国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
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柯卉兵/中国社会保障支出水平与结构:1998—2015年

日期:2018/1/2 17:31:37 来源:地方财政研究2017年11期 阅读次数:142

华中科技大学

 

内容提要:本文利用19982015年的数据,通过对不同口径下中国社会保障支出的水平和结构进行实证分析,发现中国社会保障支出的许多制度性缺陷:社会保障支出规模虽逐年增加但增长率波动较大,社会保障支出项目虽多但面临结构失衡和城乡断裂问题,社会保障支出的地区差距问题仍然十分显著,同时存在中央政府与地方政府社会保障事权与财力不匹配现象。在此基础上,文章提出了优化财政支出结构和社保支出内部结构、完善农村社保制度体系建设、加大社保转移支付力度、合理划分中央与地方的社保权责等相应的对策建议。

关键词社会保障  支出水平  支出结构  19982015

 

一、引言与文献回顾

自从1998年中国政府把构建公共财政体系确定为财政改革的目标模式以来,各级财政尤其是中央财政通过调整支出结构,不断增加对社会保障的投入力度,与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系不断得以完善。准确地统计社会保障支出数据是研究社会保障支出水平和结构的前提,但目前中国社会保障资金管理是十分混乱和不规范的,社会保障资金被分割为预算内资金和预算外资金两大块。社会保险基金目前尚未纳入财政预算管理,而是在预算外以财政专户的形式实行收支两条线管理。预算内的社会救助、社会福利和社会优抚安置等项目则交织在一起,分散在行政费和各项事业费的有关科目之中,资金的收与支之间缺乏严格对应的制度保证。社会保障数据统计标准的不统一导致一方面无法从管理机制上杜绝社会保障资金的挪用挤占、乱收滥支和损失浪费等现象的发生,另一方面也给当前的研究工作带来了极大的困难。

学术界对社会保障支出口径的选择众说纷纭,意见不一,各位学者均是从各自选择的口径对社会保障支出进行分析,不仅相互之间难以比较,而且也无法真正进行国际比较从而得出让人信服的结论。陈正光、贺巧知(2009)指出目前国内学术界社会保障支出统计不准确,普遍存在漏统农村社会保障支出和重复计算问题,应该采取按保障项目统计和按资金来源统计相结合的方法,避免社会保障支出漏统和重复计算。[1]林治芬、孙王军(2012)指出进行政府社会保障财政责任国际比较,必须区分财政社会保障支出和全口径社会保障支出的不同概念,明确社会保险支出与财政社会保障支出和财政支出的关系。[2]

同时,目前学术界对社会保障支出水平的研究较多,而对社会保障支出结构的分析则鲜有人涉足。宋士云、李成玲(2008)指出1992年以来中国社会保障支出随国民经济的增长稳步增长,但社会保障水平与其他社会保险型模式国家相比还比较低,与国内社会保障需求相比呈现出严重的不适度性。[3]王延中、龙玉其(2011)指出改革开放以来,中国政府对社会保障财政投入总量不足,而且支出结构不合理,社会保障财政支出在调节收入分配方面的作用不理想。[4]纳伦·普拉萨德、梅甘·格雷克(2012)研究了社会保障支出与金融危机之间的关系,认为金融危机可以被当作改善和加强社会保障的机会。[5]徐倩、李放(2012)利用19982009年的统计数据,考察了我国财政社会保障支出的总量变化和结构演进。[6]

关于社会保障支出的区域差异和城乡差异及其影响因素方面,近年来学术界取得了一定的成就。江华、吕学静、王延中(2012)测度评估了20012010年中国31个省份和东、中、西部社会保障经济公平的非均衡发展状态,并对31个省份的社会保障经济公平发展状态进行聚类分析。[7]庞凤喜、潘孝珍(2012)利用1998-2009年的省级面板数据,探讨了收入分权度和支出分权度对地方政府社会保障支出规模影响的差异。[8]王贺、刘云香(2015)研究表明城乡收入差距、对外贸易程度、民族人口比重、老年抚养比是影响社会保障支出的主要因素。[9]李凤月、张忠任(2015)对社会保障支出中的中央和地方关系及总体差异水平进行了系统研究,并分析了社会保障支出的三大区域间差异、区域内差异及其差异贡献率。[10]

