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孙琳等/绩效预算改革的中国本土移植:基于比较分析视角

日期:2018/1/2 16:39:38 来源:地方财政研究2017年9期 阅读次数:325

孙琳、周欣/复旦大学经济学院

 

内容提要:绩效预算意在通过强调预算结果负责、政府部门资金使用的灵活性等财政管理手段而对财政资金流向进行引导并提高财政资金使用效率。虽然我国已在广州、江苏等多地开展多年绩效预算改革试点工作,但绩效评价机制不健全及预算分配与绩效信息不匹配等问题仍旧存在。本文通过美国、新西兰、英国等国家的改革经验,结合我国具体国情,探索出中国的绩效预算渐进改革之路,包括绩效观念的树立、财政信息系统的建立、绩效指标的改良等。

关键词:绩效预算  财政管理  国际经验  本土移植

 

一、引言

伴随20世纪90年代以来新公共管理运动(NPM)的热潮,西方发达国家陆续展开了以结果为导向的绩效预算改革,将“绩效预算”正式推上财政改革的历史舞台,并在近些年的财政发展中越来越受到关注。不仅西方发达国家,爱沙尼亚等发展中国家都陆续进行了绩效预算改革探索。“新常态”下的中国,公共建设需求高速发展带动对财政资金的需求,致使财政赤字规模日益增加,财政资金应用效率与效果亟待改善。

财政资金应用效率的提升依赖于一个健康的资金循环机制,包括事前规划,事中监督,事后问责三个部分。预算作为事前规划中最主要的内容,直接影响了财政资金的流向,而绩效评价作为事后问责的关键部分,能直接体现出财政资金的使用效率。为了使循环机制流通顺畅,绩效预算作为连接绩效信息与预算资源分配的有效工具,成为事后问责与事前规划的反馈机制中重要一环,其通过绩效评价结果对预算资源的流向予以矫正,为未来财政资金规划提供长远的策略性建议,保障资源的可持续高效运行。我国政府已意识到绩效预算在财政管理中的重要作用,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也明确要求进一步建立健全预算编制与监督机制,全面推进预算绩效管理,加强债务管理风险预警机制。

二、我国绩效预算制度改革实践现状分析

(一)绩效预算制度建设历程

2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,自此拉开了我国绩效预算改革的序幕。同年,财政部开始制定绩效考评办法,中央实行绩效预算试点工作。2005年,财政部颁布《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。2012年,财政部出台《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》,明确今后一段时期我国预算绩效管理工作的总体目标、主要任务和重点工作。之后,财政部又在此基础之上分别于20134月和20143月出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》和《地方财政管理绩效综合评价方案》,设立了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系框架,以及地方财政管理绩效综合评价方案。2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确要求建立健全预算编制与监督机制,全面推进预算绩效管理。201612月,财政部预算评审中心在“财政绩效评价工作推进会”中提出《2017年财政绩效评价行动计划》,力求完善绩效评价指标体系,建立绩效评价数据平台系统(牛美丽,2012;刘垦博,2013;中国财经报,2014 ;财政部预算评审中心,2017)。

(二)改革实践与存在问题

在十多年的改革中,广州市、无锡市、佛山三水区、南海区和上海的闵行区都作为改革试点为我国绩效预算改革带来宝贵的经验,其中广东省更是设立了具有创新的竞争性财政专项资金分配制度。2008年开始,广东省将具有分配目标可选择性特点的财政专项资金分配模式从传统的“一对一”分配制改革为选拔性择优审批机制,即在“两权不变[①]”的前提下,以项目绩效评价等为标准、招投标为手段,择优选择财政专项资金的分配去向,以求通过扶持高效项目而实现财政资源使用最优化的目标。在具体实践中,广东省还对各项省级专项资金按照使用对象等标准进行分类,并通过引入专家评审的方式对各类资金的招投标标准与流程进行规范(志言2010)。改革从成果上看,地方的绩效预算改革确实有效抑制了部门支出需求、提高了资金分配效率、提升预算透明度与沟通程度、改善了政府项目管理水平、政府绩效意识增强并加强了对预算的监管,但依然存在大量问题亟待解决。以广东省为例,仅2009年底,即有13个市获得竞争性扶持资金75亿元,实现利税1000亿元,吸引民间资本超过200亿元,扩大了财政资源的带动作用与使用效率。然而较为粗犷的资金分类体制,绩效评价框架不健全造成的经验主义竞争性分配模式,不完善的评审及监督制度等都使得最终的改革效果与预期有所偏离(熊伟,2010)。总结而言,我国绩效预算改革试点主要体现出如下问题:

首先,观念上,我国预算资源分配深受“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”思想的束缚。我国“一言堂”的政治文化造成许多部门认为资源分配无需也难以与绩效评价挂钩,领导仍具有资源分配的主导权,因此无需对绩效管理投入太多的精力与资源。刘垦博(2013)在对上海闵行区绩效预算改革工作进行调查后也确实发现,传统惯性思维对政府人员编制新型预算产生很大阻碍,缺乏耐心的“精打细算”,更注重短期资源的分配,对长期绩效管理的忽视现象较为严重。这在很大程度上源自于我国较为薄弱的绩效管理法律法规体系。201511日,新修订的《中华人民共和国预算法》正式开始实施,绩效预算第一次被作为法条写入。这算是填补了我国绩效预算法律制度的空白,加强了公共部门绩效管理意识,然而这还远远不够。新《预算法》仅仅是一个开始,若没有相关法律法规不断完善绩效管理体系,单一的法律条文难以在改革中发挥法律所应具有的稳定作用,也不足以全社会牢固建立绩效管理理念。

第二,技术条件上,我国还相对落后。科学合理的绩效评价指标体系是实施绩效预算的必要条件,我国虽然在2013年推出了一整套涉及从财政部到项目的三级指标体系,且此指标框架对指导我国绩效管理改革工作有着重大意义,但不够细化的三级指标、较为粗放的计分标准等问题仍会成为绩效预算改革的路障。同时,更为严峻的考验在于我国对经济绩效结果的过度依赖。由于绩效考核的不完善性,现行的绩效考核指标难以对政府服务能力与质量进行合理的评价。在这种情况下,经济绩效作为更容易被量化的指标,成为地方政府竞相追逐的目标,也成为官员寻求晋升的工具。这就进一步恶化了我国当前的绩效评估环境,使得富含多重价值导向的多维立体的绩效评估体系难以成功建立。除了绩效评估,对透明公开的财政信息披露机制、具有绩效预算信息处理能力的预算人才、有效的权责发生制政府会计或预算会计等条件的缺乏,均使得我国目前难以建立起完善的预算信息体系。以常州市为例,殷苏穗(2016)在对江苏省常州市预算绩效管理改革进行研究后认为,常州市缺乏专业技术人员对政府绩效进行权威性评价,因此其采取聘请中介机构的方法分担评价压力,然而中介机构良莠不齐,最终的绩效评价结果科学性、准确性、公平性难以得到保证。

第三,参与机制上,张紧跟与陈泽涛(2008)以广东省某区为调查案例,通过观察与访谈的方式,研究了人民代表大会对绩效预算的影响。发现,由于改善了信息不对称,绩效预算改革有利于人大对预算的监督,但鉴于改革主要由政府主导,人大并未很好参与,导致绩效预算改革的效果受损。当然,绩效预算改革不仅仅需要人大的协同,政协、审计、人事、监察等部门都应该被纳入预算系统改革的主体中,仅靠财政部拉动是远远不够的。同时,信息公开制度的匮乏也将民众隔离在预算体制之外,使得民众监督体系难以建立,绩效理念也难以植入民众的政治生活中去,使改革失去了必要的群众基础。

