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潘同人/“规划—工具”导向:PPP模式的政企互动逻辑

日期:2018/1/2 17:13:33 来源:地方财政研究2017年10期 阅读次数:615

济南大学

 

内容提要:地方政府在同民间资本合作时存在着“规划工具”导向,这是PPP模式中政企互动的深层逻辑。PPP项目中,地方政府凭借规划性权力占据主导地位,并将民间资本视为执行发展规划的工具,发展规划一旦发生变化,投资者的利益很难得到保障。具体而言,“规划—工具”导向对PPP项目可能产生价格波动、特许弱化、支持衰减等负面影响,进而导致公私合作的失败。对“规划—工具”导向的调整,应该着眼于增强发展规划的稳定性,同时要淡化民间资本的工具属性。

关键词:PPP模式  地方政府  民间资本  “规划—工具”导向  政企互动

 

一、问题的提出

作为一种公共服务的供给模式,PPP并不是新鲜事物。早在上世纪九十年代,PPP模式就在国家计委的支持下,被一些地方政府所采用,出现了一些具有示范意义的BOT项目,例如广西来宾B电厂、成都自来水六厂等。从2013年开始,在加快新型城镇化进程、化解地方政府债务风险、推进国有企业混合所有制改革等多重动力的作用之下,中央政府开始大力推广PPP模式。PPP已经变成了推动国家治理现代化、重塑政府与市场关系的重要政策工具。

在政策层面,十八大明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,这种宏观的政策导向为政府和民间资本在项目层面的合作奠定了坚实的政治基础。此后,国家发改委、财政部以及地方政府通过建设项目库、设立引导基金、制定奖补办法等方式对PPP模式的发展进行了积极的引导。由于这种模式具有双主体供给、政企科学分工、代理机制运行、效率与公平兼顾等优点,无论是中央政府,还是地方政府,都对其寄予厚望。

但是,总体来看,民间资本对PPP模式的反应不够热烈,参与者大多为国有企业,国有企业中大多为实力雄厚的中央企业,非公有制企业参与偏少。项目签约情况也不够理想,截至20168月末,财政部示范项目的总投资金额为12.3万亿元,只有1.4万亿元已经签约,而全国PPP项目的平均签约率也只有24.3%。民间资本仍然处在犹豫和观望的状态中。出现这种情况,其根源是PPP模式作为一种公私高度合作的国家治理模式,存在着较大的政策风险,投资者出于厌恶风险的本能,采取了相对保守的行为策略。

在实践中,世界各国有很多PPP项目合作失败的案例,理论界对此做出了不同的解释。有学者系统的总结了PPP项目实施过程中面临的各种风险,从法律、政治、市场、技术、财务等多个维度概括了项目风险的不同类型。还有学者认识到,政府的角色定位直接关系到项目的成败,项目发起人、规则制定者、服务消费者等多重角色的相互冲突,客观上提高了项目的管理风险。从项目实施的过程来看,PPP模式的风险还可以分成外部因素引起的宏观风险、内部因素引起的中观风险、采购当中的微观风险。不论是直接的诱因,还是潜在的风险,都只是PPP项目失败的表层因素,针对PPP模式风险的研究并没有揭示风险的深层逻辑。

PPP项目的失败实际上是一种公共治理的失败。PPP模式所面临的各种风险是表象,决定这些表象的则是政府和民间资本在合作过程中形成的权力关系与互动模式。在PPP模式尚未发展成熟的阶段,政府和民间资本的伙伴关系更加脆弱,投资者始终对公私合作心存疑虑。原因在于地方政府在处理政企关系时具有“规划—工具”导向,地方政府在与PPP项目相关的公共服务领域享有绝对的控制权,企业沦为PPP项目及相关发展规划的被动执行者,权责配置的失衡构成了PPP模式中政企互动的内在逻辑,阻碍着PPP模式走向善治。

因此,要吸引民间资本参与PPP项目,就应该研究PPP模式的政企互动逻辑。即在PPP模式下,地方政府与市场主体之间是如何互动的?这种互动模式是怎样形成的?该模式对PPP项目造成了哪些负面影响?如何调整和规范PPP模式下地方政府的行为模式?