总体而言,学术界还缺乏对社会保障支出水平和结构的整体研究和纵贯研究。本文拟系统分析自1998年中国确立公共财政改革目标以来的社会保障支出情况,由于从2007年起政府统计口径发生了变化,将财政预算内的抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出等三项的主要内容和其他一些支出整合为统一的“社会保障与就业支出”,故新旧统计口径之间存在一定的差别,但主体内容仍然是一致的。为了全面、科学、真实地反映中国近二十年来的社会保障支出状况,笔者根据19982006年的数据,从小、大两个不同的统计口径[①]研究社会保障支出水平和支出结构;根据20072015年的数据,从预算内支出和社会保障总支出[②]两个统计口径研究社会保障支出水平与结构,深入分析其制度性缺陷并提出相应的对策建议。在没有特殊说明的情况下,本文所使用的数据均来源于历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。

二、中国社会保障支出水平分析

社会保障支出水平是反映一个国家在一定时期内社会保障程度高低的关键要素之一,包括“社会保障支出占GDP比重”和“社会保障支出占财政支出比重”两项衡量指标。其中,“社会保障支出占GDP比重”是测量和表达一个国家或地区的经济资源用于居民社会保障支出份量的指标,也是理论界和国际上通用的测量社会保障支出水平的主要指标;“社会保障支出占财政支出比重”是社会保障在一个国家或地区公共财政支出中的地位的表达方式,也是测量和表达政府公共财政对社会保障投入状况的指标。

(一)1998-2015年不同口径社会保障支出的总体规模

为尽可能全面地汇总不同年份社会保障支出情况,笔者整理编制出了“1998-2006年中国社会保障支出规模情况表”(见表1)和“2007-2015年中国社会保障支出规模情况表”(见表2)。通过计算发现,1998年—2006年,中国的抚恤和社会福利救济费支出增长了4.30倍;行政事业单位离退休经费增长了3.70倍;社会保障补助支出增长了13.58倍;社会保险基金支出增长了2.96倍;小口径社会保障支出增长了6.27倍;大口径社会保障支出增长了3.85倍。2007年—2015年中国预算内社会保障与就业支出增长了2.49倍,社会保险基金支出增长了3.94倍,两者合计增长了3.35倍。由此可见,不同口径下社会保障支出额的绝对数一直都是不断增长的,公共财政对社会保障投入的增加,为构建与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系、促进社会和谐发展发挥了重要作用。

1  1998-2006年中国社会保障支出规模情况表

单位:亿元

年 份

抚恤和社会

福利救济费

行政事业单位

离退休经费

社会保障

补助支出

社会保险基金支出

小口径社会保障支出

大口径社会

保障支出

1998

171.26

282.8

145.68

1636.9

599.74

2236.64

1999

179.88

392.96

611.00

2108.1

1183.84

3291.94

2000

213.03

478.57

525.97

2385.6

1217.57

3603.17

2001

266.68

624.72

786.22

2748.0

1677.62

4425.62

2002

372.97

788.83

1017.23

3471.5

2179.03

5650.53

2003

498.82

894.97

1262.12

4016.4

2655.91

6672.31

2004

563.46

1028.11

1524.50

4627.4

3116.07

7743.47

2005

716.39

1164.83

1817.64

5400.8

3698.86

9099.66

2006

907.68

1330.20

2123.90

6477.4

4361.78

10839.18

注:根据《中国统计年鉴(1999-2007)》、《中国财政年鉴(1999-2007)》有关数据整理计算。

2  2007-2015年中国社会保障支出规模情况表

单位:亿元

年 份

社会保障与就业支出(小口径)

社会保险基金支出

社会保障总支出(大口径)

