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李黎明/地方人大预算审查监督主体与客体非对称性问题研究

日期:2018/1/2 16:31:47 来源:地方财政研究2017年9期 阅读次数:230

黑龙江省人大财经委

 

内容提要:人大预算审查监督对于提高财政绩效和国家治理水平具有根本性的重大意义。从人大预算审查监督的现状来看,监督主体与客体存在比较突出的非对称性问题。这种非对称性,严重削弱了支撑人大预算审查监督持续运行的物质基础。本文从横向维度进行了分析,通过存量静态、变量动态视角综合考察了这种非对称性的现状、发展及其后果,并提出了针对性的对策建议。

关键词:财政绩效  地方人大  预算审查  监督主体  非对称性

 

纵观以往人大预算审查监督研究,或侧重于法律赋予职责的法理维度定义,或着眼于学科学术的理论维度阐述,或着手从工作实践的纵向维度探讨等,虽然也对人大预算审查监督的特点和问题有所揭示,但对于构成实质性、可持续性预算审查监督的工作基础研究却多有忽视。如果说作为国家权力机关,人大对预算审查监督这一神圣使命的担负是一场没有终点的接力赛,那么作为承载和支撑其持续运行的现代物质基础,应是亦步亦趋、水涨船高与之相称的,因而也是任何关注者、思考者和实践者必须面对而无法回避的逻辑。本文以地方人大预算审查监督为切入点,尝试从横向维度对监督方与被监督方工作基础非对称性问题进行探究,试图通过存量比较、变量分析和增量可行性配置等方面,提出重构预算审查监督主体与客体非对称性格局,加强非对称性条件下创新地方人大预算审查监督工作的建议。

一、预算审查监督主体与客体存在非对称性问题

根据宪法和法律赋予人大预算审查监督职权,地方人大预算审查监督“主体”是指由省市区、市地、市县区、乡镇四级人大及其常设机关、专委会和辅助机构组成的地方国家权力机关;“客体”是指由上述地方四级人民政府及其财政、税务、审计机关和其他一级至末级预算部门及单位组成的地方国家执行机关。所谓“非对称性问题”,是指主体在对客体依法履行预算审查监督职权时,由于自身工作基础体量小、权重轻和能力弱等较之客体的过于薄弱、缺乏充要条件远离可监督值的问题,而导致的预算审查监督失灵失效。

(一)从存量静态看现状:主体与客体之间非对称性问题较为突出

1.机构设置和编制人员不对称。一是人代会、常委会、专委会组成人员多系兼职,熟悉预算审查监督的占极少数,既不能用全部时间和主要精力从事人大工作,又不具有预算审查监督专业能力;二是专委会中没有设置预算委员会、审计委员会等专门机构,财经委行使初审权和其他专委会参与预算审查,专业素质欠缺力不从心;三是多数人大常委会没有设立预算工作机构,财经委办事部门缺少懂预算、税务、审计等专业人员;也没有设立其他专业化的预算审查辅助机构。相比之下,政府方面预算机构健全、编制完备、专业化程度高,仅省市区级政府一级预算部门有上百个、二至末级预算部门及单位数千个,全职从事预算管理工作专业人员更不胜其多,是人大的数百倍,其体量之大、份量之重、专业资源之多与人大形成强烈不对称。

2.代理人角色不对称。同属人民选举产生的国家机关及任命的公职人员,政府预算部门及人员还承载着我国经济体制改革的重任是先行者和推进者,普遍思想活跃、积极进取、改革创新意识强,通过广泛学习和借鉴新理念、新经验和新技术,以跨越式发展的节奏和速率奋力前行在深化改革的前沿和前列。而地方人大要弱化很多,有的预算审查监督部门及人员缺乏国家权力机关和公务人员的光荣感、使命感和责任感,存在着思想保守、观念陈旧、行为落伍等问题;有的对深化财政体制改革不理解、对创新政府预算监管模式看不懂、对人大预算审查监督少作为、对顺应改革创新和重建我国现代财政预算监管系统没信心,甚至有的使用隐性选择权通过“旋转门”变身为被监督问题代言等等,难以担负和履行改革时代地方人大预算审查监督的使命和责任。