二、“规划—工具”导向是PPP模式中政企互动的深层逻辑

(一)地方政府的规划性权力是“规划—工具”导向形成的制度基础

PPP项目的治理失败,涉及到中国改革中政企关系的深层逻辑,需要分析政府和民间资本的普遍关系。PPP项目中的具体权责关系,只是这种普遍关系的投射与显现。政府和民间资本的关系包含了诸多方面的内容,其中,权力分配与PPP模式的联系最为紧密。中国改革在权力层面的显著特征是放权,从央地关系的角度来看,表现为中央政府向地方政府放权。与放权相伴的是地方自主性的扩张,地方政府扩张了自主性以后,倾向于将其发挥到最大限度,以追求自身利益的最大化。对于改革进程中的地方政府而言,更大的自主性往往意味着经济增长与政治升迁,巨大的收益反过来强化了地方政府原有的行动逻辑。

在委托—代理关系当中,代理人基于双方的信息不对称,会利用已经得到的授权不断的拓展自己的行动空间。央地政府之间同样存在着信息不对称,这迫使中央在一定程度上默许地方政府对辖区事务的全面掌控。地方政府的地位已经从过去单纯的代理人角色转变为现在的财政联邦化的利益主体,具有发展本地经济的强烈冲动。在这种情况下,地方政府势必会寻找一条发挥其自主性的理想路径。

在现实中,地方政府选择的行为策略是制定和执行各类发展规划。通过这些规划,地方政府将中央授予的权力转化为实实在在的生产力,并以统计数字的形式反映在政府的各类公报当中。经过多年的探索,中国各级政府的规划体系已经非常完备。在地方层面,政府的规划体系主要包括发展改革部门主导的国民经济和社会发展规划、规划部门主导的城乡规划、土地管理部门主导的土地规划,以及其他政府部门主导的各类专项规划。规划往往预示着重大投资项目的启动,会带来巨额的资本流入。以贵州为例,该省在20128月曾经公布了一份关于旅游产业的发展规划,共提出了10个国家级重大项目、50个省级重大项目,以及200个省级重点项目,投资总额约为3万亿元。通过这种大型专项规划的实施,地方政府的自主性被发挥到了极致。

此外,广义的规划还包括某一具体领域的政策方向,它可以引导、限制甚至改变该领域参与者的价值取向和行动策略。这些规划的改变,往往意味着政策子系统出现重大变迁。例如,在一个城市中,上一届政府可能积极推动市区向北面扩张,而下一届政府可能选择在城市南面建设新区,从而使城市建设领域的政策方向发生根本性变革。在这一类规划中,地方政府的自主性更加明显,规划的调整也更加容易。

(二)市场主体在政企互动的过程中沦为实现规划目标的工具

在各类发展规划当中,地方政府处于主导地位,是规划的倡导者、制定者和监督者,而企业则处于被动地位,是实现规划目标的工具。地方政府在处理政企关系的过程中形成了一种独特的“规划—工具”导向。对于地方政府而言,在实施规划的过程中,最先用到的工具是地方国有企业。在国有企业中,领导者会基于自己的政治立场,利用自己掌握的权力对企业资源进行低效配置。相关的经验研究证明,地方政府的控制和干预行为与区域过度投资存在着明显的正相关。对于地方国有企业来说,服从地方政府的发展规划就是“讲政治”,最能体现自己的政治立场。因此,地方国有企业会成为各类发展规划的忠实执行者,即便执行的结果是低效和浪费。

在地方国有企业当中,有一类最值得注意,即政府投融资平台。建立这种平台企业曾经是地方政府无权发行债券时的权宜之计。巴曙松认为,政府投融资平台的定位是为基础设施和城市建设融资。从这个定位可以看出,在PPP模式大规模推广以前,平台企业就一直是地方政府向辖区居民提供公共产品的重要政策工具。即便在债台高筑的情况下,它也能不折不扣的完成落实规划所必需的融资任务。

在地方政府的强势规划之下,民营企业也会沦为实现规划的工具,地方政府的经济行为显著的影响着民营企业的投资决策。研究发现,政绩压力越大时,辖区内民营企业的过度投资就越严重。民营企业之所以也存在过度投资,正是被地方政府的发展规划所诱导、刺激的结果。在PPP模式推广以前,地方政府在推动辖区经济增长的过程中就形成了“规划—工具”的行为导向,这无疑成为了PPP模式开展的制度背景。

