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毕瑞祥/基于大数据的大财政系统建设研究

日期:2018/1/2 17:42:30 来源:地方财政研究2017年12期 阅读次数:486

北方工业大学

 

内容提要:财政信息化是建立现代财政制度的核心技术支撑。本文分析了财政信息化的发展阶段,提出了大财政系统的定义,分析了大财政系统的特点,如基于财政大数据、实现完整的内部控制、融合IT治理等。分析了大财政系统的主要价值,如支持财政业务实时监控、支持地方政府债务穿透式监控、提升财政治理能力、实现绩效管理智能化、优化财政资金产业扶持政策等。阐述了建设大财政系统的策略,如进行大财政系统顶层设计、建立财政大数据标准、建立财政首席信息官制度等。通过大财政系统的实施,促使财政在改革发展大潮中主动作为、实现更大作为。

关键词:财政大数据  大财政系统  财政治理  首席信息官

 

十九大报告提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段,将在解决我国社会主要矛盾方面发挥重要作用,在落实党在中国特色社会主义新时代的纲领和路线方面起到重要作用。“工欲善其事,必先利其器”,财政要紧跟时代形势、展现财政作为、实现历史担当、增强服务经济社会发展和保障民生的能力,就需要加强财政信息化建设,建立覆盖全社会的财政大数据,建设覆盖全国的大财政系统,通过精准数据、为国家掌控社会发展全局服务。

一、大数据概述

(一)大数据的概念

维克托·迈尔-舍恩伯格在《大数据时代》中给出了大数据的定义,大数据指不用随机分析法等方式,而对所有数据进行分析处理。麦肯锡全球研究所认为,大数据是具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征的数据。大数据概念的提出,使人们开始重新审视数据的重要性和价值,开始关注大数据的收集、整理和使用。

大数据对财政管理有重要价值,任涛鹏(2017)认为可以通过大数据全面提升财政管理理念,实时监控财政管理全业务链条。曾先荣(2017)认为大数据可以有效提高财政透明度。大数据时代不仅意味着海量财政信息的生产和高质量地挖掘利用,还包括财政决策、政府收支、财政分享、财政绩效、财政违法违规行为问责延伸到人人都可以参加的数据空间,大数据推动着财政治理发生深刻变化。

(二)财政大数据的特点

财政大数据是与财政资金支付活动有关的全部数据,包括财政收支数字、财政支出项目资料、财政支出绩效评价资料等。财政大数据具有如下特点:

1.数据量大。财政大数据采集、存储全国和财政资金有关的数据,涉及教育、医疗、建筑、社保、农业、安全、军事等,涉及的数据量非常大,财政大数据已经成为社会治理的重要资源。

2.种类和来源多样化。财政大数据包括结构化和非结构化数据,如财政收支数据、原始支出凭证扫描件、记账凭证、支出项目相关图片和视频等。

3.数据分布存储。财政大数据由财政部门、科技部门、农业部门等收集的数据汇总形成,各部门的数据平时收集和存储都集中在各部门进行,财政部门需要财政数据时,通过数据处理软件,通过财政支出项目的关键字,动态建立相关的数据集。

4.数据的质量高。财政大数据要保证数据质量,通过财政大数据产生的报告具有可信赖度。

在信息时代获取数据的方式和渠道更多,社会各界关注财政问题的意愿和能力都大大增强,财政大数据的生产、开发和利用应该成为政府和社会之间的良性互动关系的促进力量,是促进社会和谐发展的有效手段。

二、大财政系统的定义和特点

(一)财政信息化的发展阶段分析

计算机在一个组织(如企业或政府部门等)应用的过程中,一般要经历从初级到成熟的成长过程。诺兰1973年首次提出了关于信息系统发展的阶段理论,被称为诺兰阶段模型。诺兰阶段模型分为初始阶段(计算机初步应用)、普及阶段(信息系统从少数部门扩散到多数部门)、控制阶段(开始对整个组织的系统建设进行统筹规划)、集成阶段(开始建立集中式的数据库)、数据管理阶段(信息系统开始从支持单项应用发展到在逻辑数据库支持下的综合应用)和成熟阶段(信息资源管理的作用和价值开始充分展现)。

财政信息化建设从上世纪80年代起步,已经有近40年的历史,根据财政信息化建设的主要内容,我们可以把财政信息化建设大概分为基本应用阶段、财政单项业务应用阶段、财政一体化应用阶段和大财政系统应用阶段。