2007

5447.16

7887.8

13334.96

2008

6804.29

9925.1

16729.39

2009

7606.68

12302.6

19909.28

2010

9130.62

15018.9

24149.52

2011

11109.40

18652.9

29762.3

2012

12585.52

23331.3

35916.82

2013

14490.54

27916.3

42406.84

2014

15968.90

33002.7

48971.6

2015

19018.69

38988.1

58006.79

注:根据《中国统计年鉴(2008-2016)》有关数据整理计算。

(二)1998-2015年不同口径社会保障支出占GDP和财政支出的比重

通过分析1998年—2015年不同口径社会保障支出占GDP和财政支出的比重(见表3)以及社会保障支出弹性系数(见表4),可以看出自1998年以来,不同口径下的社会保障支出水平均呈现出稳步上升的趋势。大多数年份的社会保障支出弹性系数要大于1,说明社会保障支出的增长速度超过了GDP和财政支出的增长速度,并没有出现西方国家曾经出现的社会保障支出水平与经济发展速度呈“此增彼减”的现象,中国用于社会保障支出的经济资源规模呈现不断扩大趋势。但显而易见的是,社会保障支出弹性系数Ⅱ普遍比弹性系数Ⅰ要小,社会保障支出占财政支出的比重上升幅度明显不及社会保障支出占GDP比重的上升幅度。

3  1998-2015年不同口径社会保障支出占当年GDP和财政支出的比重

单位:%

年 份

社会保障支出占当年GDP比重

社会保障支出占当年财政支出比重

小口径

大口径

小口径

大口径

1998

0.71

2.63

5.55

17.99

1999

1.31

3.65

8.98

21.52

2000

1.22

3.61

7.66

19.72

2001

1.52

4.01

8.88

20.44

2002

1.80

4.67

9.88

22.14

2003

1.94

4.89

10.77

23.28

2004

1.94

4.82

10.94

23.38

2005

1.99

4.90

10.90

23.14

2006

2.00

4.98

10.79

23.11

2007

2.03

4.98

10.94

23.12

2008

2.15

5.28

10.87

23.07

2009

2.20

5.76

9.97

22.47

2010

2.23

5.91

10.16

23.02

2011

2.29

6.15

10.17

23.27

2012

2.36

6.72

9.99

24.06

2013

2.46

7.21

10.33

25.22

2014

2.48

7.69

10.53

26.52

2015

2.76

8.42

10.81

27.00

资料来源:1.根据表12和《中国统计年鉴2016》有关数据整理计算;2.由于中国的社会保险基金支出实行预算外管理,不算作财政支出部分,因此在计算大口径社会保障支出占财政支出比重时,被除数财政支出总额是一般财政支出与社会保险支出的总和。

4  1999-2015年不同口径社会保障支出的增长弹性

年份

社会保障支出增长率(%

GDP增长率(%

财政支出增长率(%

社会保障支出增长弹性系数

小口径

大口径

小口径

大口径

1999

97.39

47.18

7.6

22.1

12.81

4.41

6.21

2.13

2000

2.85

9.45

8.4

20.5

0.34

0.14

1.13

0.46

2001

37.78

22.83

8.3

19.0

4.55

1.99

2.75

1.20

2002

29.89

27.68

9.1

16.7

3.28

1.79

3.04

1.66

2003

21.88

18.08

10.0

11.8

2.19

1.85

1.81

1.53

2004

17.33

16.05

10.1

15.6

1.72

1.11

1.59

1.03

2005

18.70

17.51

11.3

19.1

1.66

0.98

1.55

0.92

2006

17.92

19.12

12.7

19.1

1.41

0.94

1.51

1.00

2007

24.88

23.03

14.2

23.2

1.75

1.07

1.62

0.99

2008

24.91

25.46

9.6

25.7

2.60

0.97

2.65

0.99

2009

11.79

19.01

9.2

21.9

1.28

0.54

2.07

0.87

2010

20.03

21.30

10.6

17.8

1.89

1.13

2.01

1.20

2011

21.67

23.24

9.5

21.6

2.28

1.00

2.45

1.08

2012

13.29

20.68

7.7

15.3

1.73

0.87

2.69

1.35

2013

15.14

18.07

7.7

11.3

1.97

1.34

2.35

1.60

2014

9.82

15.35

7.3

8.3

1.35

1.18

2.10

1.85

2015

19.51

18.58

6.9

13.2

2.83

1.48

2.69

1.41

注:1.根据表12和《中国统计年鉴2016》有关数据整理计算;2.社会保障支出增长弹性系数Ⅰ=社会保障支出增长率/GDP增长率;3.社会保障支出增长弹性系数Ⅱ=社会保障支出增长率/财政支出增长率。