在“规划—工具导向之下,投资者的利益受到发展规划的强烈影响。在企业行为与发展规划相契合的情况下,企业有可能获得超额利润。一旦规划有变,民间资本可能像工具一样被地方政府抛弃,其合法权益得不到应有的保障。在一些招商引资项目中,民营企业响应地方政府的号召,在项目前期投入了大量的资金,却因为土地规划的变更被终止建设,造成巨大的经济损失。

在这种情况下,投资者对与地方政府开展的合作,既有期待的一面,又有警惕的一面。这种矛盾的心理,造成的结果是PPP项目“只开花,不结果”,地方政府对项目的前期策划比较完善,民间资本的后续跟进却不积极。以北京第十供水厂项目为例,该供水厂曾经备受瞩目,早在1998年就已立项,一直到2012年才开始建设,因为一直没有合适的民间资本进入。在实践中,地方政府在水务领域屡屡违约,不向治污企业支付足额的费用,而治污企业在诉讼中又处于弱势地位,无法通过司法途径维护自己的合法权益,这使得投资者对水务类PPP项目顾虑重重,缺乏进入的积极性。

一般而言,民间资本只有在确认发展规划相对稳定的时候,才具有与地方政府开展合作的动力。发展规划由易变到稳定的演化过程,相当于统治者从“流寇”到“坐寇”的转变过程。当统治者以“坐寇”的形式统治一个区域时,他会产生有利于区域长期发展的共容利益,为了能够持续获得资源,必须减少从生产者手中攫取的份额,以形成对生产者的激励。稳定的规划代表了地方政府的共容利益,规划的执行意味着政府和辖区的双赢。当投资者认识到这一点的时候,它会选择加入地方政府主导的增长联盟。

与基础设施项目相比,地方政府和民间资本在产业项目中的合作关系更加稳固,因为地方政府在招商引资时允诺的优惠政策往往是中长期的,发生变化的概率相对更小,这一点可以从各地蓬勃发展的产业园区中得到印证。在分税制条件下,地方政府对于划归自己的税收具有较强的支配力,这使得进驻园区的民间资本产生了长期盈利的预期,一些企业甚至仅仅根据优惠政策的力度来选择园区,而不是综合考虑各方面因素。例如,一些园区将高新技术企业五年内上缴的企业所得税、增值税的地方留成部分全部返还企业。这样的政策诱使外来投资者趋之若鹜,政企之间的友好合作关系可以轻而易举的形成。

(三)“规划—工具”导向在基础设施和公共服务领域更加明显

在基础设施和公共服务领域,地方政府的“规划—工具”导向往往更加明显。与其他领域相比,该领域的发展规划更不稳定,更容易受到来自政治体系内外的各种力量的干扰。因此,投资者在进入该领域时往往更加谨慎,这在实践中表现为PPP项目签约率偏低,PPP模式落地困难。与民间资本的谨慎作风形成鲜明对比的是地方政府的大刀阔斧,在20135月省级政府获得轨道交通审批权以后,大中城市掀起了修建地铁的热潮,这迫使国家发改委下发通知,对地铁项目的客流量、资本金、财政收入占比等指标进行严格限制,通知下发以后,许多跃跃欲试的城市因不符合这些指标而被拒之门外。一旦地方政府的发展规划出现这种不可抗拒的变化,投资者的利益将很难保证。从央地关系的角度来看,类似的变化其实是一种常规性的变化,是中央政府对地方自主性的正常控制,很难指责任何一方存在过错。

基础设施和公共服务领域的项目往往具有更强的政治属性,影响因素更为复杂。具体而言,该领域发展规划的变动主要受到五种力量的制约。第一,公众态度,社会公众对PPP项目的支持程度直接构成了项目推进的政治氛围,PPP项目的策划者与实施者都要考虑人心向背的问题。第二,政府换届,不同的领导班子和领导成员,对同一个PPP项目的支持程度是不同的,中广核集团参与的英国欣克利角C核电项目曾经被英国新任首相叫停,这体现出政府换届对PPP项目的负面影响。第三,商业利益,虽然该领域的项目具有显著的公益性,政府不必过于计较商业利益的得失,但是如果一个项目明显缺乏经济效益,地方政府将不得不面临更大的舆论压力,这种压力增加了项目终止的可能性。第四,中央调控,中央政府的调控政策是难以预知的,一旦调控政策出台,地方政府的相关规划只能服从调控,进而做出相应的变化。第五,社会舆论,精英阶层对PPP项目的态度至关重要,在互联网时代,知识精英和技术精英常常引领社会舆论的走向,对地方政府的发展规划构成不可忽视的压力。