在以上问题的束缚下,我国想要进一步改善预算状况,推进绩效预算改革必然是困难且无效的,这就需要我们借鉴他国经验,吸取已有教训,将改革有效且稳定地开展下去。

三、绩效预算实施条件和制度设计的国际比较

鉴于绩效预算目前尚未统一概念及形式,各国在实践过程中纷纷通过总结经验、吸取教训设计了适合本国国情的改革路线及绩效预算方案。

(一)绩效预算实施条件和制度设计的有益经验

1.绩效预算实施条件

绩效预算改革是一个不断探索的过程,成功的改革需要结合前人经验不断做出改进。以美国为例,美国有着悠久的绩效预算改革历史,其绩效预算改革始于20世纪50年代,但很快此绩效预算雏形就在60年代被“规划-项目-预算”制度(Planning Programming Budgeting SystemPPBs)替代,该制度将规划制定、项目计划和年度预算编制三者相结合。随后,美国又引入零基预算(Zero-Based BudgetZBB),规定每一个预算周期中在不考虑上期“基数”的前提下重新对项目审查,以此提高财政资金使用效率。在这之后美国还进行了大量围绕绩效管理的预算改革,但都在短期内被新方法替代,改革不稳定。直到上世纪90年代,以1993年《政府绩效成果法案》(Government Performance Results ActGPRA)为始,美国的新绩效改革正式拉开帷幕,并在后人的努力下不断得到完善。在改革不断发展的过程中,绩效理念与政治认同氛围愈加浓厚,预算绩效管理水平也在不断完善当中,为之后的改革奠定了坚实的基础。

除了绩效氛围,政府会计等技术性因素也是绩效预算改革的重要条件。新西兰的绩效预算改革协同政府会计改革一同推进。新西兰是较早进行政府会计全面改革的国家,也是改革速度最快、范围最为彻底的、截至1990年,新西兰几乎全部政府部门已完成权责发生制政府会计改革,1991年,权责发生制财务报告实现全面推广。1994年,预算系统也基本实现了权责发生制的转换(张琦,2007)。新西兰的政府会计改革对绩效预算改革有如下支持效果,首先由于权责发生制政府会计体系有利于提高财政透明度,因此其有利于保证绩效信息与财务信息的可靠性;其次,绩效预算需要实现绩效与成本及预算规划的挂钩,而权责发生制预算体系与政府会计体系有利于将成本匹配至项目与成果,使得绩效信息更有针对性,绩效与预算的匹配更有效(赵合云,2009)。

2.绩效预算制度设计

1)法规体系的建立

美国政府极其强调政府服务效率的概念。1993年《设立顾客服务标准》的行政命令,要求政府部门需要为人民提供可供选择的有效公共服务,且政府部门应该有一套提供服务的标准。同年,《国家绩效评论》强调政府应该对结果负责,而非简单对规则的遵守。而美国目前多达100多项涉及政府支出绩效的法案,更是不断巩固政府绩效理念。除了1993年的专门针对政府绩效管理的《政府绩效成果法案》,2002年联邦政府为了进一步推行以绩效为导向的预算改革,提出“预算与绩效一体化”倡议并颁布《总统管理议程》对绩效预算改革进行了详尽的指导,目的是督促相关机构与部门将预算中心落在结果上。2004年的《项目评估与结果法案》对预算支出项目的绩效评估方法与频率明确提出要求,并强调需要根据评估结果不断调整支出规模。

新西兰富有代表性的绩效预算改革一直以来受到世界极大的关注,其改革亦是一个逐步推进的过程,其框架被公认最为先进和最具有内在一致性[]。改革第一阶段以公共部门私有化为起始。第二阶段,政府开始进行预算改革。1989年,《公共财政法案》(Public Finance ActPFA)重新规定了拨款流程,将预算重点从投入转向产出,并且政府部门只能根据产出得到规定限额的财政资源,各部门被赋予更大财政权力,也承担更大的财政责任。随后,第三阶段开始,新西兰政府通过1994年的PFA修订案,规定所有机构都需要用权责发生制核算预算拨款,这有助完善绩效与资源拨付的对应关系。同年《财政责任法案》(Fiscal Responsibility Act 1994)要求政府部门严格根据产出要求汇报项目进展,且政府所能获得的资源与产出绩效息息相关。第四阶段,新西兰开始将战略管理纳入预算改革中来,逐步将定量管理转变为定性管理,以实现对结果的科学考察。一系列层层递进、目标一致的法律法规让新西兰的法律体系日益完善。

