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沈言言等/PPP项目定价理论、模式与定价机制构建

日期:2018/1/2 17:05:24 来源:地方财政研究2017年10期 阅读次数:423

沈言言/上海财经大学;邵俊岗/上海海事大学

 

内容提要:对于PPP项目而言,并不存在绝对正确的价格,并不是计算出具体的价格数字,而是应该设计出适用于PPP项目的定价机制来指导定价。PPP项目的定价机制应该是包含选择合适的定价理论、定价模型,同时对于提供公共产品或服务来说,政府由以前的建设、运营和维护的角色到现在监督角色的变换,应该设计出政府的激励监管机制。本文将PPP项目的生命周期以价格制定为标准分为定价前定价中定价后三个阶段,并分别研究每个阶段相应的定价问题。对于定价前的信息不对称问题,政府应该权衡激励支付的代价和激励价值的大小,避免为不必要的信息支付过高的代价;对于定价问题,提出基于双层规划模型的PPP项目价格制定方法;对于定价后社会资本可能会依靠垄断地位削弱消费者剩余的问题,提出应该引入第三方评估机构,加强政府和社会公众监管的方法,以期对政府科学决策提供一定的理论依据。

关键词:PPP项目  定价机制  双层规划模型  价格监管  激励

 

一、引言

为了解决政府财政紧张的问题,并确保以更高的效率提供公共产品或服务,国家鼓励采用政府与社会资本合作,即PPP模式。相比于国外,PPP模式在我国的发展与推广主要是因为国家的政策性支持(周正祥、张秀芳、张平,2015)。自2013年我国PPP模式进入热潮以来,政府对于PPP项目定价的指导出台过多次政策文件。除了国务院、财政部及国家发改委的政策性文件之外,北京、上海、广东、河南等地方政府也曾多次颁发地方性文件,对PPP项目的定价展开积极的探索,不断对PPP项目的定价机制进行调节和完善。

目前,学者对于从系统的角度研究PPP项目的定价机制的很少,往往学者们将研究点关注于定价方法或模型的设计,较少的关于整个定价系统过程中政府角色的变换。而且,PPP项目在我国不论是实践还是理论方便,都处于起步阶段,对于设计适合我国国情的PPP项目定价机制的研究很少,更是缺乏一定的理论基础。PPP模式提供公共产品既可以解决传统由政府提供公共产品的低效率问题,同时可以缓解政府的财政压力,并为广大的社会资本提供投资渠道。定价机制作为PPP项目利益分配的核心,如果PPP项目定价过高,超过消费者的承受能力,消费者会选择不使用该项目,造成PPP项目的失败;如果项目定价过低,政府为了调动社会资本的积极性,需要给予社会资本高额补偿,从而会给政府带来财政压力。Keneth Barton(2001)认为对于既定的价格目标,并不存在绝对正确的价格,因此对于PPP项目而言,并不是计算出具体的价格数字,而是应该设计出适用于PPP项目的定价机制来指导定价。定价机制作为PPP项目运营能否成功的核心,不仅应该包含选择合适的定价理论、定价模型,同时对于提供公共产品或服务来说,政府由以前的建设、运营和维护的角色到现在监督角色的变换,应该设计出政府的激励监管机制,因此如何设置合理的定价机制是政府面对的一个难题。

二、文献综述

(一)关于定价理论的研究综述

何寿奎,孙立东(2010)认为价格上限定价有助于企业推广先进技术,适合在竞争压力显著的行业中推广使用;姚鹏程,王松江(2011)认为应该从系统的角度分析高速公路PPP项目的定价,并针对系统定价理论中的边际成本定价和次佳定价理论从经济学的角度进行详细的阐述;任志涛,高素侠(2015)认为在价格上限定价下,企业会通过降低产品质量来降低成本,因此将服务质量融入PPP项目价格上限规制模型中;付大学(2016)认为对于竞争性公共产品或服务行业可以引入市场竞争,实行市场定价的方式,对于垄断性行业应该在保证企业自主权的前提下,实行价格上限定价;周正祥,张秀芳,张平(2015)认为成本加成定价法和投资回报率法运用到PPP项目中具有一定的局限性;余逢伯(2015)认为PPP项目的价格、投资回报率很难确定;段世霞,谢芳(2014)认为PPP项目价格的制定不仅要考虑项目的成本等内部因素,还要考虑政府的补贴、同类项目的竞争等对价格的影响。