基于这些因素的综合作用,民间资本在参与基础设施和公共服务项目时,其利益更容易受到损害,民间资本在这一领域的工具化倾向更加明显。在PPP模式中,投资者以风险规避作为基本的行为模式。在各类风险之中,政策风险对项目决策构成的影响最大。因此,对政策风险的有效控制,是顺利推进PPP模式的关键。有学者认为,PPP项目的政策风险来源于政府行为,包括主权国家、地方政府、政治团体和官员个人的行为。民间资本在选择合作方的时候,最为看重的也是地方政府以往的合作经历,既包括政府主观层面的信用水平与履约能力,也包括客观层面的政策稳定性。对于投资者而言,参与PPP项目的最大好处在于建立稳定的现金流,一些地区在项目实施过程中为民间资本设定了固定收益,其初衷也是要降低项目的政策风险,以微观层面的制度设计对抗宏观层面的不确定性。

民间资本在参与PPP项目的时候,希望成为与地方政府地位平等的合作者,建立一种真正的伙伴关系,而不是沦为地方政府新一轮发展规划的实施工具。伙伴关系是PPP模式的首要特征,它强调各方参与者建立起平等协商的关系和机制。伙伴关系的建立与巩固,要求政府与社会力量改变以往的权力结构和互动方式,完成从统治到治理的转变。在PPP模式中,地方政府和民间资本之间形成的是一种公共契约关系。所谓公共契约,是指既具有民事契约的一般特征,又反映和代表了公共利益的一种特殊契约。因此,地方政府和民间资本之间的关系也十分特殊,既要体现平等互利的一般原则,又要体现公共权力对市场主体的引导和监管。在这样的关系定位之下,地方政府往往把握不好与民间资本的伙伴关系,有的地区过于强调契约的属性,在合作过程中向投资者允诺过多的利益,有的地区则过于看重公共属性,通过发展规划的调整来剥夺投资者应得的利益。

(四)权利保障机制的建设滞后客观上巩固了地方政府的“规划—工具”导向

地方政府的规划工具导向能够长期维持并得到巩固,在一定程度上可以归因于权利保障机制的建设滞后。PPP是一种高度依赖法治的公共产品供给模式,法规条文的缺失或冲突都会给投资者带来政策风险,使投资者失去维护自身合法权益的能力与可能性,沦为地方规划或政绩工程的牺牲品。

十八大以后,从中央到地方都在大力推广PPP模式,这本身就体现出极强的规划色彩。与此相对的是,PPP模式的权利保障机制不够完善,对项目参与方的保障措施远远落后于项目的策划与推介。虽然国务院和相关部委针对PPP模式颁布了一系列指导意见和规范性文件,但这些政策本身就具有模糊性,社会参与方的权利和义务并没有得到清楚的界定。此外,关于PPP模式的法律仍未出台,国家发改委、财政部等六部委联合制定的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(以下简称管理办法)被视为该领域的临时法律,但该办法在实施过程中也存在较多问题,例如,它仅仅对特许经营的操作流程进行了规范,而特许经营只是PPP模式的众多实现形式的一种,其他形式的PPP项目无法适用《管理办法》。从内容方面来看,《管理办法》也是不健全的,它强调以行政方式解决民间资本与地方政府的争议,对效率更高的民事诉讼程序则没有提及,这无疑加剧了民间资本工具化的危险。