英国的绩效预算管理也在法案的推出中不断得到完善,并将绩效评价、中期预算、与政府会计成功融合。英国的绩效改革自撒切尔时代就已开始,虽然当时还未明确建立绩效预算的概念,但著名的“雷纳评审计划”已初步为公共部门树立了成本效率的意识,而绩效意识随着1982年《财务管理新方案》(Financial Management Initiatives)的出台得以进一步强化。法案要求公共部门实行绩效评估制度,部门负责人需根据受托责任规划绩效评价的标准与方法,为部门营造浓厚的绩效氛围。随后,英国又陆续出台多项法律法规以不断巩固社会上下的绩效观念:1988年的《伊布斯报告》,1997年布莱尔政府的《综合支出审查法案》(The Comprehensives Spending Reviews),2000年议会颁布的《政府资源和账目法案》(Government Resources and Account Act 2000)等。

2)技术路径的完善

技术工具上,美国是最早对政府绩效实行“3E”评价法的国家,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效益性(Effective),三者共同组成了绩效评价的主要原则。除此之外,美国还利用平衡计分卡以三个层级的指标体系对政府短期与长期的绩效成果进行考评,使得长期预算规划成为可能,为绩效预算的顺利推进做好了铺垫。而在评价工具方面,更为人所知的则为“项目等级绩效评价工具”(Program Assessment Rating ToolPART),其利用调查问卷的形式由25个问题对包括项目设计、战略规划、项目管理、绩效报告的四个方面内容进行评价,并将调查结果根据权重转化为总评分。在公开绩效信息方面,美国还创造了“红绿灯”评价系统,各部门对自身的绩效状况进行评估并分为红绿等级,“红灯”代表该部门未完成预定目标,“黄灯”表示目标部分实现,仍有提高空间,“绿灯”则表明该部门完成预定目标。评价结果对部门预算拨款有着重要影响。英国在经过几代政府的努力后,也已基本建立起较完善的绩效预算管理体系:实行三年滚动预算,使得政策规划与预算紧密相联,从而有效将各部门的注意力从争夺财政资源转向加强绩效管理,同时对财务信息采用权责发生制,并于2010年成立预算责任办公室,其提交的《预算责任和国家审计条例草案》成为英国财政改革的一部分(王海涛,2014)。

参与机制上,美国拥有相对成熟的绩效信息的运用与公开制度。美国对绩效与预算信息的公开性要求较高。政府提交的预算都应包括具体的财年绩效目标,以上所述所有绩效评价结果都需要对国会等机构公开,且所有绩效信息都会在名为“Expectmore”的政府网站上向民众公开,以推动财政透明度提升以及外部相关团体与社会公众对财政管理的参与度。为了使绩效预算的实施更为规范,除了信息的披露,美国更是从制度的角度,规定了国会领导对绩效考评的直接参与性以及绩效预算实施过程、结果的监督机制。作为美国绩效预算最重要的基础法案,《政府绩效成果法案》规定国会有权也有义务对政府部门战略规划提出意见,政府机构需要就绩效计划向国会进行咨询。英国从改革初期就强调政府外组织对绩效管理的参与机制。撒切尔夫人时期,1988年《伊布斯报告》,又称“下一步行动方案”,规定了英国各政府机构均需对绩效向议会负责,且内阁办公室也需要每年向全社会公布政府执行机构的绩效状况。梅德韦杰夫时期,政府发起了“竞争求质量”运动,要求将政府的责任与效率公之于众,让政府绩效经受公众与市场的检验。布莱尔政府则要求各政府部门与财政部签订“公共服务协议”,其规定政府部门每年两次向议会提交绩效报告(ADPAPR),汇报绩效目标的完成情况并接受审计。事实上,英国以绩效审计闻名,其成为绩效预算制度的一项重要构成。议会公共支出委员会下设的国家审计署负责对绩效报告进行审计,并向议会汇报审计结果。2009年以来,英国还在进一步推动“参与式预算”改革,以求通过公共辩论或者社区公投的方式,让民众参与绩效管理与预算资源分配。除此之外,荷兰的“Accountable Budgeting”改革也充分动员议会、外部组织等非政府力量,所建立的新预算系统不仅强化了绩效信息要求,还加强议会对财政部及相关部门的信息监管,更是借助相关员工、政策专家及外部相关组织的力量针对不同部门与不同的财政工具设定不同的绩效信息与绩效评估标准。MaartenIris2013)认为,荷兰在绩效预算改革中得到如下经验:改革规则和法案的建立需要在财政部的带领下得到所有相关部门以及人员的合作支持,例如议会相关负责人、审计署等。最终颁布的法案一定要是经过相关组织机构充分讨论且表述明晰的,以防日后产生异议。