3.工作运行机制不对称。政府预算编制、执行和决算管理贯穿整个预算年度,运行于政府工作全过程,渗透政府工作的各个方面。而目前人大预算审查监督实行的是会期制,工作机制较为完善的省市区人大,每年人代会为四天左右,议题为六项以上,预算审查议题多是与政府工作报告和计划报告安排半天或一天时间打捆审议;市地人代会为两天左右,六项议题不减。这种和类似于这种议程安排事实上存在着对预算审议“挤出效应”。人大常委会审查上半年预算执行情况、审查上年度预算执行审计报告和批准上年度政府决算议题等,通常安排在每年度六次例会的一至二次中,审查时间多系半日也是安排与若干其他议题打捆进行,通常对每个预算议题审议不到一个小时。由于预算审查具有较强专业性,这种审议缺乏应有的力度和深度。市地尤其市县人大由于受会期制和会议时间压缩影响,每次例会普遍在一天左右,只有大会报告、审查和批准议程,缺少分组、联组会议审议预算议程。

4.工作资源拥有量不对称。突出是专项经费、工作基础设施之间差距大。政府及预算部门普遍是工作经费充裕,还有大小专项经费,预算管理基础如金财、金税、金审等工程得以建立和完善,办公自动化设备改造升级、预算信息库和专家库建设、预算辅助性服务购买、预算专业人员孵化和培训等不断强化。而地方人大长期以来基本没有打下家底,在地方国家机关系统中办公自动化程度很低,预算审查监督除了正常工作经费维持一般性支出外,市地以下人大普遍是没有专项经费,省市区人大现有工作基础设施只能勉强维持,缺少升级换代专项经费,更缺少面向信息和互联网时代建立云预算审查监督现代技术系统的大宗专项经费。

5.预算信息不对称。地方政府既是预算信息制造者也是采集者、输送者和储存者,拥有本区域全部预算信息。人大系统没有独立预算信息管道,预算信息获取主要来自政府财政、税务、审计等部门。一是缺乏全面完整系统的预算信息,得到的信息多系粗线条梗概,以及三言两语、道听途说的支离破碎信息,框架化和碎片化难以对政府预算进行全面解读和分析;二是缺乏一级至末级预算部门及单位的完整和细化信息,宏观预算审查批准缺少中观、微观信息佐证;三是缺乏重要的核心预算信息、最新预算动态信息,获得的预算信息质量多具边缘化和滞后性;四是缺乏预算政策性信息,尤其缺乏隐藏在项目预算编制背后真实理由的“原因性”信息;五是缺乏各相同区域预算收支、相同项目预算支出,以及深化预算管理改革等比较性预算信息。此外还缺乏政府会计信息,以及政府性资金运营收入和利息等获利信息等。

6.驱动力量不对称。外部驱动看,政府预算工作纳入地方党政机关政绩考核权重大,与提职重用、奖励福利等挂钩,正向激励作用强;人大工作及预算审查监督没有纳入这个政绩评价系统,而且工作开拓和创新尺度难以把握,深入推进改革充满了工作阻力和责任风险,负向压力大。内部驱动看,政府部门利益存在和专业性强,比较有凝聚力,预算人员相对稳定,将本职工作视为终生职业是共识,肯于投放更多时间和精力;人大是清水衙门,从事预算审查监督人员多系兼职人员、离职不离休领导、或者阶段性上位上岗过渡者等,队伍缺乏稳定和钻研的动能,工作不求甚解得过且过者不少。

7.组织系统分形不对称。地方四级政府遵循统一的组织模式,平行分形和上下分形都具有自我相似性,如省、市地、市县区都设有财政、税务、审计等预算监管部门,而且编制、经费等实行标配,呈上下比较均衡微差别的“粮斗梯型”形态;地方四级人大组织不但平行分形不相似,而且上下分形差异比较大,呈很不均衡的“倒金字塔”形态,如全国仅深圳市、黑龙江省绥化市等寥寥可数的人大设立了预算委员会;省市区人大虽多数设立了预算工委,但有的与财经委合属办公,两个牌子一套人马,未增人马刀枪形同虚设,预算审查监督工作仍然一如既往被统筹和挤出;市地人大多数没有设预算工委、市县区人大极少设立预算审查工作机构。