 

三、中国社会保障支出结构分析

社会保障支出水平虽然较好地反映了一国社会的整体社会保障水平和公共财政对社会保障的投入程度,但它不能完全反映社会保障各项目的具体分布和效用水平,不能具体反映社会保障各项目的分配是否合理,也不能反映代际之间和代内之间收入再分配的具体状况。因此,笔者将进一步分别从1998年—2006年不同口径社会保障内部各项目所占比重和2007年—2015年小口径社会保障各项目占财政支出比重两个角度,对中国的社会保障支出结构进行分析。

(一)1998-2006年不同口径社会保障内部各项目所占比重

根据上文的统计口径划分方法,通过计算各口径内部不同社会保障项目占社会保障支出的比重,可以看出不同口径内各社会保障项目的地位是不一样的(见表5)。由于1999年财政大幅度增加对社会保障补助的支出力度,使该项支出占社会保障总支出的比重大幅上涨,占到小口径社会保障支出一半以上的份额,2000年以后该比重略有下降但也均超过40%,占到小口径社会保障支出将近一半的份额;行政事业离退休经费占小口径社会保障支出的比重呈现不断下降的趋势,从2000年的39.31%下降到2006年的30.5%;抚恤和社会福利救济费所占比重则是小口径社会保障支出中最小的一项,到2006年也只有20.81%。大口径统计下的社会保障支出结构中最大的支出项目是社会保险基金支出,它占到了众多社会保障支出项目总和的一半以上,其他所有项目均无法与之相比较,甚至财政预算内的所有社会保障支出的总和都不及社会保险基金支出,社会保险基金支出占大口径社会保障支出比重除了2004年略低外,其他年份均是接近甚至超过60%

5  1998年—2006年不同口径社会保障各项目支出占社会保障支出比重情况

单位:%           

年份

小口径

大口径

抚恤和社会福利救济费

行政事业

单位离退休

经费

社会保障

补助支出

抚恤和社会福利救济费

行政事业

单位离退休

经费

社会保障补助支出

社会保险基金支出

1998

28.56

47.15

24.29

7.66

12.64

6.51

73.91

1999

15.19

33.19

51.61

5.46

11.94

18.56

64.04

2000

17.50

39.31

43.20

5.91

13.28

14.60

66.21

2001

15.90

37.24

46.87

6.03

14.12

17.77

62.09

2002

17.12

36.20

46.68

6.6

13.96

18.00

61.44

2003

18.78

33.70

47.52

7.48

13.41

18.92

60.20

2004

18.08

32.99

48.92

6.44

11.56

16.30

51.87

2005

19.37

31.49

49.14

7.87

12.80

19.97

59.35

2006

20.81

30.50

48.69

8.37

12.27

19.59

59.76

注:根据表1有关数据整理计算。

(二)2007-2015年财政预算内社会保障各项目占财政支出比重

历年社会保障各项目支出占财政支出的比重同样也能反映社会保障支出的结构情况。由于大口径社会保障支出包括了不在财政预算范围内的社会保险支出,各项目之间基本上没有可比性,所以笔者选取2007-2015年的财政预算内社会保障各项目支出占财政支出的比重(见表6)来反映社会保障支出的内部结构问题。由表6可以看出,在财政预算内各项社会保障支出占财政支出比重中,从2007年到2015年,财政对社会保险基金的补助力度不断加大,2012年后所占比重超过3%,目前已经成为财政预算内最大规模的社会保障支出项目;行政事业单位离退休经费所占比重呈下降趋势,2014年以后略有反弹,但目前仍然是仅次于财政对社会保险基金的补助成为预算内第二大规模的社会保障支出项目;2008年汶川大地震的发生造成国家自然灾害生活救助支出急剧上升,占财政支出的比重达到了0.57%,其他年份基本在0.2%上下波动,最大值是2010年的0.37%,最小值是2015年的0.11%;就业补助占财政支出的比重比较稳定地徘徊在0.50%0.75%之间;城市低保表现也非常稳定,该比重基本在0.60%上下波动;农村低保制度在2007年建立之初所占比重较低,为0.22%,经过两年的发展,到2010年开始超过0.50%2012年到2015年均超过城市低保的支出力度,这既反映了城市低保制度经过几年的发展已经非常稳定成型了,又反映了公共财政对农村低保制度的投入力度越来越大了。