3)绩效结果的运用

美国作为较早进行绩效预算改革的先行国家,并没有建立绩效信息与预算资源之间的直接连接机制,二者的挂钩机制较为模糊。绩效预算从理论上来说需要将绩效信息与预算分配直接挂钩,但由于实际管理工作的复杂性,难以简单削减绩效水平不足的机构的预算拨款,例如某些部门未达到预期目标的原因可能正是因为缺少预算资源。具体如何将绩效与预算相结合需要考察项目外部因素、内部环境等条件的限制。但总体而言,美国依然秉承绩效与预算紧密联系的观念,认为“连续数年不能证明其价值的项目,很可能面临其资金被调整到更具绩效的项目上的命运”[③]。与美国相比,新西兰绩效与资源的连接机制更为严格,其较为完善的连接制度有以下三个要点:第一,资源拨付需要按照预算内的预期产出执行;第二,实际产出绩效需要在资源使用报告中得到体现;第三,实际产出要能够被及时追踪,以跟进绩效目标的实现程度。英国则通过政府与部门签订“公共服务协议”,明确绩效考核的标准为以结果为导向,绩效好的部门相应增加自主权(安秀梅,殷毅,2006),并充分利用绩效信息,使其成为政府长期经济计划与以后年度预算目标的依据(王海涛,2014)。

 

1  部分发达国家绩效预算实践

国家

主要法律法规

绩效与资源拨付

参与机制

美国

1993《政府绩效成果法案》

2004《项目评估与结果法案》

知晓型绩效预算

公众:Expectmore网站

国会:参与指导咨询

 

其他OECD国家

 

新西兰:具有内在一致性的法律框架:

1989《公共财政法案》

1994《财政责任法案》

新西兰:决策型绩效预算

英国:

·“下一步行动方案”

·“竞争求质量”运动

· 议会公共支出委员会下设的国家审计署:绩效审计

·“参与式预算”运动

荷兰:报告型绩效预算

英国:

1982《财务管理新方案》

1997《综合支出审查法案》

2000《政府资源和账目法案》

英国:知晓性绩效预算

注:根据相关作者文献整理;绩效预算类型的解释参见正文相关注释。

 

(二)建立绩效预算制度需汲取的教训

我国不仅可以从各国改革实践中获取宝贵的经验,还能从中吸取教训避免走同样的弯路。

1.绩效信息与资源分配的关系需要根据本国国情适当调整,防止改革脱离掌控,荷兰就是一个例证。荷兰预算资源与绩效信息的匹配程度较前述国家相对薄弱,其绩效结果并不直接与预算资源划拨对应,只是当作改善今后预算与绩效管理的参考工具。其之所以如此规定是由于2001年实行的VBTB预算改革结果不尽如人意,作为一种项目预算,其要求以产出和政策为导向,预算报告必须包含清晰的绩效信息,预算资源与绩效相连接。但由于相关利益集团与议会目标不一致等政治因素,导致预算投入信息缺失,议会无法对预算进行有效监督,预算拨付与绩效评估也不能够做到很好的对接,改革陷入僵局。荷兰政府随后在2011年决定改变已有预算框架,并于2012年实行了名为“Accountable Budgeting”的体系改革,改革削弱了财政资源与绩效的联系,就是为了防止重现绩效信息被当作政治博弈的工具从而造成的绩效评估失真现象。