8.工作指导和导向不对称。地方政府及预算部门上下关系紧密具有刚性领导力和指导力,横向预算业务沟通和经验交流具有凝聚力和导向力。地方人大上下不作为系统,通常是以本级人大为本位各唱各的调,自已梦自己圆,在预算审查监督工作方面,难于制定本区域地方人大上下一体遵循的法规和作出决议决定,针对本区域带有普遍性的突出问题予以统筹批量性解决。上层级人大的预算审查和审议意见,以及其他工作性意见,对下因不具强制性而成为建议和参考意见。地方人大之间横向预算业务活动目前也比较少,缺乏应有的专业交流、业务培训和理论活动,横向地方人大交流这种务实有效的培训形式渐消渐灭,没有形成积极的导向牵引效应。

此外,其他基本面的不对称。如政府预算过程是基于现实和实践的,先有实践后有理论,积累了较多的经验,具有“无法成文的、更复杂、更直觉式的或更依赖于经验的那类知识”(纳西姆·尼古拉斯·塔勒布,2014);而目前人大预算审查监督理论却多是基于理想,工作开展较晚,对政府预算过程了解粗浅,理论多空白和实践更滞后,鲜有经验与多有教训。彼此之间充满了现实与理想、实践与理论、时空之间的不对称。再如人大预算审查监督有很多是实施程序法,在程序性层面操作和运行多,人大机器有很多时候看似和或是在空转化中审查监督;而政府预算过程基本是实施实体法,工作运转是真金白银满负荷,具有实质性意义。人大在程序上用功多,政府在实质上用功多,彼此具有实施程序法与实体法、程序性工作与实质性工作的不对称。此外还有很多隐形不对称。

(二)从变量动态看发展:主体与客体之间非对称性距离越拉越大

如果说“两条指数曲线之间逐渐拉开的差距本身就是指数级”(凯文·凯利,2016),那么这种条条不同泾流形成的不对称曲线所带来的影响更大。

1.受工作运行速率的影响。观察年度工作常态化运行,地方政府预算工作相对节奏快、质量高、富有成效,属于在快车道上疾速行驶;地方人大预算审查监督工作相对平缓往复,纵向比较或单位局部、或单项工作,虽然也有一定的进步和发展,但就整体而言还属于在慢车道上低速运行。地方政府与人大之间各个方面、各项工作的比较都不在一个扩展度和速率层面,不进则退、慢进如退,年复一年彼此之间距离越来越大。

2.受换届和届中调整效应影响。对于地方国家机关五年一次换届和第三年届中调整,政府及预算部门人事安排相对稳定,上位的普遍富有激情和雄心,对预算工作也多是轻车熟路,每届工作运行基本是呈上行的W周期趋势曲线,并具届运行态势的持续性;反之地方人大受换届和届中调整负效应影响较大,换届多是人民代表大会、人大常委会、人大专门委员会组成人员大换血,届中根据年龄对大部分组成人员进行调整,等于两三年间领导层就变动一次,陡增预算审查监督工作的不稳定性和不可持续性。特别是换届和届中调整预期把这种消极影响提前带来,至使有的人大每届运行反反复复,呈M周期态势并具连续性。政府每个W周期后都在上了一个台阶,人大每个M周期相对等于下了一个台阶。

3.受改革中消极因素负面影响。地方政府及预算部门是改革的直接推动者也是最先受益者,财税方针政策、法律法规的先行推出和贯彻落实,带来财税体制、制度和机制变化,与预算监管基础和能力水平呈正相关关系。由于有的地方对人大工作把握与改革方向不一致,一定程度地压缩了人大预算机构和编制人员、减少了专项工作经费、忽视了有利于深化预算审查监督改革的体制性和制度性安排,相应也弱化了人大预算审查监督的能力。

4.受预算审查监督现代技术使用滞后影响。面对信息和互联网时代,地方政府捷足先登抢占制高点,率先应用互联网技术,推进云预算网络链接、大数据管理、国库集中支付系统工程,以及现代自动化办公支持系统等,推动政府预算监管工作出现跨越式发展。而地方人大预算审查监督工作总体上还没有真正切换进入互联网,尚处于传统的工作设施、传统的监督模式和传统的审查操作状态等。近年来有的人大尝试采取与当地政府财政国库支付中心联网方式进行部门预算执行审查,与建构相应的地方人大现代预算审查监督系统还相差很远。

