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陆成林/财政绩效观:“跨周期”的内涵与意义

日期:2018/1/2 16:40:48 来源:地方财政研究2017年9期 阅读次数:435

近年来,随着我国财税体制改革不断深化,讲求绩效的理财观念得到强化,覆盖项目、部门预算、财政政策等多方位绩效体系逐步形成。在前端,财政部门开始探索绩效目标管理,在部门预算批复文件中设定重大项目绩效目标,使绩效监控和评价有了依据;在后端,绩效评价结果应用有所突破,20179月,财政部根据《财政管理绩效考核与激励暂行办法》,对考核排名靠前部分省市下达6.15亿元绩效奖励资金。

总体上,财政绩效改革取得了较大进展,但仍存在着制度基础比较薄弱、覆盖范围不够全面、结果应用严重不足等诸多瓶颈,例如,现行财政绩效法规大多属于部门规章,政府存量的资产负债不在绩效评价范围之内,多数绩效评价结果应用流于形式,绩效评价工作呈现出短期化、局部化、简单化的显著特征。政府部门乃至社会对绩效评价核心问题“评什么、怎么评、评出来怎么用”的认识仍停留在“评支出、按项目评、评出来指导项目支出”的阶段。虽然财政部门正在探索对周期较长的财政政策和覆盖较广的财政管理进行评价,不过政策仍属于支出政策、管理仍偏重单一年度,还是没有跳出既有局限。

财政绩效观念的因循守旧导致实践操作缺乏理论支撑和顶层设计。为此,需要革新财政绩效观。2015年,笔者曾撰文提出“去工具化、跨周期、嵌入式改革”三方面绩效观念,“跨周期”是其中的核心。第一,除了传统的项目、财政政策等绩效评价,我们还要开展面向财政收支结余波动周期的绩效评价,从而将财政的收入和支出、流量和存量、当期和远期都涵盖进来。财政绩效评价应该具有长期性和整体性,而这种长期性和整体性需要建立在周期性基础之上。项目、部门预算、财政政策等都有周期性,只不过相对于财政运行而言,它们都是短期的、局部的周期。根本意义上的周期,是源于经济景气循环的财政周期。财政周期由非实体性的财政制度演化和实体性的财政资源分配活动组成,以交替进行的扩张性财政政策和收缩性财政政策为主要标志,体现出财政收支从平衡到不平衡再到平衡的变化过程。财政周期是中长期预算制定的基本依据,也是各种财政政策、部门预算和项目实施的重要遵循。

第二,传统绩效评价对象与财政周期在时间上并不完全一致。部分重点项目、财政政策等可能会持续多年,超出了单个财政周期的时间范围。反过来,财政周期也会超出项目和财政政策的时间范围。这种相互之间的交叉错位,需要我们综合把握不同层次上的评价对象,除了跨越财政周期进行项目和财政政策绩效评价之外,还要跨越项目和财政政策周期进行财政周期绩效评价。

第三,财政绩效评价是一个波浪式前进的连续系统。单个项目、财政政策或者财政周期的绩效情况并不是评价的终点。财政绩效评价需要跳出周期的限制,以上个周期的评价结果为当期的绩效依据,同时,当期的评价结果将会成为下个周期的绩效依据。

综上,树立跨周期的财政绩效观,可以更透彻地认识财政绩效评价,实现去工具化,使其成为贯穿财政运行的关键要素,发挥出助力现代财政制度构建的应有作用。在财政资金上,跨周期绩效评价既可以覆盖到各项财政支出,也可以覆盖到各项税收、非税收入、政府债务,以及财政收支形成的政府资产和负债;在预算管理上,跨周期绩效评价可以更好地匹配全口径预算体系、中期财政规划和跨年度预算平衡机制等改革;在政府间财政体制上,跨周期绩效评价可以提供一个综合的绩效体系,更有利于事权、财权、财力的合理划分。

 


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