2.当国家由于技术水平有限而与外部组织合作时,需注意监管与成本控制。爱沙尼亚作为比较典型的绩效预算改革国家之一,其财政部为了对预算体系进行广泛的变革,将改革各方面的准备工作外包给不同的私人组织和个人,并向私人购买政策咨询服务。最终这种政策外包验证了已有文献所描述的问题:交易和代理费用很高,公共部门改革的契约化会造成改革计划的不一致,破坏民主法制性等。除此之外爱沙尼亚的改革还体现出特有问题:第一,碎片化的改革准备工作会让参与的各方很难做出有根据的反应,相关组织机构在当前阶段为改革做准备时不知道下一步会发生什么,后一阶段的负责人也无法对前一阶段获取充足的信息;第二,改革中途需要不断完善合约,最终导致成本大幅增加,增添改革阻力。

3.改革中新旧制度的过渡需有序且适当,不能揠苗助长。泰国绩效预算改革案例备受关注,因为它是一个从高度中央化的注重投入的线性项目预算系统转向以绩效为导向并强调产出和管理灵活性的绩效预算系统的典型案例。泰国在改革前一直实行的是高度中央化的总量预算,但1997年亚洲金融危机的打击让泰国政府不得不考虑削减预算并进行预算改革。泰国的改革分为两个部分。第一阶段(1997-2000年)为权力下放阶段,泰国中央政府开始将支出权力下放至各部门,但是各部门必须达到如机构自主进行预算计划、对目标产出的成本有能力进行核算、提供完善的财务和绩效报告等七个标准。事实上这些标准过于严苛,以至于几乎没有机构可以做到,改革一度停滞。第二阶段(2001年至今)则引入产出型预算。这一阶段政府不再满足于前一阶段的缓慢步伐,要求所有部门使用战略绩效预算系统。这一系统在2002-2003财年生效,并于2004年引入绩效预算。但以上快速改革带来许多问题:第一,许多机构没有能力完成绩效预算任务;第二,传统的线性预算仍旧发挥着作用,导致预算系统双轨并行,改革效果受到影响。

四、对中国的启示

绩效预算改革是一项富有国家特色的改革过程,希望寻求一种具体的改革路径而一劳永逸地成功完成改革是不现实的。我国目前绩效预算改革还相对较为落后,各试点省市还有待进一步推进改革步伐,全国性的改革也还未完全到来,我们更需要借鉴已有经验与教训,找出适合我国的绩效预算改革方法,实现改革资源的最优配置。

(一)完善法律法规体系,建立财政资金闭环高效运行机制

从国际经验来看,为了绩效预算改革能够顺利落实,多数国家以完善法律制度作为先导与铺垫。美国的《政府绩效成果法》,强化了绩效预算责任,为绩效预算的实施打下法律基础,而《总统管理议程》进一步从制度层面推进绩效与预算的结合。而对于大预算环境,美国更是有多层法律保障,包括《预算与会计法(1921)》,《预算平衡与赤字紧急控制法(1985)》,《预算控制法(2011)》等(杨雷,2015)。德国也为其绩效预算改革建立了一整套法律框架,包括《基本法》、《经济平衡发展和增长法》、《预算基本原则法》,这些都为绩效预算改革提供了坚实的法律基础与制度支持。如同前文所述,我国目前已有新版预算法,但这还不足以保障改革的顺利实施。应该在确定绩效预算法律地位的同时,用法律法规的形式对改革与执行主体的权利及义务做出规定与约束,对预算报告的内容、绩效评价的范围、绩效预算的效力做出明确规定,同时对人大等监督机构的监督职责加以明确,将制度上的漏洞彻底堵实,为绩效预算改革提供强有力的保障(吴文玉,2014)。

