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成丹/PPP模式:期待由量向质的转变

日期:2018/1/2 17:14:15 来源:地方财政研究2017年10期 阅读次数:274

PPP模式因其能实现引入社会资本缓解财政压力、提高公共产品提供质量和效率、改变政府治理方式等多重目标而备受关注。2014年以来,在中央和地方各级政府的大力推动下,掀起了PPP发展热潮,PPP规模迅速扩张。根据财政部政府和社会资本合作中心统计,截止20176月末,我国共有13554个项目进入项目库,总投资规模16.4万亿元,其中进入执行阶段的落地率达到38%。根据世界银行的测算,2016年中国PPP项目投资已经占到GDP2.39%,位居世界第一位。

对于PPP质量,可以从两个方面来衡量:一是公共产品长期供给质量和效率的提高;二是社会资本的参与程度。前者是目的,后者是保障。与规模庞大的PPP市场相比,我国PPP在推行中出现了异化现象,质量难以保证。主要体现在以下两个方面:

一是将PPP异化为地方政府融资平台,PPP项目面临不可持续风险,影响公共产品的有效供给。在经济下行地方收入吃紧、原有举债方式难以为继、稳增长亟需财力支撑的背景下,一些地方政府在推行中将PPP当做一种新的融资手段,假借PPP搞变相融资,缺少社会综合效益最大化导向,项目物有所值评估、承受能力论证流于形式,通过政府回购、明股实债、固定回报等过度承担项目风险的方式实现融资目的。该模式下地方政府和企业投资行为的短期化带来一系列问题,如PPP项目重建设、轻运营,后续运营缺乏保障;PPP项目中地方政府每年财政支出负担过重,推高地方政府债务风险,提高政府违约风险,影响政府公信力等,致使PPP项目不可持续,公共产品难以有效供给。

二是“公私合营”异化为“公公合营”,影响公共产品质量的提升。中央层面推广PPP模式不仅在于它是一种融资模式,更重要的是PPP可以通过引入私人资本优化治理结构,提高公共产品质量。而我国PPP实践中,民间资本多处于观望状态,参与者大多为国有企业。截至20176月末,455个落地示范项目签约的社会资本共785家,其中民营企业291家,国有企业395家,占比56%。国有企业中又以大型央企为重,2016年中国建筑、中国中铁、中国铁建等七大央企签约的PPP项目投资额大约占全年央企签约PPP项目投资额比重达72%。“公公合营”意味着地方政府债务风险未能实质性转移,非完全市场导向的国有企业不能提高PPP项目运营效率,使得公共产品质量难以保证。

近年来,为解决以上两个问题各级政府在制度和政策层面所做的努力不可谓不多,但收效甚微,说明通过碎片化制度的行政规制和短期的政策引导并不能抑制地方融资冲动、打消民营资本顾虑。党的十九大报告指出,建设现代化经济体系,必须把提高供给体系质量作为主攻方向。PPP作为新型公共产品供给方式,更应将发展重点转向质量。未来质量提升,在目标上还需回归公共产品的本质,在手段上通过PPP立法、财政体制改革、投融资体制改革等系统性改革的推进来实现。


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