(二)关于定价方法的研究综述

根据已有研究,学者目前对PPP项目定价方法的研究,不同的学者采用了不同的方法,大致分为以下六类。

第一类,问卷调查法和案例分析法,李启明等(2010)通过对影响PPP项目绩效的关键因素进行问卷调查,结合专家评分的方法,发现调整PPP项目价格与补贴额大小可以实现政府、社会资本方及项目使用者之间利益的平衡;段世霞,朱琼,侯阳(2013)对影响PPP项目价格的因素建立结构方程,发现政府对PPP项目价格的制定起着重要作用,政府应该制定相应的激励措施;蔡丽婷(2016)从福建刺桐大桥和南山污水处理PPP项目出发,提出完善我国PPP项目定价机制的路径分析。

第二类,实物期权法,李明顺等(2011)对影响PPP项目定价的因素进行敏感性分析,并通过实物期权定价模型分析各因素对PPP定价的影响;朱秀丽,邱菀华(2011)运用实物期权模型分析铁路PPP项目;于锡兵在硕士论文中将实物期权理论与经济学的知识相结合,建立相应的数理模型,倒推出政府和投资者双方都能接受的合理价格区间。

第三类,多目标规划法,叶晓甦,杨俊萍(2012)将PPP项目中政府、私人部门、消费者的目标函数纳入多目标规划模型中;易欣(2015)在兼顾公私双方利益的前提下,根据PPP轨道交通项目在特许期内的特点,从动态多目标视角提出了PPP项目的定价机制及模型,并具体分析了PPP项目3个运营阶段的定价;邵俊岗,沈言言,李振(2016)建立了政府以社会福利最大化为目标,社会资本方和消费者分别以利益最大化和消费者剩余最大化为目标的双层规划模型,研究PPP项目的定价问题;Hua Wang, Xiaoning Zhang(2016)通过设计三个双目标优化模型分析收费公路PPP项目的定价。

第四类,博弈论方法,孙春玲,徐叠元(2015)运用纳什均衡博弈思想,加入表明社会公众和社会资本方感到公平的心理因素,即“公平关切”因素,来研究PPP项目的定价;孙慧,李磊(2016)从不完全信息静态博弈的角度分别构建政府与私人企业的效用函数,分析政府如何在合同中制定PPP项目的价格;李林,刘志华,章昆昌(2013)构建了公共部门和私人部门参与地位不对称情况下的讨价还价博弈模型。

第五类,现金流量模型,王洪强,李皓,程敏(2015)通过构建加权平均成本模型,来分析污水处理类PPP项目的定价;游达明,彭雨薇(2016)以现金流量模型和资本资产定价模型为支撑,综合考虑多项影响城市轨道交通PPP项目价格的因素,构建城市轨道交通PPP项目的定价模型;吴槐庆,赵全新(2016)具体分析了PPP模式下的投资回报率定价、价格上限模型、二部制定价机制以及成本加成定价,并结合我国的实际国情探索PPP模式下公共产品的定价机制。

第六类,边际成本定价法。Emil Evenhuis ,Roger Vickerman2010)研究了边际成本定价法运用到交通PPP项目的可行性,对于可能出现的问题寻求相应的解决办法;Hilde Meersman2010)等人运用短期边际成本定价法研究了海事类PPP项目的定价机制;João Bernardino, Zdenek Hrebícek, Carlos Marques2010)研究了将边际成本定价法运用到铁路PPP项目中的可能性。Vickerman,R(2013)分析了运用边际成本定价法分析PPP项目,并认为边际成本定价法与一般的购买力平价法是不相容的。