6 2007-2015年财政预算内社会保障各项目占财政支出比重情况表

单位:%

年份

财政对社会保险基金的补助

行政事业单位离退休费

就业补助

城市居民最低生活保障

自然灾害生活救助

农村最低生活保障

社会保障总支出

2007

2.56

3.15

0.75

0.59

0.18

0.22

10.94

2008

2.61

2.90

0.66

0.66

0.57

0.37

10.87

2009

2.33

2.74

0.67

0.68

0.16

0.48

9.97

2010

2.57

2.62

0.70

0.60

0.37

0.50

10.16

2011

2.89

2.51

0.61

0.62

0.21

0.61

10.17

2012

3.04

2.26

0.58

0.53

0.22

0.55

9.99

2013

3.14

2.29

0.59

0.54

0.17

0.61

10.33

2014

3.33

2.42

0.57

0.49

0.14

0.57

10.49

2015

3.75

2.48

0.50

0.43

0.11

0.52

10.81

备注:(12007-2013年数据来源于《中国财政年鉴2014》第434页,2014-2015年数据根据财政部网站“2014-2015年全国一般公共预算支出决算表”相关数据整理计算;(2)历年各项目社会保障支出占财政支出比重=历年各项目社会保障支出数额/财政支出×100%

四、中国社会保障支出的制度性缺陷

通过对1998年—2015年中国社会保障支出规模、支出水平和支出结构状况的分析,笔者发现尽管社会保障支出总量不断增加,社会保障支出结构调整也取得显著成效,但社会保障支出仍然存在一些亟待解决的制度性缺陷问题。

(一)社会保障支出规模虽逐年增加但增长率波动较大

从前文的分析可以看出,1998-2015年不论是哪个口径的社会保障支出的绝对数额均呈现出不断上升的趋势,中国社会保障支出规模逐年增加的发展态势是有目共睹的。但如果我们比较1999-2015年不同口径社会保障支出的增长率和GDP的增长率以及财政支出的增长率,就可以发现,虽然中国近几年的社会保障支出规模在不断增加,但其增长率却呈现出较大的波动性。例如,小口径社会保障支出最高增长率(1999年)是最低增长率(2000年)的34.2倍;大口径社会保障支出最高增长率(1999年)是最低增长率(2000年)的4.99倍。而按当年价格计算的GDP增长率最高年份(2007年)是最低年份(2015年)的2.06倍;财政支出增长率最高年份(2008年)是最低年份(2014年)的3.10倍,无论是小口径还是大口径,社会保障支出增长率的波动幅度均超过GDP和财政支出增长率的波动幅度(见表4)。可见,中国的社会保障支出在很大程度上受到政府临时出台的政策措施影响,目前还没有一个长期规划和有效机制,主要视当期财政收支状况而定,中央财政预算拨款的时间和额度均不固定,具有较大的随意性,由此造成有些年份的社会保障支出与常年相比有较大幅度的提高或者下降,中国社会保障支出财政投入的长效机制尚未形成。随着经济增长进入新常态,社会保障体系的日益完善和管理水平的逐步提高,中国社会保障支出的增长率将呈现出相对稳定的态势。

(二)社会保障支出项目虽多但面临结构失衡和城乡断裂问题

一般来说,社会救助处于社会保障制度的最底层,直接体现着国家和社会对弱势群体的人文关怀和“以人为本”的社会理念。即使在今天的发达国家,用在社会救助方面的开支仍然是相当大的。中国当前正处于体制转轨和社会转型过程中,经济发展水平低,初次分配不公现象十分严重,加上大量贫困人口的存在,理应有更多的社会救助支出。然而,事实并非如此。1998-2015年中国的预算内社会保障支出占GDP的比重由0.71%上升到2.76%,而且真正用于社会救助的支出只占预算内社会保障支出的一小部分,大部分用于社会保障补助支出和行政事业单位离退休费用支出,而社会保险支出占GDP比重则从1.93%上升到5.66%;不同口径社会保障各项目占社会保障总支出的比重排名中,抚恤和社会福利救济费均是靠后的(见表5和表6)。显然,如此低的社会救助支出水平远远无法满足当前中国低收入人群的救助需要。