从监管主体的角度来看,PPP模式在推进过程中存在着“多头监管”的问题。一方面,财政部从项目识别、项目准备、项目采购、项目移交、项目执行等五个方面对实务操作进行指导;另一方面,发改委也印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,对PPP模式的适用范围进行了确认,并对各类PPP项目的操作模式进行了简要说明。虽然在2016年下半年,财政部和发改委分别将自己的PPP项目职责确定为公共服务和基础设施,但在PPP项目的管理实践中,公共服务和基础设施的界限是不清楚的,一个PPP项目往往既涉及有形设施的营建,又涉及无形服务的提供,仍然存在政策规范相互冲突、职能部门相互推诿的现象。此外,建设部、民政部、卫生部、科技部、环保部等国家部委也在各自的职权范围内管理着PPP项目的规划与实施,单独制定或联合制定了相应的政策性文件,这些部门的规定与财政部、发改委的相关规定也存在着政策冲突的问题。在“多头监管”的体制下,民间资本面临着更大的不确定性,其合法权益可能成为政府部门内部冲突的牺牲品。

(五)自上而下的推广模式不可避免地强化了地方政府“规划—工具”导向

有研究指出,中央政府和地方政府在政策试验中的不同分工是改革开放以来中国政策创新不断取得成功的关键,中央政府负责确定政策目标,而地方政府负责寻找合适的政策工具。一旦某种政策工具得到中央的肯定,自上而下的政策推广过程就将开始。地方政府在这个过程中不会过多的研究目标群体的权利与诉求,往往将目标群体作为落实中央决策部署的工具,从而不可避免的强化了地方政府处理政企关系时的“规划工具”导向。

PPP模式自上而下的推广过程中,规划性主要体现在各级政府的行动当中。为了推动地方政府开展PPP项目,国家发改委和财政部都建立了自己的项目库,鼓励地方政府上报辖区内符合条件的优质项目,并从中筛选若干批次的示范性项目。在规范层面,财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,国家发改委印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,一些省级政府制定了相关的管理办法和实施细则。在资金方面,各级政府为PPP项目规划了两种资金渠道,一种是PPP产业基金,该渠道由政府财政、投融资平台、金融机构、民间资本共同出资形成;另一种是奖补资金,政府对先行先试的地区和项目给予奖励或补贴。可以看出,政府为了推广PPP模式,通过各种手段对民间资本进行了全方位的引导和激励,其中包含着具体明确的目标和具有可操作性的行动方案。

政府和民间资本合作的工具性,则集中体现在政府主管部门的表态当中。PPP模式的功能与作用何在?官方主要从三个方面进行回答:一是对新型城镇化的强调,中国的城镇化是迄今为止人类社会规模最大的城镇化,单靠政府的力量是无法完成的,需要PPP这样的新型投融资模式提供支持,例如财政部副部长史耀斌曾指出,土地财政模式是不可持续的,新型城镇化需要建立多元化的资金保障机制;二是对地方政府债务问题的突出,政府投融资平台在主导城市建设的过程中积累了高额的债务,其中的相当一部分属于政府或有债务,给地方政府造成了较大的财政压力,PPP模式的引入有助于化解地方政府的债务风险,三是对混合所有制改革的提及,国有企业改革一向是经济体制改革的重点领域,自从中央确定了混合所有制改革的总体思路以后,各地一直在进行探索,以PPP模式的推广为契机,在基础设施和公共服务领域组建混合所有制的合资公司,也是PPP模式所具有的积极作用。由此可见,政府将PPP模式视为解决诸多现实问题的有效工具,并希望民间资本加入其中,使这个工具变得完整。一旦民间资本参与进来,它将不可避免的沦为工具的一部分。

三、“规划—工具”导向对PPP项目的负面影响

PPP模式通向善治的主要障碍在于地方政府处理政企关系时的“规划—工具”导向,这种导向是一种抽象而复杂的权力关系,在实践中可能对PPP项目产生不同的负面影响。具体而言,“规划—工具”导向对PPP模式的负面影响主要分为价格波动、特许弱化、支持衰减三种类型。

(一)价格波动

价格波动,指的是在PPP模式中,政府和民间资本约定的公共服务的价格因规划调整而出现的波动(通常为大幅下降)。包含合理利润的价格是公私合作的基石,价格的突然波动将直接损害投资者的收益,进而减弱甚至消除民间资本运营公共服务项目的动力,导致项目失败或提前终止。不仅如此,价格波动也会对地方政府造成间接损失,因为价格是PPP合作协议的核心内容,对价格的背弃是最直接的违约行为,必然会损害地方政府的公信力,该地区PPP模式的推广难度将大幅增加。“规划—工具”导向所导致的价格波动有多种表现形式,它可以是政府补贴金额的变化,也可以是公共服务收费的调整,还可以是政府购买数量的波动。价格波动一旦发生,投资者很难与地方政府讨价还价,将处于十分被动的地位。