(二)完善绩效预算技术条件,构建“红绿灯”系统等绩效信息平台

1.完善绩效评价体系,推进权责发生制改革

绩效预算的成功实施离不开能够准确反映政府提供公共服务效率的指标体系,包含事前、事中、事后全程的绩效目标及评价闭环系统。事前需要指定切合实际且明确的绩效目标,并在事中、事后跟进项目绩效,多方位考察绩效目标的实现情况。必要时,我们甚至需要“流程再造”,设置合理的政府项目以便于绩效考评(刘明,欧阳华生,2010)。法国已于2004年实行这一改革措施。依据《财政法组织法》,法国对政府预算按照功能重新进行了分类,建立了新的预算结构,划分出132个政府活动项目。对每个项目都要求制定年度绩效计划,将目标及所需要的预算资源通过数字细化,在年度终了时,每个项目都编制年度绩效报告以供下个年度预算前的讨论(路军伟,陈希晖,2009)。如前所述,美国也在预算改革之前,首先研发了一整套绩效评价体系,其PART工具直至现在仍被许多国家借鉴使用。完善的绩效评价离不开透明完整的财政信息,即每个目标项目都应有相应的投入、产出、效率、服务质量等数据(AnwarChunli2007)。收付实现制提供了人为调整年度收支状况,扭曲绩效信息的机会,而权责发生制则由于以经济事项发生作为确认时间的基础,阻绝了人为调整事项账面的机会,为绩效预算基于数据支持提供可能。目前,在政府会计领域实施权责发生制改革已称为大势所趋,而在预算会计领域,澳大利亚、新西兰等国也已经使用或部分使用权责发生制计量基础(蔡红英,2007)。我国也可以做此尝试,先在当前国情下从修正的权责发生制入手,从易计量的金融资产、负债到实物资产与负债,从政府会计到预算会计,一步步向成熟完善的权责发生制努力。总体来说,提出中国当前应强化绩效评价、预算改革与政府会计改革的协同机制,否则改革很难成功(杨媛媛,2010)。

2.完善信息系统,培养专业人才

在绩效信息的贯彻使用方面,我国应学习西方政府,注重开发电子政务信息共享平台,保证绩效信息的公开透明及准确性,例如英国在2009年运行了包含全国各地公共部门原始财务绩效数据的“在线信息整合系统”(COINS),这也有利于事中审查与事后审计的展开。另外,美国的“红绿灯”体系与加拿大的打分体系也值得中国政府学习,即定期对全部或抽查部分(加拿大每年抽查25%的政府直接项目)政府项目进行绩效评估。一定时期后,公共支出管理系统小组对绩效评分处于警戒线以下的政府部门给予预算处罚,或分给该部门其他的新项目,调整预算资金的分配,以保证所有财政资源都能够得到有效利用(卓越,徐国冲,2012)。除了信息平台等硬件设施,优秀的预算与会计人才也是必不可少的。泰国的经验也告诉我们,各部门若缺乏新型预算统筹管理的能力,则无法实现预算改革既定目标。我国目前专业人才缺乏,这就需要各级政府部门大力开展预算业务培训工作,多雇佣有专业知识能力的技术人员,使改革前沿部门拥有一批素质高、能力强、有牢固绩效理念的专业人员,从而加快改革进程,有效避免改革由于基础层面失误而偏离预定轨道,保障改革基础工作能够稳定有序地开展(吴文玉,2014)。

3.协同渐进改革,逐步实现绩效与预算的衔接

预算改革应是渐进的过程,从国际经验来看,第一步需要确保对支出的控制,第二步稳定经济,第三步才能对公共服务的提供效率与效益进行提升(Jack2003)。而绩效预算改革作为从西方国家兴起的改革浪潮,简单照搬本就存在融合问题,在结合我国国情进行移植时,在摸索中不断推进就成为较为合适且易成功的改革路径(李燕,王宇龙,2005;高志立,2015)。成熟的绩效预算需要将强化绩效与预算分配管理建立有效联系(Marc2002),这也是保证财政资金与财政信息循环通畅的必要条件。但从各国的经验来看,这种联系的建立不能一蹴而就,否则很可能由于条件不成熟而造成类似荷兰的改革倒车现象。美国作为最早期进行绩效预算改革的国家,也并没有实行绩效信息与预算分配的简单联系机制,用多维评价体系决定财政资源的分配去向。同时,绩效与财政资金若要建立强有力的联系,需要完善的绩效信息系统,包括完善的绩效指标,好的管理会计系统和高度发达的中期支出框架,即绩效预算系统依附于丰富的公共项目评估手段与充足的信息(McGill2001),这些条件我国都还不具备。如图1所示,绩效预算在财政资金循环中起着关键的连接作用,但同时这也说明,绩效预算的成功实施离不开事前预算规划,事中政府会计、事后绩效评价等工作的有效推进,毕竟财政信息若从产出到传递都不准确,那么绩效预算也必然只能反映扭曲的财政信息,将财政资金引至错误的方向。因此只有在协同政府会计、中期预算、绩效管理与指标设计等改革一同推进绩效预算改革时,作为财政资金循环反馈纽带的绩效预算才有可能取得成效。改革的成功不可一蹴而就,在近些年财政管理体制渐进性改革的大环境下,中国近期应该先健全预算管理模式,先以报告型或知晓型绩效预算做尝试,加强内部监控、外部审计等措施,尽力完善以上改革条件(安秀梅,殷毅,2006)。然后再根据需要往决策型甚至决定型绩效预算的方向发展。