社会保障支出结构失衡的另一个主要表现是财政性社会保障支出的使用具有行政垄断性质,社会强势群体成为财政社会保障投入的主要受益者。2007-2015年财政对社会保险基金的补助支出占预算内社会保障支出的比重呈现逐年上升的趋势,从2007年的23.41%上升到2015年的34.68%,对社会保险基金的补贴给高收入群体带来的收益要大于低收入群体,进一步扩大了社会成员之间的收入差距;行政事业单位离退休费所占比重虽然有所下降,但到2015年仍然达到22.93%,两项相加所占比重2015年超过57%,而就业补助、城市低保、自然灾害救助、农村低保等真正用于保障弱势群体的支出比重明显偏低,2015年这四项支出加在一起的总和占预算内社会保障支出的比重也只有14.36%。可见,机关事业单位职工与企业职工、国有企业职工与其他所有制从业人员、城乡居民之间在公共财政投入的覆盖范围和保障水平上都存在较大的差距,社会保障突出社会公平、调节收入分配的功能被削弱。

中国社会保障支出不仅面临着结构失衡问题,还面临着城乡断裂问题。由于受经济条件和长期形成的城乡二元结构的影响,中国在社会保障制度建设方面实际上走的是一条“先城镇、后农村,重城镇、轻农村”的路子。由于难以找到分城乡的社会保障支出数据,这里将城乡居民的转移性收入作为城乡社会保障支出的代理变量,分别计算1998年—2013年人均转移性收入占城镇居民人均可支配收入的比重和人均转移性收入占农村居民人均纯收入的比重[③],然后对比二者之间的关系。可见,社会保障支出的城乡差距是非常大的。人均转移性收入占城镇居民人均可支配收入的比重除了1998年略低(16.20%)外,其他年份均超过了21%,最高年份的2010年甚至达到了26.65%,也就是说这一年城镇居民人均可支配收入中有近三分之一是来源于政府的社会保障支出等转移性支出;与之形成鲜明对比的是,人均转移性收入占农村居民人均纯收入的比重在1998年—2003年基本上是维持在9%以下,最低年份的2000年只有3.5%,最高年份的2013年也只有8.82%,也就是说农村居民人均纯收入只有不到9%的份额是来自于政府的社会保障支出等转移性支出。人均转移性收入占城镇居民人均可支配收入的比重是人均转移性收入占农村居民人均纯收入的近37倍,2003年达到6.76倍,虽然2009年以后该数据有所下降,但2013年仍然达到2.95倍。因此中国社会保障支出的城乡差距是十分突出的,表现出了明显的城市偏好,城乡之间的社会保障断裂问题无疑构成对中国社会保障体系的重大挑战。

(三)地区间社会保障支出负担差异问题仍然十分显著

如同经济发展存在地区差异一样,无论是财政性社会保障,还是社会保险基金收支,中国的社会保障支出都体现着明显的地区差异的特点,有的地区社会保障财政负担重,有的地区社会保障财政负担轻,有的地区社会保险积累了大量的结余资金,而有的地区社会保险却是连年赤字。社会保障作为重要的转移支付制度,并没有充分发挥调节地区间经济发展不平衡的作用。研究表明1995年—2005年中国社会保障支出的地区差异问题十分严重。[12]多年过去了,中国社会保障支出的地区差异问题是否有所缓解呢?这里笔者尝试用同样的方法和同样的指标计算2011年和2015年的情况,然后与2005年的社会保障支出的地区间离散情况进行比较,如表7所示。

7  2005年、2011年和2015年中国社会保障支出地区差异状况

指 标

社保支出占财政支出比重()

人均社保支出(元)

社保支出占GDP比重()

