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成丹/激励机制、协同治理与横向转移支付

日期:2018/1/2 15:52:57 来源:地方财政研究2017年8期 阅读次数:381

转移支付作为财政分权体制的重要制度安排,不仅是地方政府财力的重要来源,而且是中央政府治理地方政府的重要激励机制。1994年以来分税制财政管理体制优化带来的财权进一步向中央集中,使我国转移支付规模不断扩大,地方政府对转移支付的依赖程度不断加深,尤其是在“营改增”弱化地方税收激励的情况下,作为地方政府重要收入来源的转移支付,对地方政府行为的影响将增强。

从已有研究来看,转移支付制度虽然在一定程度上会提高地方政府公共品供给,但存在着粘蝇纸效应(扩大财政支出规模)、替代效应(提高支出中非公共产品比重)、减收、跑部钱进等负激励效应,越是贫穷地区、越是经济低谷期扭曲效应则越大。我国地区间财力和经济发展水平差异较大,以纵向转移支付为主的自上而下的转移支付分配制度很难既提高地方公共品供给又不扭曲地方政府行为,因而在实际运行中转移支付效果大打折扣。只靠提高转移支付规模、优化结构、完善管理不能从根本上解决地方政府等、靠、要的负向激励问题。

解决转移支付负向激励问题,要优化当前转移支付制度,即实现不扭曲地方发展经济主动性、积极性前提下的社会公平。因为作为发展中国家,在一定时期内发展仍是我国的主要任务,而且通过发展缩小经济差距才是实现财力和基本公共服务均等化目标的根本途径。协同治理模式下的横向转移支付制度可以在一定程度上解决纵向转移支付的负向激励问题。该模式下地方政府间按照市场原则通过有偿互通有无形成转移支付,通过双方协作,寻求资源互补、互利共赢,将地方政府有机联系在一起,能够适度激励地方政府发展经济的积极性,并且市场配置作为主要手段也能在一定范围内纠正以行政配置为主要手段的纵向转移支付的低效率。此外,随着区域经济发展思路由“东、中、西部”条状发展转向以部分地区或城市群的块状发展,如京津冀、长三角、珠三角城市群,使构建区域间及区域内部以利益为核心的横向转移支付制度更具现实必要性。

如何构建协同治理模式下的横向转移支付制度?首先,要明确思路。在定位上,立足国情,横向转移支付应作为纵向转移支付的有效补充;在目标上,通过资源互补,实现区域基本公共服务均等化。其次,做好制度设计。一方面通过市场规则,建立规范的“共赢”机制,鼓励并支持地方政府间自愿性转移支付,如京津冀一体化过程中的生态补偿横向转移支付、产业转移横向转移支付,因利益及主体相对明确,在市场机制下则较容易建立。另一方面通过中央统筹地位,建立“均等化”基金。主要用于弥补以利益为核心的自愿性横向转移支付在实现基本公共服务均等化方面的不足。只有通过灵活的市场机制和规范的行政模式相结合,才可以合理有效地构造符合我国实际的横向转移支付制度。


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