基本应用阶段,大概时间范围是1980年到1990年,这一阶段微机开始逐步应用到日常工作中。这一阶段的主要特点是主要用于文件打印、报表打印等。标志性事件是财政部门开始使用计算机处理文件、报表等业务。这一阶段对应诺兰模型的初始阶段。

财政单项业务应用阶段,大概时间范围是1991年到2004年,这一阶段的主要特点是拨款管理、总预算会计核算、各类报表统计汇总等财政单项业务开始用计算机处理。标志性事件是财政部商贸司等部门开始使用TB软件汇总统计全国商业企业报表数据等。这一阶段对应诺兰模型的普及阶段和控制阶段。

财政一体化应用阶段,大概时间范围是2005年到2015年。在这一阶段,财政部门开始建立财政一体化数据平台,实现预算编制、预算执行、行政办公、决策支持的信息化管理。在2000年左右,全国各地区开始加快推进部门预算、国库集中支付、预算单位会计集中核算等,应用了各类财政软件。但财政部门发现,各项单项业务均实现了信息化管理,但整体数据衔接性较差,预算编制环节数据和预算执行环节数据脱节,在预算执行环节,预算指标数据、国库支付数据等存在数据脱节问题。为解决这些信息孤岛问题,财政软件厂商推出了财政一体化解决方案,财政信息化开始进入到财政一体化应用阶段。这一阶段标志性事件就是北京市西城区财政局开始建立财政一体化系统。这一阶段对应诺兰模型的集成阶段和数据管理阶段。

大财政系统应用阶段,时间范围上从2016年开始。财政信息化在发展到财政一体化系统阶段后,解决了部分财政业务之间的信息孤岛问题,如预算编制与预算指标管理,预算拨款、国库集中支付与总预算会计核算,日常预算执行数据与财政决算数据等,但从整体财政工作的角度,依然存在信息孤岛问题,如预算编制环节、预算执行环节使用不同厂商软件产品,数据衔接依然不舒畅等。在“金财工程”的规划设计中,财政部门与本级人民银行、代理商业银行、本级各预算单位、本级各政府职能部门等可以通过数据接口进行数据交换,但在实际执行过程中,各职能部门由于部门利益、软件接口等原因在数据共享上并不顺畅。大财政系统建设将基于全国财政大数据,建立横向覆盖一级政府所有涉及财政资金的业务,纵向覆盖中央省市县乡各级政府的财政综合管理信息系统。这一阶段标志性事件就是浙江省财政厅开始建设基于大数据的数字财政。这一阶段对应诺兰模型的成熟阶段。

(二)大财政系统的定义

大财政系统是一种基于财政管理活动,以财政大数据为基础,以信息技术为支撑,由人、信息处理设备和运行规程三元素组成的集成化人机交互系统,是面向各级财政部门、各级行政事业单位、各类金融机构和广大社会公众的信息管理和服务平台。财政管理活动包括完成财政收支业务的全部活动。人主要包括使用大财政系统的全部人员,包括财政部门工作人员、与财政部门发生信息交互的各类单位工作人员和社会大众。信息处理设备主要包括计算机等硬件资源、财政软件等软件资源、财政数据等信息资源。运行规程主要与大财政系统有关的各类财政制度规范,如财政信息化的内部控制规则,包括岗位内部牵制、数据安全控制等。

建立大财政系统需要规划好预算编制等财政业务系统,针对大财政系统进行内部控制和审计。

在大财政系统中,财政大数据是基础和核心,包括现在的财税数据库、教育部门数据、金融部门数据等,需要一级政府统筹建立。

各财政业务系统主要完成财政业务管理工作,如部门预算系统、预算单位财务监控系统、财政诚信系统等。

对大财政系统内部控制是财政部门为了保证大财政系统效率、数据完整、数据一致性和系统安全性而采取的控制措施。大财政系统内部控制的对象包括计算机硬件和系统软件资源、财政业务应用系统、财政大数据和相关人员等大财政系统的组成要素。

为确保大财政系统安全、可靠运行,需要通过审计活动审查与评价大财政系统的内部控制情况,如果发现问题,及时进行改进与完善,使大财政系统在财政管理中有效发挥作用。

(三)大财政系统的特点

大财政系统是未来财政信息化建设的方向和趋势,主要特点有:

1.基于财政大数据。财政部门收集和存储与财政资金有关的方方面面的信息,通过建立财税数据库与各行业数据库的动态关联,建立财政大数据库,通过大财政系统的各类功能实现各类计算、分析、预测等。

2.实现全面的内部控制。大财政系统能够进行完整的内部控制,实现财政业务活动的事前计划、事中监控、事后检查环环相扣,保证财政决策计划、执行等各环节责任清晰。

3.能够融合IT治理。大财政系统能与财政业务目标保持一致,通过利用财政信息化资源,持续推动财政业务创新和发展,融合IT治理,提高财政治理水平。

4.融入了人工智能技术。在发票验证、财政业务答疑等方面可以实现自动化、智能化。

三、大财政系统的价值

建立大财政系统可以提高财政管理工作的效率,实现财政管理工作的科学化、规范化,保证财政部门单据流、资金流、信息流畅通。

(一)实现对财政资金全生命周期监控

财政资金全生命周期涉及预算编制、国库支付、预算单位使用等多个环节,在财政资金运动的各个环节存在信息沟通不畅、部分环节业务人员相互串通等问题。大财政系统可以实时记录每个财政业务环节的处理情况,各环节通过工作流紧密相连,责任明确,各工作都处于系统监督之一,没有死角。在财政对各预算单位的财务监督方面,可以通过大财政系统实时了解每个预算单位的财务收支数据,可以直接看到每个单位的会计总账、明细账、记账凭证和原始凭证扫描件等数据资料,可以实时了解各预算单位的资金支出变化。通过各财政资金流动环节的透明信息流,加强财政监督的威慑力度。

在地方政府债务监控方面,可以实现对地方政府债务穿透式监控。目前国家逐步构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制,但随着各项创新业务的推进,会有新的债务风险出现,需要财政部门全盘掌控地方政府债务情况。以目前开始快速发展的PPP项目为例, 根据有关市场机构统计,到 20176月,全国公示社会资本方中标人的PPP项目总金额5.6万亿元。这些项目大多是政府付费模式和政府缺口补助模式,这些项目的实施都会为财政增加未来负债。按一般PPP项目公司贷款融资占项目投资额80%计算,这些项目将会新增贷款4.5万亿元。按PPP合同期15年计算,这些项目未来每年新增政府负债超过4000亿。目前从中央级项目到基层乡镇的很多项目都在寻求PPP模式,按目前的发展速度,PPP项目金额、新增贷款、新增政府负债都会继续增加。财政部在PPP政策上规定,每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%,但这是个软约束条件,目前已经开始出现一些地区采取灵活方式规避这一政策约束的情况。对PPP项目建设要未雨绸缪,严控可能存在的风险,保证稳定的财政金融环境。需要通过财政部门的大财政系统,实现对PPP项目的全程监控,如项目实施单位(各级政府主管部门等)环节、财政补贴资金支付环节、项目建设和运营维护环节等,掌控每个项目的具体信息。

(二)提升财政治理能力

20世纪90年代之后,西方各国探索政府机构运作和公共事务管理的模式,提出了治理理论。1997年联合国教科文组织以发展为主题发表报告,支持政府治理理论。政府治理的关键是预算透明和加强财政监管,IMF在《财政透明度手册》中提出,要向公众提供全面的预算信息, 提高财政透明度。我国在推进国家治理现代化过程中,需要建设大财政系统,通过信息技术的流程化、刚性化、透明化、简洁化等特点优化财政管理,提升财政治理能力。如对各预算单位财务规划能力的监控,可以对各预算单位每年的预算批复信息、申请调整预算的信息进行分析,与该单位往年数据进行对比分析,与其他单位的财务管理情况进行对比分析,发现一些财务规划能力较差的单位,采取有针对性的措施进行改善。

在大财政系统建设的过程中,要对全部财政业务进行分析,优化或重组部分财政业务流程,结合IT治理理念,在实现财政业务规范化管理的基础上,实现财政业务管理透明化,提高财政治理能力。

(三)实现对财政收支中期预测

为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制,需要要做好财政中期规划,需要根据我国前期经济社会发展情况、现行国家财税体制、各项财政收入政策和支出政策情况,运用经济计量模型等预测未来三年地区生产总值、投资、消费、进出口、就业率、价格总水平等主要指标走向,测算一般公共预算等各类预算的收入情况和支出情况,测算未来地方政府债务情况。