山东中华发电项目是一个耗资168亿元的重大投资项目,该项目装机规模高达300万千瓦,由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力四家公司合资成立中华发电有限公司,负责PPP项目的建设和运营。根据1998年签署的协议,该项目的上网电价是0.41/度,这个价格可以给项目带来稳定的收益。然后到了200210月,情况发生了变化,山东省物价局对上网电价进行了重新批复,确定为0.32/度。到了2003年,山东省发改委又将最低购电量从5500小时缩减为5100小时。这使得项目的收益大幅减少,公私双方只能终止合作。

在该项目中,上网电价与购电量发生变化的原因有两个,一是供求关系的变化,1998年时,山东省的电力供不应求,民间资本在与政府议价时处于优势地位,而到了2002年,山东电力市场的供求关系已经发生了逆转,经过了几年的大力建设,山东省的电力装机容量已经跃居全国第二,并且当时还有一批中型火电项目正在审批,在这种情况下,投资者很难继续获得理想的价格;二是管理体制的变化,项目公司的股东之一山东电力集团原本控制着产业链的上下游,既经营电厂,又经营电网,在厂网分家改革以后,山东电力集团分成了经营电厂的山东国电集团与经营电网的山东电网集团,此前,项目公司的产品是在集团内部买卖,价格不是双方争议的焦点,现在,产品开始在市场上流转,供求双方都在追求利润最大化,价格被压低是不可避免的。

在价格波动的案例中,地方政府在项目初期往往表现出极大的诚意,以吸引民间资本的进入。随着时间的推移,项目外部的有利条件逐步发生了变化,各种不利因素开始显现,民间资本方在项目初期所获取的优势价格难以维持。此时,地方政府往往采取因势利导的行动策略,利用自己的优势地位,主动提出价格调整的要求,并且大多采取行政手段,不给项目投资方任何协商的余地,民间资本在无利可图甚至亏本经营的情况下只能选择退出,最终导致项目的失败或合作的终止。

(二)特许弱化

特许弱化,指的是在PPP模式中,由政府行为导致的特许经营权逐步弱化的情形。特许经营权往往是PPP项目取得成功的关键,投资者基于对政府信用的认可,与地方政府签订特许经营协议,深度介入某个领域的公共服务供给。一旦特许经营权受到冲击,稳定的现金流、乐观的收益预期以及良好的政企关系将同时不复存在。这种负面影响有时与政府缺乏项目经验或专业技能有关,在某些主要领导的推动下,政府可能与民间资本达成一些草率的协议,给投资者不切实际的收益承诺,致使公共利益受到明显的损害,此时,推动项目的地方领导担心自己成为舆论攻击的对象,因此有可能采取违约的行动策略,以避免项目的进行给自己的职业生涯造成不利影响。此外,另一种情况是政府在项目开始运营以后又批准了一个同类的竞争性项目,由此而分流了PPP项目的收益。

以福建省鑫远闽江四桥项目为例,福州市政府曾经承诺,九年以内从南面进出福州市的车辆全部通过该项目的收费站,以及在二十八年的专营期以内,通过该项目的车辆不产生分流。但是在20045月,福州市二环路三期正式通车,通过闽江四桥的车辆开始急剧减少,收费站的收入从原来的每天30万元锐减到7万元,一百五十多名员工面临失业的窘境。更为糟糕的是,该项目的民间资本方香港中旅集团还有五亿多元的银行贷款没有还清。在双方协商期间,香港中旅集团曾经提出过增加或转移收费站的几种解决方案,但都被福州市政府否决。最后,双方只能以仲裁的方式结束合作。