(三)预算审查监督主体与客体之间非对称性问题所导致后果

上述预算审查监督主体与客体之间非对称性问题,长期以来日积月累不断固化渐成常态,虽然也存在些许犬牙交错互为强势与弱势的不对称局部,但总体看地方人大始终处于非常弱势地位,可确定性监督概率小,不确定性监督概率大。虽然弱势人大有时毕其功于一役对强势政府进行短期的、局部的、单项的预算审查监督也许可能奏效,但进行整体的、全口径的、全过程的、实质性的、长期可持续性的审查监督几无可能。审视近三十年来地方人大预算权行使情况突出感到:

1.人大预算职能缺位。长期以往,导致有些人大削减议题、压缩议程、虚化程序等,导致人大预算职能弱化形同虚设,不但难以实质性履行对政府预算的全过程审查监督职权,而且也影响行使批准预决算的决定权、制定预算法规及条款的立法权、从预算监管绩效考核决定政府组成人员的人事任免权。

2.履行职责出现误判。如预算议题列入计划马上处于年度或者季度倒计时中,议题的时效性常使人大主体对相关法律、法规、政策和实际情况不甚了解,而且缺乏专业知识储备和全面完整信息,不可能动用独立的思想能力透彻思考,去理性和智慧地勘察与洞见,周全和审慎予以权衡,从容不迫全盘把握和深思熟虑。这种在不完备甚至十分有限条件下匆忙审议作出的经验上判断和行使裁量权,带有很大的主观性、随意性和盲目性,易于与实际脱节导致错误。

3.实际力量不足。如实质性履行人大预算职能需要“四点一线”充要条件,即人代会人大代表参与度、常委会组成人员参与度、专委会组成人员参与度、相关工作机构和办事机构工作人员参与度。薄弱的工作基础不具备实质性履职条件,即使有时有的常委会领导想干,但人大代表不会干、专委会成员不愿干、工作和办事机构人员没有专业能力干。在预算工作流程多个节点中,主体内部思想上不作为和能力上不支持,导致工作动力上下传导不到位打折扣,强弩之末不能够穿鲁缟。

4.带来逆向选择。有的人大长期面对工作基础与履行职责不相匹配的矛盾,不得不向政府部门让渡预算审查监督权、决定权和立法权,如从专委会初审到人大常委会、人代会终审,基本是由政府财政、审计等部门代行起草预算审查和审议报告,政府预算报告经常处于人大无实质性审查意见而被批准通过,监督主体在为监督客体背书。目前正在被废除的早年制定的带有财政条款的地方性法规,有些是预算立法权让渡后带有强烈计划经济色彩的政府部门利益产物,过去若干年中不仅直接阻碍了地方经济发展,而且损失了宝贵的时间成本和改革机遇成本。

5.导致恶性循环。预算审查监督主体与客体非对称性问题,与预算审查监督工作互为因果,由于之间工作基础差距太大远远超出了可实质性监督的值,人大预算审查监督工作长期徘徊反复打不开局面,被视为难点和畏途。有的人大顾彼失此釜底抽薪予以缩减瘦身,致使多年培育的业务骨干流失、几届积累的基础设施废弃,有形资产和无形资产等宝贵资源沦为沉没成本,再行修复和重建将很困难,日渐陷入恶性循环怪圈。

二、预算审查监督主体与客体之间非对称性问题的对策

深入思考上述预算审查监督非对称性问题,实质上也是法理与法律、法律与执行、事权与财权等不匹配问题,需要更高的站位思考和顶层设计,并通过推动改革予以解决。现实解决方案在于妥善运用选择权对非对称性结构予以调整,以有利于地方国家机关预算管理和监督为基准,以建立现代国家预算管理和监督体制制度为方向,解决不利的非对称性问题和优化有利的对称性模式,寻找对称性与非对称性的黄金均衡点。舍此追求绝对的对称性也是不切合实际甚至会坠入非对称性问题陷井。当前地方人大应围绕非对称性问题进行战略性创新和设计,以预算审查监督+模式为切入点和起手式,引入对称与非对称因子以厚植基础和增强实力,构建地方人大预算审查监督的崭新格局和系统,标本兼治解决非对称性条件下实质性监督问题。

