都有责任”这一理念。从主体上看,财政治理主要涉及以下几类人员:一是预算者:由他们决定钱花在何处;二是执行官员:负责监管具体的购买、转移等支出决策的实现;三是国库官员:负责资金的支付行为;四是审计者:对财政支出的数额、款项进行审核,以保证支出的合规性;五是会计者:对所有财政收支进行记录,衡量政府活动的成本与效益,确保财政资金不被滥用。总之,各个参与主体各尽其责才能把政府财政资金管好用好。

信息技术出现后引发的这一场新的科技革命也被称为信息革命,它的核心是信息性的劳动资料,与此前的科技革命有着本质的区别。它以计算机、网络和通信相结合的形式,体现在变革社会协作方式的推动力量中;以计算机集成制造系统的形式,体现在生产单元、生产线和整个工厂的自动化中;以计算机化检测手段的形式,体现在检测出动力燃烧过程中的信息并对燃烧过程进行优化的过程控制中;以管理信息系统的形式,体现在掌握资金流通情况,大大压缩在途资金和货币投放量的金融管理中等。

这一观点是Gartner Group提出的,它成立于1979年,是第一家信息技术研究和分析的公司,业务覆盖到IT行业的所有领域,现已成为一站式信息技术服务公司。

这一观点是McKinsey Company提出的,它是由芝加哥大学商学院教授James OMcKinsey1926年在美国创建,全球最著名的管理咨询公司,在44个国家和地区开设了84间分公司或办事处。

财政实践部门的工作人员对此感受极深:“数据分散管理,技术手段落后,造成数据查询、汇总、分析困难,提供的数据不及时、不准确。尽管加班加点搞数据,忙忙碌碌作分析,结果还是自己不满意,领导不满意。”

西蒙认为,“信息沟通是一个组织成员向另一个成员传递决策前提的过程”。也就是说,信息沟通是一个双向过程:既包括向决策中心传递命令、建议和情报,也包含把决策从决策中心传递到组织的其他部门。由于信息不可能从其产生处自动传递到相关管理或执行主体,它必须依赖于人来传递。因而,信息在传递过程中,常常面临信息阻碍与信息扭曲等沟通不畅问题。参见郝伯特·西蒙著,《管理行为》,第149

所谓反馈过度,是指在负反馈调节系统中,控制装置接到寻的装置发现的位置信息后,每次都做出了过头的调节,从而形成振荡,这种现象被称为反馈过度。例如,导弹打飞机是依靠负反馈调节来实现的。虽然飞机为了使自己不被击中,总是不断变换自己的飞行方向,但导弹中有一个调节装置,可以不断地把飞机每一时刻的实际位置和导弹的实际位置进行比较,当两者有差距时,调节装置就根据这个差距改变导弹的飞行方向,使差距不断缩小,直到击落飞机为止。然而,如果这一负反馈搞得不够精确,偏过了头,就会发生振荡现象,每次不是偏左就是偏右,永远打不中飞机。

知情权(right to know 这个概念最早出现于19世纪70年代的英国,“二战”后被世界各国广泛援用。所谓知情权,是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件拥有了解和知悉的权利。1966年《公民权利和政治权利国际公约》第19条第1款规定:“人人有自由发表意见的权利,此项权利包括寻求、接受和传递消息和思想的自由”。

从政府信息披露的渠道来看,尽管政府提供信息的渠道日益多样化,但不可否认的是,政府财务报告(尤其是政府财务报表),仍然是政府信息披露(尤其是财务信息披露)的重要方式,是公众了解和评价政府公共受托责任的基本信息源。由于要遵循公认会计原则,政府财务报告要比其他信息披露方式更加正式。


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