在该项目中,福州市政府根据经济社会的发展需求,调整了区域公路项目的总体布局,对PPP项目的收益造成了负面影响。从表面上看,是福州市政府违反了当初的约定,应该承担相应的法律责任。实际上,该项目协议本身就具有不合理的一面。例如协议规定,市政府如果因特殊原因提前收回项目专营权,除了向港商支付项目本金以外,须要按照实际经营年限支付每年18%的项目收益。这样的项目协议表现出政府在招商引资中的急切心情,也反映出政府相关部门在PPP项目中的专业性严重不足。在特许弱化的案例中,地方政府往往具有主观的过错。当争议出现的时候,不但地方政府会陷入被动,整个PPP模式都会受到社会舆论的质疑。

(三)支持衰减

支持衰减,指的是在PPP模式中,政府或社会公众对PPP项目的支持度发生衰减,从而阻碍项目运营的状况。这种负面影响的具体触发因素很多,可能是公共服务的质量不佳,也可能是突发事件引发了负面舆论,还可能是因为地方政府的换届。其外在的表现通常为社会舆论的普遍质疑,有时也伴随着居民的社会抗争行为,例如上访和诉讼。支持衰减发生以后,地方政府往往身不由己,随着舆论声浪的逐渐增大,其对PPP项目合作方的态度也逐渐变化,由支持转变为怀疑甚至反对。

2007年,水务巨头威立雅集团以17.1亿元的价格收购了兰州供水集团45%的股权,与兰州市国资委组成了一个PPP项目公司。在项目运营的过程中,项目公司根据合同约定多次提高兰州水价。在召开水价调整听证会时,有专家学者和市民代表对水价的成本提出质疑,但威立雅集团拒绝向社会公布水价的成本结构。此后,社会舆论对兰州市水价的质疑一直没有中断。20144月,兰州市出现了重大水污染事故,威立雅集团出厂自来水的苯含量严重超标,导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区停水四天之久。后来查明,事故是由兰州石化的管道泄漏所致。此后,威立雅集团再次成为舆论的焦点,多位兰州市民集体起诉项目公司,要求赔偿相应的损失,这使得该项目声名狼藉。兰州市国资委与威立雅集团的合作虽然没有终止,但是社会舆论和理论界普遍认为,水务行业的兰州模式是行不通的。从模式和典范的意义上讲,这个项目已经失败了。

在这个案例中,影响社会公众对PPP项目态度的因素主要有两个:一是公共服务的价格,威立雅集团接手兰州供水业务以后,兰州市水价层层飙升,仅2008年水价就上涨了49%,社会公众对外资企业提高生产效率和服务质量的期待,很快就转变为对奸商坐地起价的厌恶和抵制,这对PPP项目的推进非常不利;二是公共服务的质量,当污染事故发生以后,社会公众认为PPP模式没有发挥积极的作用,当地政府有回避责任的嫌疑,在这种舆论氛围下,地方政府对该项目的支持度势必下降。支持衰减的出现反映了地方政府合同治理能力的欠缺,地方政府无法按照合同的约定对PPP项目进行科学有效的监管,致使社会舆论认为PPP这种新型的治理模式没有价值,相关的发展规划也不得不做出调整。随着支持程度的衰减,民间资本的角色从公共服务供给的建设性力量演变为服务质量底下的责任承担者,地方政府则可以通过后续的监管行为避免成为众矢之的。

四、推动PPP模式走向善治的路径选择

(一)增强发展规划的稳定性

1.协调各项发展规划与PPP模式的关系

推动PPP模式实现善治,重点在于调整地方政府的“规划—工具”行为导向。在制度性的规划方面,城市规划、土地规划、经济社会发展规划应该协调一致,逐步实现“三规合一”,共同为PPP项目提供保障。为了使PPP模式更加稳定,建议在城市规划、土地规划、经济社会发展规划当中建立有关PPP项目的专门章节,对一定时期内本辖区PPP项目的布局进行统筹安排,以此来提高PPP项目的政治定位,以便增强民间资本的信心。

2.PPP项目规划纳入法治轨道

PPP项目规划方面,也要考虑法治问题。现阶段各级政府都在建立和完善PPP项目库,并将其作为推动项目建设的制度工具。从项目库建设的实际情况来看,项目的筛选和入库是比较混乱和随意的,缺乏规范化的操作流程与审核机制。因此,应该将PPP项目规划逐步纳入法治化轨道,项目库的建设和修订应该采取更加严格的程序。具体而言,应该根据项目金额与种类的不同,分别适用政府常务会议、政府全体会议、人大常委会议等审议机制,以政府高层的信用为PPP模式背书,以此来增强项目库的合法性与公信力。