学者对PPP项目定价的研究主要通过数学模型求出PPP项目的价格,这些研究往往集中于价格制定这一阶段,而没有系统全面的考虑PPP项目价格制定前的激励机制,及价格制定后的监管机制。本文将PPP项目以价格制定为标准分为定价前﹑定价中﹑定价后三个阶段,并分别研究每个阶段相应的定价问题,针对定价前信息不对称的问题,本文认为政府应该支付社会资本一定的激励支付,并权衡激励成本与激励带来价值的大小;针对PPP项目中政府﹑社会资本﹑消费者处于不同递阶结构的特点,本文提出利用双层规划模型来制定PPP项目的价格;针对定价后社会资本可能会利用垄断地位侵占消费者剩余的问题,本文提出政府应该引入第三方评估机构,并加强政府和社会公众对PPP项目价格监管的方法。

三、现有PPP定价分析

(一)国内外的定价模式

1.国外定价模式

PPP模式是政府和社会资本方通过签订长期合同,由社会资本方负责向社会提供公共产品或服务(G,PeirsonP,Mcbride2005),达到足以改善经济活动的目的(Lucius2014)。20世纪70年代,西方国家率先出现经济萧条,英美国家为了解决经济萧条情况下政府的财政资金不足问题,率先提出将私营经济引入公共部门,参与公共产品或服务的建设。1992年,英国的财政大臣提出的公私合作的概念,标志着政府与社会资本方合作模式的产生(姚东旻、李军林,2015)。到目前为止,PPP模式在世界各地广泛推广,广泛应用于交通运输、能源、污水处理、教育等公共项目,尤其是英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家PPP项目的规模较高,其中加拿大政府于2008年建立了加拿大PPP研究中心,用于推广宣传PPP模式。

英国赛文河第二大桥项目作为英国第二个运用PPP模式的大桥项目,该项目定价机制由特许经营协议明确规定,特许经营公司的收入主要来自于使用者付费,当过桥费收入达到特定金额后,特许经营期会提前结束。同时为了消除通货膨胀的影响,该项目的定价机制会根据物价指数的增长情况进行调整。当地政府为了配合项目的实施,出台了《赛文河大桥法案》,对项目的定价机制予以明确规定。澳大利亚的医院类PPP项目建设中,私人联合体负责设计、建造、融资与维护(DBFM),由政府负责提供医院内所有的医疗服务。由于政府作为医院的所有权人,其项目价格的制定受到政府的严格监管。私人联合体的收入主要由两部分组成,一部分是政府直接投资2亿5千万美元,另一部分是政府的季度性付费(25年,包括私人联合体的服务费与医院的建设费用),政府同时实行了与服务水平相挂钩的降价机制,并授权卫生部门对项目实践中失败情况以及与预算的偏离情况进行监管,严格监控项目公司实践中的服务质量和成本状况。

2.国内定价模式

市场化运作比较成熟的香港,其地铁项目价格的制定根据市场供求关系来决定,政府只对社会资本进行监管而不干预,当然这种定价机制也会根据每年的实际通货膨胀率进行调整。由于传统经济体制的原因,我国对公共项目的定价主要采用政府定价或政府指导定价的模式。近十年来,价格听证制度开始广泛用于公共项目的定价,虽然价格听证制度相对于政府定价具有一定的进步,可以听取社会公众的意见,但是由于参加价格听证制度的社会公众对项目公司的运营成本信息缺乏了解,使得价格听证制度不具有科学性。2013年之后我国新发布的很多PPP项目都开始采用市场定价机制,配合动态价格调整机制,既可以调动私人投资者的积极性,又可以确保我国公共项目建设的稳步发展。

(二)国内PPP定价存在的问题

定价机制的合理与否直接决定PPP项目运营的成败,合理的定价机制不仅应该使价格能够满足政府、社会公众、社会资本方的需求,而且应该防止特许经营公司利用垄断地位剥夺消费者剩余。目前,我国PPP项目的定价机制存在以下的问题:

1.市场机制作用有限。20169月,国家发改委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个,其中,重大市政工程项目574个,占46.55%;交通运输项目373个,占30.25%;水利项目153个,占12.41%;林业项目43个,占3.49%;农业项目34个,占2.76%;能源项目33个,占2.68%;环境保护项目23个,占1.87%。从国家明确采用PPP模式的重点领域分布来看,绝大多数的行业已经形成充分的市场竞争,项目的价格由市场供求关系决定。但是,在燃气、供热、供水、供电、污水及垃圾处理等市政基础设施服务行业,由于这些行业具有较高的垄断性,仍然没有形成充分的市场竞争,依然采用政府定价或政府指导定价的方式。虽然我国政策规定在基础设施领域采用市场化的配置手段,整体而言市场机制作用仍然受到很大的限制。

2.定价激励机制不健全。在PPP项目招投标中,社会资本以中标和利益最大化为目的,往往会在招标的过程中隐瞒一些信息,导致政府与企业之间的信息不对称性。由于信息不对称,在价格听证决策机制下,社会公众只能通过有限的渠道获取项目公司的成本,往往不能准确获得项目公司的成本,无法科学的定价。

3.价格管理制度不规范。我国PPP项目前期的评估、可行性研究主要由政府完成,由于缺乏经验、基础数据等原因,无法准确预测项目未来的现金流量,不能科学制定收费价格。在项目运营过程中,收费价格又缺乏调整弹性,导致项目暴利,或社会资本亏损。我国的PPP项目定价存在以下问题:第一,利益分配不规范,政府倾向于保护项目使用者的利益;第二,政策性调价和经营原因调价互相混淆,由于PPP项目大多数是准公共产品,政府对于部分PPP项目采取低价收费,然后再对企业的政策性亏损进行补贴,而有些企业的亏损是由于经营不善导致的,企业却以亏损为由要求调价;第三,没有规范的定价标准。

4.价格监督机制不健全。在PPP模式下,决策主体包括政府、社会资本、项目使用者,不同的决策主体处于不同的决策层次,且追求的目标函数不一样,社会资本具有“逐利”的天性,往往追求利润最大化,社会资本扩大利益的同时必然会侵占项目使用者的利益。而且,为了实现自身利益的最大化,社会资本往往有动机去隐藏真实成本,降低其努力程度,通过多种手段获取超额利润等,信息的不对称性直接导致了政府难以对服务价格以及相应的转移支付进行有效的监管。

四、PPP项目定价机制设计

由于PPP项目的运营期较长,价格的影响因素和构成会随着时间的变化而变化,因此,对于PPP项目定价机制的研究,不应该只是包含PPP项目价格的制定,而应该对PPP项目的定价理论,定价前的激励机制、价格制定、以及定价后的监管机制进行全方位的分析。

(一)PPP定价的理论基础

PPP模式本质上是通过市场机制来调节公共产品或服务的供给,从而提高公共产品或服务的供给效率,实现整个社会整体福利的帕累托改进。学者们对PPP项目定价理论的分析大致可以分为系统定价理论和非系统定价理论(姚鹏程、王松江,2011)。

1.非系统定价理论

非系统的定价理论主要指运用工程经济学的相关理论,对影响PPP项目价格的因素进行分析(姚鹏程、王松江,2011)。非系统的定价理论主要以现金流量模型为主,通过在固定特许期或弹性特许期的前提下,计算PPP项目的价格。

2.系统定价理论

在总结以前学者的研究基础上,发现系统的定价理论主要包括最优定价理论和次佳定价理论。最优定价理论,也叫做边际成本定价理论,即使得PPP项目价格满足边际收益等于边际成本,实现社会整体的帕累托最优。

MC代表PPP项目的边际成本曲线,即PPP项目的使用量每增加一个使社会资本方增加的投资额;AC 代表用户平均成本曲线,同时AC代表了社会公众使用PPP项目时所能承受的成本;D代表社会公众对于PPP项目的需求曲线,MCAC之差反映了由于拥挤效应所带来的社会成本。

1中,PPP项目的最优产量是DQ,因为此时边际成本和需求是相等的,在最优定价理论下,PPP项目的价格应该等于用户使用PPP项目的边际成本与边际社会成本的差额,即图中BG的大小。