(三)更新绩效理念,强化绩效预算参与机制

Jack2003)认为,改革的成功,依赖于政府上下对改革重要性的认识,不仅要认识到传统预算的局限性,还要愿意赐予地方政府与相关部门预算灵活度,灵活的管理能够带来更加积极的财政产出;同时他认为,改革策略一定是政府整体政策的主要组成部分,因为他会影响到所有与财政有关的公共部门的运行。爱沙尼亚的经验告诉我们,如果各有关部门没有对改革流程有全面的了解,那么他们就无法对改革中出现的问题做出迅速且有效的反应,在浪费财政资源的同时阻碍改革顺利推进。也在中国,要实现这一局面,中央财政部门的有力推动是必要且有效的。只有中央强势推动与大力宣传,扭转各机构部门对传统预算思想和形式的依赖,切实了解绩效预算的重要意义,才能让绩效预算改革顺利推行下去,才能让各地方及机构有能力和意识对赋予其的灵活性加以有效运用。鉴于我国已开展了绩效预算改革试点工作,可以尝试将广东、江苏等省市的改革经验向全国推广,扩大绩效预算的普及度,加深绩效理念在全国的推广。除此之外,包括人大与审计机关也需要被纳入到整个改革的大环境中来。如前所述,国外绩效预算改革多强调议会的重要作用,国会议会在英美等西方发达国家的绩效预算事前编制或事后审计中。而我国人大机关作为立法部门,有义务对预算工作的过程进行监督,对绩效报告与预算报告进行专业化审批。若人大的相关专业人员没有绩效意识与知识储备,不了解行政机关的改革路径和所遇问题,就无法对预算报告的内容和含义理解准确,也就无法有效审批、有力监管(蔡红英,2007)。上海闵行区的试点改革就突出体现了人大的积极作用,人大首先是闵行区发起绩效预算改革的有力推动者,其次人大积极参与绩效评价相关工作。广州市人大也在改革试点中发挥着有力的作用,其有权力对财政支出绩效情况报告进行监督与审议。除了人大,审计机关、政协、人事部门甚至普通民众等都需要跟上改革的步伐,例如上海闵行区会以将绩效评价结果公布在网络上的方式动员社会监督,让民众参与到绩效管理中去,合适的独立审计部门也可以纳入该流程中,让他们参与绩效评估(RovertFrancois2003),以此完善外、内部监督,防止监管漏洞,提高改革的成功率。

 

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11Barry Anderson. 2008. Performance Budgeting: A Users Guide, International Conference on Performance Budgeting, pp.3-4.

12Anwar Shah, Chunli Shen. 2007. A Primer on Performance Budgeting, World Bank, pp.137-178.

13Julia E. Melkers, Katherine G. Willoughby. 2005. Models of Performance-Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting, Communication, and Lasting Effects.  Public Administration Review, Vol. 65(2), pp.180-190.

14Xiaohu Wang. 2000. Performance Measurement in Budgeting: A Study of County Governments. Public Budgeting and Finance, Vol. 20(3), pp. 102-118.

 

 



[] 改革不改变省级部门对财政专项资金的分配权、管理权。

[] 胡桃子, 么英莹:《新西兰绩效预算改革》,科学与管理,2007年,第21-22页。

[] 中国报告网:美国的绩效预算改革的背景及特点。分析根据美国2006财政年度总统预算案,http://www.360baogao.com/News/2013-10/MeiGuoDeJiXiaoYuSuanGaiGeDeBeiJi.html


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