(一)地方人大预算审查监督+标配

要实行标准化配置资源,整合夯实人大优质资产,具体包括:

1.在人大常委会、专委会组成人员配备上,应强调“一线岗位一线配置”,与党政机关在职同等级别领导干部同等对待;即使安排到人大的原党政机关和国企等离职不离休领导,也应与政府参事室、科顾委等部门的领导配置有所区别,优先选择那些年富力强、积极进取、专业能力强并愿意在人大岗位有所作为的担任。

2.对人代会、常委会、专委会组成人员中预算专业人员作出相应比例要求。

3.省市区人大设立预算委员会和预算工委,形成稳定的复式预算初审层次和工作机构;市地人大设立预算工委,市县区人大设立预算工作机构。

4.预算议题、议程和审查流程的设置标准化,如对每年人代会审查和批准预算,人大常委会审查上年度决算审计报告、审查和批准决算、审查上半年预算执行、审查审计查出问题整改情况等五大基本议题予以法定;对人代会上专委会两次对预算审查议题予以法定;对人代会和常委会中预算审议时间、预算审议独立议程不与其他议题捆绑等安排予以法定;对预算议题全程审查流程予以法定。

5.将人大预算审查监督基础建设和改造升级经费及维护费等专项经费纳入基数和中长期预算。

6.在省市区、市地、市县区三级人代会、人大常委会建立电子表决系统,并在专委会会议室设立电子表决器,确保人大会议常态化使用电子表决器,强化民主表决机制。

7.建立地方人大独立固定的内部信息管道,设立预算审查监督数据库和现代检索系统,加强人大对第一手信息的采集能力,增强信息获取的真实性和即时性,以及与政府信息的比对性,形成利用云预算、大数据(块数据)审查监督能力,用量化数据说话、让事实数据雄辨。

8.建立和联通地方四级人大官方网站,拓展信息发布、工作交流、经验传播等渠道。

9.促进预算审查监督主体人员全面转型,推动人代会、常委会、专委会组成人员全职化、职业化和专业化,推动工作人员向预算审查师、分析师、咨询师、信息处理师和任务专家等高端业务助手转化;推动工作方式科学化,从政治学、经济学、财政学、税务学、审计学和人大学等学科角度,综合研究和深度推进预算审查监督工作,使之成为具有专业精神和职业精神的职业代理人。

10.将人大预算审查监督工作等全面纳入地方党委工作绩效考核系统,在工作要求上应有工作任务目标、有绩效考评、有责任追究等;地方人大要完善符合权力机关履职和内部管理的制度,组成人员不可擅自降低工作标准放任自流,人大内部也相应强化切实有效的“良币驱逐劣币”用人机制,改变不务实作风和不负责不作为的工作状态。

(二)地方人大预算审查监督+杠杆

要借助于现代科技和信息技术等杠杆,找准支点撬动寻求乘数效应。具体包括:

1.建立地方人大智库系统,按照有特色、细分化的专业性需求,分门别类建立众多跨区域、跨体制等有高校院所预算专家团队、人大政府预算工作实干家等直接参与的分布式智库,协同推动地方预算审查监督各项工作,提升预算审查监督水平并起到高端专业人才孵化器作用。

2.开发智能化预算审查监督软件系统,与政府金财金税金审工程对应,人大预算审查监督应体现在线监督即“金人(人大财经)”监督,继续推动和扩大地方人大与政府预算电子监管系统实行全面网络联接,组织开发预算审查监督智能软件系统并向预算收支网络终端延伸,对政府预算执行和预算管理等进行全过程、全天候实时监控。如政府预算一经人代会批准,预算执行便进入人大智能化预算审查监督技术约束,改变事后监督为同步监督,不断探索事前监督。