财政中期收支预测越准确,未来财政资金统筹调度就会越科学,财政服务经济发展的能力就越强。有了大财政系统中的财政大数据,经济计量模型中能参考的指标更全面,可以使测算的时间周期更长,测算数据来源更准确,可以采取多种测算模型和方法,使各地区的财政收支预测更贴近实际、财政中期规划更科学。

(四)实现绩效管理的智能化

对全部财政资金进行绩效管理是建立现代财政制度的基础,是提高财政治理能力的重要抓手。在绩效管理的落实上,可以通过大财政系统,实现预算编制、执行、资金绩效评价的信息闭环运行,逐步实现绩效管理的自动化、智能化。

如一个城市公园项目,只要这个项目需要财政资金支持,无论是全部由财政资金投资建设还是采用PPP模式,这个项目在通过财政部门立项后,就会有一个唯一的项目编码,这个编码也会在发改、规划、城建等部门的信息系统中。这个公园项目的建设日期、投入设备、安装设备、维护时间、安装的路灯、人流量等信息分别记录在各业务管理部门的信息系统中。当财政部门要评价这个城市公园项目的资金绩效时,按传统方式,财政部门要组织第三方评价实施机构,要设计评价指标,要组织专家收集该项目资料,通过分析论证,做出评价结论,一个资金支出项目的绩效评价需要财政部门付出大量的人力和财力。如果建立了财政大数据库,财政部门在大财政系统中,可以根据城市公园的项目编码,从政务云中调出该项目的全部信息,对部分绩效评价指标可以直接计算结果。如对于评价指标“项目立项规范性”,可以直接调出该项目的可行性研究、专家论证、风险评估等扫描件材料,如对于“资金到位率”指标,可以直接调出该项目的“实际到位资金”和“计划投入资金”数据,自动计算出指标数据。对于不能自动确定的指标数据,如“服务对象满意度”,可以直接在财政服务网公示、收集反馈数据。对一些需要专家人工参与的指标,如项目社会效益,可以直接从绩效评价专家库中抽取专家,把项目信息推送给具体的专家,收集专家的反馈意见,汇总形成指标的评价数据。通过大财政系统,一个财政资金支出项目的评价可以在规定的时期内自动进行,大幅节省绩效评价成本,保证绩效评价结果的客观性、可靠性。项目绩效评价完成后,根据此类项目对应的政府收支科目,项目信息、实施单位信息和绩效评价结果等信息直接反馈到预算编制系统,将为未来此类项目和实施单位的预算编制提供参照依据,通过大财政系统可以实现绩效管理的智能化。

(五)优化财政资金新兴产业扶持政策

我国在大力发展战略性新兴产业,如新一代信息技术、生物医药技术等。在各新兴产业发展的导入阶段、初始阶段等不同时期,需要通过财政资金补贴、退税等方式大力扶持,增强产业的发展潜力和竞争力。但由于财政部门对各产业的总体数据掌握不全,对每个具体支持的产业发展前景、已经发展的状态、财政资金对产业发展的贡献度等信息掌握不全面,财政资金支持政策退出的路径和时间不清晰,对产业的整体发展协调作用没有发挥到极致。如在太阳能多晶硅的发展历史上,就出现了严重的产能过剩,大量无效投资里就有财政补贴资金的支持。

通过大财政系统,随时统计各产业投入资金情况,细分到中央和各级地方政府,了解各产业的产出情况,通过一些计量模型分析产能发展趋势、产业发展阶段等。财政部门通过掌握的各类产业分析数据,及时调整财政资金产业扶持政策,避免产业发展冷热不均,避免出现产能过剩、无序竞争等问题。通过财政资金的协调作用,引导产业布局优化、促进产业健康发展。

四、建设大财政系统的策略

财政信息化建设要有全新的视野,全新的格局,要进行整体规划、整体设计。在现有各类数据库的基础上,在金财工程、金税工程等信息化建设成果的基础上,充分利用各类政务云建设的契机,建立财政数据库和各类政务数据的联通机制,建立财政大数据库,建立大财政系统。