3.提高PPP项目决策的规范性

PPP项目的决策方面,应该采用更加严谨和规范的制度设计,将PPP项目决策列为地方政府的重大行政决策,保证公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体决定等环节的实施。特别是在公众参与环节,要注意政府、市场、社会三者之间的利益协调与整合,在维护和增进公共利益的基础上推进政府和民间资本的合作,按照利益相关者原则建立PPP项目的公众评议制度,并将评议的结果作为风险评估和集体决策的依据。

4.增强PPP项目调整的程序性

现阶段,PPP项目的调整过程过于随意,致使PPP模式的政策风险增加。因此,对PPP项目的调整应该更加慎重,增强其程序性。具体而言,项目调整应该通过法定程序形成正式决议,并向社会公布,说明调整的内容及缘由。建立和完善相应的权利救济机制,坚持行政救济与司法救济并重。在行政救济方面,采取自我审查与上级审查相结合、重新谈判与行政决定相结合的方式。在司法救济方面,逐步完善PPP项目的民事审判程序,推动PPP项目争议解决的“非属地化”,提高司法救济的效能。

(二)淡化民间资本的工具属性

1.提高PPP治理体系的包容性

目前,民间资本所具有的工具属性过强,不利于形成健康的政企关系。因此,要逐步减弱民间资本在PPP模式中的工具色彩,提高PPP治理体系的包容性。在项目规划阶段,建立政府和外部投资者协商治理的新机制,鼓励外部投资者参与项目的规划。在权力配置方面,可以将具体项目的策划权交给单个企业、企业联合体、金融机构等民间资本方,这些机构在发展规划的约束和指引下,根据市场的需求和自身的财务状况策划和包装具体的PPP项目。地方政府的主要责任在于审核民间资本方提出的项目动议,并根据公共利益原则进行修正。上级政府则依法对PPP项目的策划实施过程进行监督,对违法违规行为进行纠正和处罚。

2.完善PPP模式的治理结构

PPP模式中,地方政府的“规划—工具”导向,在很大程度上表现为双方地位的不对等,地方政府处于明显的优势地位。为了扭转政企双方的地位差距,可以设立专业性的PPP实施机构,该机构由专业人员构成,代表地方政府和民间资本展开合作。在组织设计层面,该机构应该与政府的职能部门和直属机构平级,具有独立策划和实施PPP项目的权力。政府的发展改革部门、财政部门和其他职能部门应该专注于规则与制度层面的建设,把项目层面的具体权力转移给专业性机构,从而形成PPP模式中的权责分工。

3.建立PPP项目的履约保障机制

民间资本在PPP模式中之所以屡屡沦为工具,与缺乏相应的履约保障机制有密切的关系。履约保障机制是PPP项目的关键性环节,直接影响到项目的成败。在地方政府违约之后,虽然有支持民间资本的司法判决,但是缺乏稳定刚性的资金来源,使得投资者无法及时足额的获得补偿,这严重的挫伤了投资者参与PPP项目的积极性。因此,建议成立PPP项目的违约准备金,国家发改委、财政部等国家部委可以成立示范性的补偿基金,地方政府可以仿照设立,中央有关部门可以对地方层面的违约准备金给予补贴,以此来提高地方政府的履约能力。

4.推动成立行业协会性质的PPP企业联盟

从法团主义的角度来看,行业协会是连接市场主体和国家权力的桥梁与纽带。民间资本在PPP项目中处于弱势地位,与该领域的行业协会缺失密切相关。因此,应该推动建立从属于PPP项目的行业协会——PPP企业联盟,以联盟的力量聚合PPP项目参与者的利益诉求,从而减弱民间资本的工具属性。PPP企业联盟应该突破地域的限制,最终形成一个全国范围的、有明确使命的、能有效维护成员利益的大型社会团体。PPP企业联盟的建立可以采取自下而上的方式,鼓励地方政府进行政策试验,以各具特色的方式推动联盟的发展,待时机成熟以后,中央再对地方层面的各种联盟进行整合,最终形成统一有效的组织载体。

 

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