在最优定价理论下,不仅现有资源能够得到最大的利用,而且可以使用户享受到规模经济带来的好处;但是,由于绝大多数的PPP项目具有自然垄断的特性,且社会资本方具有追逐利润的特性,会带来社会福利的损失,即图1中的AMG 的大小,而且在最优定价理论下,成本属于社会资本方的私人信息,很难获得;而且存在规模经济效应时(即AC曲线向下倾斜),私人企业是亏损的,这时就需要政府给予相应的补贴,给政府带来财政压力。

次佳定价理论,主要研究当企业在一定约束条件下时,如何最大化社会总剩余的定价规则,即著名的雷姆西—博伊塔克反弹性定价规则。

(二)PPP项目定价之前的激励机制

我国对于特许项目和垄断产品采用成本加成定价和价格听证模式结合的方式。如果政府制定的价格等于边际成本,将会面临一个技术问题,成本往往属于企业的微观信息,政府应该如何了解企业的成本信息。如果政府制定的价格低于边际成本,项目公司进行技术改造和创新的积极性就会受到伤害;如果政府制定的价格高于边际成本,那么项目公司的垄断利润就会受到保护,信息不对称性使得这种定价模式陷入两难的境地。洛布和马加特认为信息的不对称性会导致社会资本的逆向选择行为。Nilsson(2001)认为在公共项目中存在信息不对称的问题,应该支付一定的信息溢价来解决。何寿奎,傅鸿源(2009)认为在信息不对称时社会整体福利水平显然低于信息对称时,信息不对称时政府应该设计相应的激励机制,促进企业报告真实的成本信息,以提高消费者剩余或社会整体福利水平。因此,在PPP项目中政府应该制定相应的激励政策,使社会资报告真实成本,但是政府制定的激励政策往往需要付出相应的代价,因此政府应该权衡激励带来的收益与激励代价的大小,避免为价值不高的信息支付高昂的代价。

PPP项目激励机制的设计不仅仅是学术界的研究热点,更是各国在公共产品或服务建设中摸索的重要内容。王小龙(2000)通过构建完美信息博弈模型,分析了公共部门中委托人的道德风险对激励机制设计的影响;TsaiChou2004)运用了案例研究的方法,分析了台湾地区对于污水处理和废物回收等公共服务领域政府应该如何对私人部门进行激励;AlnosoBrown2007)运用实物期权定价的方法,研究了在PPP项目中政府进行激励机制设计的问题。徐飞,宋波(2010)通过设计公私部门的两阶段激励合同,认为参与企业的特性、清晰的绩效评估标准和有效的伦理教育等是PPP项目激励机制设计的有效措施;曹启龙等(2015)认为在项目公司的寻租行为下,政府如何对不同类型的PPP项目设计相应的激励、监督和惩罚机制;袁义淞,李腾(2016)运用传统委托代理理论,分别分析了信息不对称情况下当政府为风险中性和风险规避特征时,政府激励机制及项目绩效的变化;曹启龙等(2016a)研究了在PPP项目中私人企业的目标是多维度的情况下,政府如何设计激励机制。

PPP 项目中,私人企业会将从 PPP 项目中获得的收入与行业平均收益进行对比,具有公平偏好的特征。曹启龙(2016b)将投资方的公平偏好纳入传统委托代理模型中,分析 PPP 项目中私人企业具有多维任务的条件下政府的激励契约机制的设计。

(三)基于双层规划模型的PPP项目价格制定

PPP项目的实践来看,很多的PPP项目都因为定价机制的不合理而夭折。目前,我国对公共产品或服务的定价采用行业平均水平结合合理的投资回报率的方法(何寿奎、孙立东,2010),虽然这种方法有助于企业追求公平报酬,但是实际操作中往往反映的是企业的个别成本,而不是行业平均水平。而且,项目运营中采用的价格听证制度,由于信息不对称,往往不能反映社会资本的真实成本水平。价格制定的后往往会出现政策性调价和经营调价混合的现象,政府对PPP项目的价格监督体系不完善,不仅无法提高社会效率,而且还会造成恶劣的社会现象。