2005

2011

2015

2005

2011

2015

2005

2011

2015

最大值

26.02

16.91

22.20

721.53

2878.89

3226.53

6.41

9.79

10.04

最小值

5.16

7.59

7.46

118.50

497.10

890.26

0.51

0.90

1.20

极差

20.86

9.31

14.75

603.03

2381.80

2336.27

5.90

8.89

8.84

极值比

5.04

2.23

2.98

6.09

5.79

3.62

12.52

10.84

8.40

平均值

13.35

11.64

12.54

261.68

1007.81

1640.37

1.70

3.00

3.52

标准差

4.97

2.59

3.18

160.50

520.95

682.09

1.25

2.02

1.87

变异系数

0.37

0.22

0.25

0.61

0.52

0.42

0.73

0.67

0.53

备注:(12005年数据来源于柯卉兵(2009):《中国社会保障财政支出的地区差异问题分析》,《公共管理学报》,第1期;(22011年和2015年数据是根据《中国统计年鉴(2012)》和《中国统计年鉴(2016)》相关数据整理计算,为便于计算,各地的社会保障支出即为统计年鉴里的“社会保障和就业支出”。

 

从表7可以看出,就各地人均社保支出和社保支出占GDP比重的极值比和变异系数而言,与2005年相比,2011年和2015年均有所下降,人均社保支出极值比从2005年的6.09下降到2011年的5.79再降到2015年的3.62,社保支出占GDP比重的极值比从2005年的12.52下降到2011年的10.84再降到2015年的8.40;人均社会保障支出的变异系数从2005年的0.61下降到2011年的0.52再降到2015年的0.42,社保支出占GDP比重的变异系数从2005年的0.73下降到2011年的0.67再降到2015年的0.53,说明这几年中国各地社会保障支出差异的状况有所好转,即不仅社会保障支出水平最高地区与最低地区的差距在缩小,而且各地社会保障人均支出和支出水平的整体差异也在缩小。但是各地社保支出占财政支出比重的极值比和变异系数均呈现先下降后略有上升的趋势,极值比从2005年的5.04下降到2011年的2.23后又上升到2015年的2.98,变异系数从2005年的0.37下降到2011年的0.22后又上升至2015年的0.25,这说明各地社会保障支出负担的离散程度改观不是很显著,近年来各地对社会保障投入的差异程度又有所扩大,社会保障水平均等化的目标依然没有实现,社会保障制度和公共财政体制建设依然任重而道远。

(四)中央政府与地方政府社会保障事权和财力严重不匹配

西方公共部门经济学研究表明,分权型的政府间事权安排和集权型的政府间财权安排有助于实现公平和效率的目标。如鲍德威和威迪逊认为由于跨地区之间要素流动会带来税基变动,因此,在中央和地方之间,中央政府的课税权限大于其支出责任,地方政府的课税权限小于其课税能力的安排是符合效率原则的。[13]因此, 社会保障财政纵向失衡问题是必然存在的, 通过采取有效手段纠正这种失衡则有利于社会保障的均衡发展。1994年的分税制改革没有划清中央政府与地方政府的社会保障事权,上级政府容易在收走大部分税收的同时将支出责任下放到下级政府尤其是社会保障支出责任留给地方政府,从而形成了社会保障实施过程中的“财权层层上收、事权层层下移”的局面。

1998-2015年中央财政收入占财政总收入的比重基本稳定在50%左右,表明整个国家财政总收入中的一半左右被集中到中央政府,但中央政府的财政支出占财政总支出的比重基本上呈现一路下滑的态势,2015年甚至下降到14.52%,中央政府的社会保障财政支出占社会保障财政总支出的比重更是徘徊在较低的水平,2015年该比重为3.80%;与此形成鲜明对比的是,虽然地方政府的财政收入所占比重与中央政府相差不多(50%左右),但地方政府却承担了远远超出中央政府的财政支出责任,从2000年开始地方政府财政支出占国家财政总支出的比重呈现不断上升的趋势,2015年达到了85.48%,而同年地方政府财政社会保障支出占社会保障财政总支出的比重甚至96.20%。这充分说明,中国的社会保障财政支出责任基本上都由地方政府来承担,“有钱的不办事,办事的没有钱”,地方政府承担了与本级财力不相匹配的社会保障支出责任。

五、结论与对策建议

本文通过1998年—2015年的统计数据对我国社会保障支出水平和结构进行了分析,发现社会保障支出面临着增长不稳定、结构失衡、城乡断裂和地区差异显著问题,同时中央政府和地方政府存在社会保障事权与财力严重不匹配现象。因此,本文提出如下对策建议:

第一,优化财政支出结构和社会保障支出内部结构,拓宽社会保障资金的筹集渠道。目前中国企业社会保险缴费率严重偏高,提高企业社会保险缴费率从而增加社会保障资金的空间不大。同时,近几年来中国整体的财政收支状况始终是赤字,财政对社会保障的投入在短期内也难以有较大的增长。因此,必须深化行政管理体制改革,压缩财政对一般公共服务支出和经济建设事务支出的比重,必须尽快建立中央财政专项社会保障预算,加大中央财政对社会保障的投入力度,同时要尽量优化社会保障支出内部结构,适当减少财政对社会保险基金的补助力度和降低行政事业单位离退休经费的支出比例,大幅提高社会救助和社会福利的支出比重。另外,还可以通过发行福利彩票、鼓励社会捐赠等方式扩宽社会保障资金的筹集渠道。

第二,完善农村社会保障制度体系建设,努力缩小社会保障支出的城乡差距。社会保障支出的城乡不公平在一定程度上违背了社会保障再分配的制度初衷,因此在目前城镇社会保障制度建设已经较为完善的情况下,在保证城镇居民合理享有社会保障水平的基础上,国家需要加大完善农村社会保障制度体系建设的力度,继续加大对新型农村合作医疗制度和城乡居民养老保险制度的财政补贴力度;完善农村居民最低生活保障制度,着力提高农村各项社会救助和社会福利项目的覆盖面和保障水平;扩大城乡社会保障制度衔接与整合的试点工作,探索农民工及其子女在养老、住房、教育、医疗卫生等方面的权益保障政策和措施,努力缩小社会保障支出的城乡差距。

第三,加大社会保障转移支付力度,缓解社会保障支出的地区差异问题。在目前各地经济发展水平参差不齐的情况下,短期内的可行办法就是加大中央财政对落后地区的转移支付力度,从而实现各地社会保障服务的均等化。为了避免地方产生依赖思想,社会保障转移支付方案要引入“因素法”。要制定明确的、客观的标准,规定转移支付的条件、规模、方式。应考虑各地人均财政收入、社保补差水平、社保人口比重等那些影响较大的、可量化的、易于全国统一的客观因素, 主要包括人口密度、抚养比、贫困率、少数民族人口比重、失业率、人均财政收入、物价水平等,以此作为指标制订标准的社会保障转移支付公式,确定转移支付额度。

第四,合理划分中央与地方的社会保障权责,通过事权适度上移集中与财权适度下放相结合的办法实现政府间事权与财力的匹配。中央政府要发挥其在宏观信息获取、统筹调剂能力及宏观调控方面的优势,主要承担全国性社会保障统一管理和监控职责;地方政府则要发挥其在微观信息获取、人力资源丰富及紧密贴近地方等有利条件, 主要负担社会保障具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任,并具体承担那些次要的、常态的、影响程度小的、支付风险小的社会保障项目。对于社会保障需求量大而财力不足的贫困地区,中央政府应适当下放税收权从而提高地方财政的收入能力,使这些地方有必要的财力履行社会保障职责。

 

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11柯卉兵.中国社会保障财政支出的地区差异问题分析[J].公共管理学报,2009(1)55-63.

12鲍德威,威迪逊.公共部门经济学(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2000年,第370.

 



[] 其中,小口径的社会保障支出是狭义上的财政性社会保障支出,具体包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费三个方面的内容;大口径的社会保障支出除了上述小口径内容外,还包括社会保险基金支出。

[] 财政预算内的社会保障和就业支出(即小口径),包括财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休、就业补助、城市居民最低生活保障、自然灾害生活救助和农村最低生活保障等多个子项目;社会保障总支出(即大口径)是财政预算内的社会保障和就业支出以及预算外的社会保险基金支出的总和。

[] 由于从2013年起,国家统计局开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查,2013年及以后数据来源于此项调查,与2013年前的分城镇和农村住户调查的调查范围、调查方法、指标口径有所不同。加之2013年以后数据不全,故本文此处的数据截止到2013年。


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