(一)加强大财政系统的顶层规划和设计

大财政系统面向全国涉及财政资金的所有单位,涉及社会各行各业的与财政资金有关的数据,影响面广,重要性强,需要加强顶层设计,加强整体规划,降低系统应用和实施风险,为现代财政管理体制的建立提供高效的技术支撑。

在数据存储方式上选择集中式管理,在全国建立主数据中心和备份数据中心,集中处理全国所有地区的财政业务数据,就像工商银行、农业银行等业务覆盖全国的集团企业的数据管理方式。服务器端硬件集群可以选择成熟的政务云,如中国联通、中国电信等提供的云服务系统。在大财政系统的部署方式上采用B\S结构(浏览器\服务器结构),主要维护工作集中在服务器端,财政工作人员登录IE等浏览器就可以操作。在大财政系统的技术路线和开发平台上,可以由各财政软件厂商灵活选择,因为财政大数据库系统是统一规范的,大财政系统的界面显示和数据处理能够完成预订任务即可,不需要严格限制软件开发工具等。通过增加财政软件开发的开放性,增强财政软件开发的活力,增加财政信息化的创新应用。

(二)加强财政大数据建设

财政大数据是大财政系统建设能否成功的关键,如果没有可靠、客观的大数据来源,大财政系统无法发挥应有的作用,因此,要加强财政大数据建设,要关注大数据采集标准、大数据来源、大数据质量保证等。

通过统一规划,引入元数据管理理念,建立规范的数据存储结构和数据采集标准,将财政系统内部各部门、各信息系统以及与财政相关的其他单位的各信息系统之间的相关数据集成和整合到一个数据平台,提高财政大数据质量,促进财政大数据资源共享。

在财政大数据的收集方面,要充分利用政务云。如北京市建立一站式的政务云服务中心,为全市几十个委办局提供云服务。如江西省以跨部门应用为抓手,依托全省电子政务外网统一网络平台,建立了省、市两级的分布式电子政务云平台。随着国家宽带网络建设的完善,已经具备全国数据大集中的基础。同时上亿人次访问的微信的顺畅运行,12306火车订票系统的稳定运行,说明建立全国数据大集中的大财政数据库已经具备技术可行性。如果规划好财政数据平台与各业务部门数据平台的衔接关系,通过财政支出项目关键字就可以实现对项目有关数据的全掌控。财政部门可以轻松实现财政大数据平台的建设。

要建立保证财政大数据质量的机制。财政大数据的可靠性、准确性直接关系大财政系统效用的发挥,要建立财政大数据收集、分类、审核、更新的机制,保证财政大数据的科学性、一致性、客观性。

(三)建立鼓励财政信息化创新应用的机制

人工智能、大数据、云计算等成熟的计算机技术都可以应用在财政管理上,在严格制定大数据标准的基础上,要鼓励创新,支持社会力量加大在财政信息化方面的研发和投入,不断开发出创新性应用,一方面可以大力提升财政管理水平,一方面可以大力促进信息产业创新发展。如在财政政策舆情监测方面,通过大财政系统,对房产税、增值税改革等热点财经问题,基于财政大数据收集机制,从各类财经媒体、新闻上收集相关主题的评论等,自动出具主题总结简报,为财政部门制定管理政策服务。

财政部门应持积极开放的态度,对有价值的创新应用,积极组织试用和推广等,建立促进财政信息化创新应用的机制,推动财政信息化不断创新发展。

(四)建立财政首席信息官制度

1981年,美国波士顿第一国民银行经理Williamr.Synnott在《信息资源管理:80年代的机会和战略》中提出首席信息官概念。在企业,首席信息官具有信息技术知识和企业管理知识,能够通过信息技术促进企业业务流程优化,在利用信息技术提高企业运营效率方面发挥关键作用。在组织架构上,企业首席运营官一般是企业的副总裁,是企业主要管理层之一。

对财政而言,以省级财政部门为例,目前大多数省厅管理层中只有信息中心负责人是信息技术相关专业,信息中心负责人是财政厅内中层干部,不是厅级领导,可以积极协调财政厅内部信息化建设,如果需要协调涉及省级政府所有部门的财政大数据建设,则协调难度太大,工作不好开展。为了深入推进财政大数据建设、加快大财政系统建设,需要加强财政部门信息技术官员的配备,由财政厅信息中心主任兼任财政厅首席信息官,和副厅长同级,进入财政厅党组,统筹管理、协调省本级及全省的财政大数据和大财政系统建设。

 

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