对于PPP项目价格的制定,学者们主要利用数理模型分析PPP项目的价格制定,价格调整和相应的调价策略等,这些研究方法往往没有考虑到PPP项目中政府、社会资本、社会公众处于不同决策层次的递阶结构特点,决策主体追求的目标函数不一样,且相互矛盾,而双层规划模型可以解决PPP项目定价中的这些难题。Yang HaiMeng Qiang20002002)最早使用双层规划模型,分析了不同条件下高速公路BOT项目的定价问题;姚鹏程,王松江(2010)曾通过定性分析PPP项目的特点,认为适合采用双层规划模型分析PPP项目的定价。

双层规划模型最早由BrackenMcgill提出,目前主要用于解决大规模实际问题中,不同的决策主体处于不同的决策层次上,具有递阶结构特点。双层规划模型居于上层的决策者往往有着控制、引导权;下一层决策者在上层决策的前提下,选择使目标函数最大化的决策行为,且下级决策者的决策往往又会反过来影响上级决策者的决策行为,上下层决策者相互制约,最终达到双方可以接受的满意解,实现目标函数最大化。

(四)PPP定价之后的价格监管机制

为了解决目前我国财政紧张、地方政府债务的问题,无论是财政部还是国家发改委都积极推进 PPP 项目,截至 2016 12 月末,全国入库项目 11260 个,投资额 13.5 万亿元,但是如此快速、大规模的推进 PPP 项目,特别是在我国对PPP 项目的准备不足、经验不足的情况下,很容易埋下隐患。如 1999 年,加拿大的 407 号高速公路由于政府前期的准备不足,而导致该高速公路的收费定价不合理,后来私人部门多次进行涨价,政府为了解决社会公众的不满不得已支付高昂的 40000 万美元来换取该公路的降价。同时,由于在PPP项目中社会资本可能会利用垄断地位侵占消费者剩余,造成整体社会福利的减少,因此,PPP项目定价后应该加强对PPP项目定价机制的监管。

2013年以来,虽然我国政府出台了众多的政策法规推动PPP项目在全国展开,但是在执行过程中也出现了很多不足,具体表现为如下几个方面:(1)监管主体多,监管权分散。目前,我国有财政部和国家发改委两个部门专门负责 PPP 项目的推广与运作,财政部和国家发改委分别建立自己的项目库,并分别颁布各自的政策性法规,两个部门对 PPP 项目的规定各有理解,有些甚至相互冲突矛盾,造成地方政府在执行 PPP 项目时的困扰。(2)监管主体不独立。由于社会制度的影响, 我国对于公共事业的监管机构都是在政府部门内下设的,就导致政府既是公共产品或服务的提供者,同时又是相关政策的制定者,而且会负责监督市场情况。(3)相关法律法规不完善。目前,我国关于PPP项目的法律除了一些部门规章之外,还没有将PPP项目方面的管理写入法律之中,这些部门规章公信力低,执行力弱,往往不能囊括PPP项目实际遇到的问题,甚至有些规章与实际遇到的问题相矛盾,这就会埋下项目失败的隐患。

PPP项目定价机制的监管应该包括定价主体内部制约、外部财政、审计和社会公众监督相结合的全方位监督管理机制。由于政府在PPP项目中处于强势的地位,为了保证社会福利整体达到最大化,仍然应该在价格监管方面发挥关键作用,防止社会资本依靠垄断地位削弱消费者剩余。因此,政府应该监督PPP项目的日常运行情况,明确该期间项目实施中的失败情况以及与预算的偏离情况。通过这种方式,政府通过监督实现对于项目实践在服务与成本上的严格监控。

第三方评估机构是PPP项目价格监管的另一条有效渠道。很多的社会资本方在参与 PPP 项目的时候往往以中标为目的,不惜采用低价竞标的方式,在中标之后为了收回成本,会选用质量差的原材料、不合格的技术等来建造,社会资本方由于“逐利”的天性,往往缺乏信用文化,加大政府和社会资本方合作的风险。作为医院类PPP项目模范案例之一的New Royal Women's Hospital项目是由澳大利亚维多利亚州的PPP主管部门Partnerships Victoria所主导的。在机构安排上,政府授权财政部门与卫生部门负责该项目,其中卫生部门是项目主导方与操作方,财政部门是政府财政投入的审核方与项目支出的监督方。澳大利亚财政部在评价大型项目商业价值时所使用的审核程序,由项目组委托一个项目组外的专业团队,根据该团队的项目经验与专业,就该项目的整个生命周期及其关键阶段向财政部提出 及时、独立的意见。虽然该审核并非为PPP项目所特设,但对PPP项目一般都会适用。