3.借助人大互联网官网、官方微信和链接其他社会网络,统筹建立人大互联网预算审查监督平台,健全网络“众包”审查机制,因为其价值不但“在于它能从各个视角和思维层面聚拢海量信息”(詹姆斯·索罗维基,2010),还能以引领扩大民众参与集中度,推动预算信息网上公开公布,网上征询意见、专题询问、个案审查等,强化人民民主监督。

4.推动出台预算审查监督相关制度和政策等,对人大预算审查监督基础工作、自身建设等作出具体规定,与预算法、立法法等其他财经法规和政策配套;择机将相关制度和政策上升为本区域一体遵循的地方法规,推动自身建设入法、工作经费入法、基础设施配置入法等。

5.对人代会、常委会预算审查监督审议实行现场直播,逐步推动专委会预算审查现场直播,审议活动逐步向公民、向社会全面开放。加强对人大其他相关工作如工作调研、执法检查、代表视察、部门预算审查等专项活动的现场直播和公开报道。

6.在省市区、市地、市县区三级人代会、人大常委会、人大专委会推行应用速记技术,完整记录并向社会书面公开人大组成人员审议预算情况,约束履职自由裁量权。

7.建立电子技术约束机制规范履职行为,如人代会、常委会、专委会组成人员参加会议履职应采用指纹或脸谱识别等出退席技术,会议室应设有移动电话屏蔽设备,会议进行电子表决议程前十五分钟应设有表决提示等。

(三)地方人大预算审查监督+创新

要通过一系列工作创新,从新维度和多方面深化预算审查监督。具体包括:

1.创新预算审查辅助机构,如设立人大预算审查中心,按照层层委托——代理机制授予其预算审查辅助权,负责协助人大常委会工作机构或者人大专委会组织和协调具体预算审查事务;如通过购买服务方式,吸纳会计师、审计师事务所等社会专业力量比较强的中介组织参与部门预算审查,培育政府预算审查事务所。

2.创新部门预决算审查平台,延长预算审查链条,将本级政府一级至末级预算部门及单位的预算编制、执行、决算和审计全部纳入人大预算审查,对凡是有政府预算资金支出的企业项目也要纳入人大预算审查。

3.创新预算审查监督资本运营模式,如人大探索资本运作方式对部门预算审查提供社会化购买服务,既增强大人大自我筹集资金的能力,解决人大基础建设专项资金需求量很大、维护资金不足难以为继等问题,也使预算审查能力在预算审查有偿购买的社会化服务中得到激励和强化。

4.创新区域性预算工作推动机制,如完善“地方人大预算审查监督创新论坛”平台等,通过具有改革创新激情的国内知名专家学者和经验丰富实干家的跨区域参与,从理论与实践、论坛观摩与实地考察,逐个区域推动预算审查监督工作的创新和提升。

5.创新地方人大预算审查专业培训机制,如以有效性为基准,进一步规范和创新地方人大四级纵向与横向、内部与外部各种预算审查监督专业工作座谈会、经验交流会、专题研讨会等富有成效的活动,不断丰富内容、加大容量、完善机制,使地方人大工作在活跃交流中得到提升。

6.创新和强化地方人大预算审查监督工作上下垂直指导和监督模式,如借鉴同心圆管理模式,扩大和强化工作半径。一是依据上对下的工作指导和监督职能,工作一竿子插到底,上下联动开展执法检查、几级代表联合视察等工作;二是通过如预算工委业务活动加强上对下的工作联动和推动;三是建立业务信息、工作创新模式、专家平台等资源共享机制,提高效率事半功倍。

 

参考文献:

〔1〕[美]纳西姆·尼古拉斯·塔勒布著.雨珂译.反脆弱:从不确定性中获益.中信出版,2014年1月.

〔2〕[美]凯文·凯利著.周峰,董理,金阳译.必然.电子工业出版社,2016年2月.

〔3〕[美]詹姆斯·索罗维基著.王宝泉译.群体的智慧:如何做出聪明的决策.中信出版社,2010年10月.

〔4〕胡海生,陈杰.地方人大加强全口径预决算审查监督研究.地方财政研究,2016.2.

〔5〕全国人大常委会法制工作委员会,全国人大常委会预算工作委员会,中华人民共和国财政部编.中华人民共和国预算法释义.中国财政经济出版社,201511月第一版.

 

 

 


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