同时,由于PPP项目中的利益主体牵扯到广大的社会公众,社会公众监管也是PPP项目价格监管的重要渠道。为了保证社会福利整体达到最大化,社会公众也应该在 PPP 监管方面发挥关键作用,防止社会资本方依靠垄断地位削弱消费者剩余。

五、结论与政策建议

(一)结论

本文对PPP项目定价机制的研究不仅局限于价格制定这一阶段,而是包括价格制定之前的激励机制,价格制定和价格制定之后的监管机制,本文从PPP项目定价目标出发,对各个阶段存在的定价问题进行分析。对于定价前的信息不对称问题,本文认为政府应该权衡激励带来的效益和激励代价的大小,避免为没有价值的信息付出不必要的代价;对于价格制定方法,本文在总结以往研究的基础上,提出适合PPP项目特点的双层规划模型,制定使政府、社会资本、项目使用者达到效用最大化的价格;对于价格制定之后社会资本可能会侵占消费者剩余的问题,本文认为除了加强政府对社会资本的内部监管外,还应该引入第三方评估机构,避免项目在实施过程中与预算偏离,同时社会公众监管也是PPP项目监管的重要渠道。本文对于完善PPP项目的定价机制对有一定的借鉴意义,以期为促进政府和社会之资本的合作提供一定的理论借鉴。

(二)政策建议

1.完善PPP项目的激励政策支持。在PPP项目中,成本属于企业的私人信息,使得PPP项目的定价陷入两难的地步,政府应该给企业以一定得激励政策,促使社会资本方报告自己真实的成本信息。政府提供给社会资本方的激励应该是真实的,可以兑现的,如提供良好的投资环境,一定的补贴额等。同时,政府应该权衡激励激励支付的代价与激励收益的大小,避免为不必要的收益支付过高的代价。

2.完善PPP项目价格的动态调整机制。我国对PPP项目的定价沿用成本加成定价和价格听证决策制度,成本作为社会资本的微观信息,政府和社会公众只能通过有限的渠道获取,如果政府强行采用价格管制,政府往往会站在广大消费者的角度,在公共项目的边际成本或平均成本的水平制定价格,影响投资者的积极性。双层规划模型可以很好的考虑到PPP项目定价中政府﹑社会资本﹑消费者的递阶结构问题,适合指导PPP项目的定价;其次,由于PPP项目的运营周期往往都很长,少则几年,多则几十年,运营期内可能会面临经济风险,政治风险等,PPP项目的价格应该根据面临的风险及社会零售价格指数进行相应的调整;同时,在PPP项目的不同运营阶段,定价也应不一样。因此,PPP项目的定价机制应该根据风险变化适当的做出调整,建立反应灵敏,科学,透明的定价机制。

3.加强对PPP项目价格的监督机制。由于 PPP 项目的经营期少说几年多则几十年,在经营期内 PPP 项目面临的风险较高,经济环境、政治以及市场的变化都会影响价格水平的变化。因此,PPP项目的价格不是一成不变的,应该是动态调整的,根据物价、汇率、利率的变化而调整。常用的针对特许经营者的收费调节机制有:与消费指数挂钩的调节法、与需求挂钩的调节法、与汇率挂钩的调节法等,面向社会公众的价格应该根据社会需求来定,二者之间的差价由政府来补贴。同时,目前还没有相关方面的PPP立法,除了国务院条例外,就只有一些部门规章或地方性法规。因此,我国首先应该完善科学的监管体制,包括完善相关的监管立法,建立独立的监管机构等,同时,应该统一两个负责部门的监管标准,明确监管目标,独立分工,合理分配监管权利,保障PPP模式在我国稳步发展,给广大消费者提供数量更多质量更好的公共产品或服务。〔〕

 

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