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孙宏伟/英国“巴尼特末日图”式地方财政困境与解决方案

日期:2017/12/13 10:16:03 来源:地方财政研究2017年7期 阅读次数:968

 

南开大学

 

内容提要20世纪70年代末开始的英国地方治理首先就是从地方财政改革入手,中央政府通过调整地方政府经常性支出与基本建设费用支出的比率、重构地方财政补助金、改变地方税种以及制定封顶政策等逐步控制地方财政权,削弱了地方政府的自治权,使英国逐步走向中央集权化的道路。近年来,英国中央政府在大幅削减地方政府补贴的同时,对地方公共服务提出更高更多的标准,地方居民对公共服务的需求和要求也在增加,导致地方财政出现了所谓的“巴尼特末日”式的困境。英国学界提出一种新的公共服务模式,即中央政府实施进一步的权力下放政策,地方政府通过调整税率、争取欧洲区域发展基金、与私人部门合作等手段,共同解决地方财政困境。

关键词:英国  地方财政困境  巴尼特末日图”  中央集权

 

英国地方财政的改革几乎都是自上而下的由中央政府发起。地方政府要想拥有可观的自由裁量权来决定服务的水平、样式和标准,一方面受制于地方政府可用的财政资源(包括地方税征收的情况),另一方面受制于中央政府的财政政策以及对服务提供的监管,为此地方政府与中央政府一直进行财政权限博弈。20世纪70年代末以来,英国中央政府通过调整地方政府经常性支出与基本建设费用支出的比率、改变地方税种和重构地方财政补助金等凡是,限制了地方政府的财政控制权,导致出现“巴尼特末日”式的地方财政困境。

    一、英国“巴尼特末日图”式地方财政困境出现的原因

“巴尼特末日图”本意是指巴尼特市议会的收入与支出不断扩大而引发的财政困境,后引申为英国地方政府由于收入与支出不平衡而出现的财政困境,其出现有多方面原因。

首先是中央政府限制地方税率。地方税为英国地方当局的主要收入来源,传统上被称为财产税(the rates),起源于1601年的济贫法(the Poor Law)1989年改革为人头税(the community charge or poll tax),1993年又改革为市政税(the council tax)。英国地方政府长期以来享有征收地方税的自主权,是其拥有财政权的重要标志。通常在资金紧缺情况下,地方政府可以通过调整地方税率来增加资金。1979年以来,撒切尔政府为了控制地方政府财政支出增长,出台《1984年财产税法案》(1984 Rates Act),开始实施封顶政策(rate capping),即中央政府对地方政府的征税数额加以限制。这一政策第一次剥夺了地方当局自1601年以来设定财产税率的权力,彻底打破了英国央地关系的平衡。

1998年布莱尔政府取消了封顶政策,但是封顶政策的影响力并没有完全消失,审计署使用“最佳价值”标准评估地方政府的工作,形成了以绩效评估为主的地方治理模式,在财政上对地方政府进行奖惩。2007金融危机后,在总的财政紧缩政策影响下,联合政府于2010年实施了冻结市政税税率政策,进一步限制了地方政府在地方税征收方面的权力,减少了地方政府的收入来源。数据显示,1980年地方政府征收的地方税占总收入的26%,到1995年仅占11%2014年到2015年市政税的收入是282亿英镑,国家总的收入是6548亿英镑,市政税仅占总收入的4.3%

其次是中央政府削减地方财政补贴。二战以来,英国地方政府越来越依赖于中央政府的财政援助来提供地方服务。20世纪70年代中期,英国中央政府的补助金占地方政府总收入的60%1979年撤切尔上台后,开始从缩减中央政府的财政补贴入手,达到限制地方财政开支和增强中央政府权力的目的,如出台了《1980年地方政府规划和土地法案》(1980 Local Government Planning and Land Act),主要目的是减少向地方政府提供地方补助金(block grant)。改革前的中央政府关注总的地方政府开支与地方补助金,此项法案形成“补助金支出评估”grant-related expenditure assessmentGREA)的新概念,即中央政府运用各种经济、人口与社会指标详细分析地方政府开支,决定每个地方当局用于提供普通服务的花费。[1]随后中央政府又出台《1982年地方政府财政法案》(1982 Local Government Finance Act),不仅加罚花费超标的地方当局,还取消地方当局征收额外税的权力,两项法案削弱了地方政府的财政自治权限。

与此同时,中央政府调整其提供的补助金构成。传统上,中央政府大部分补助金都采用收益支持补助金形式Revenue Support GrantRSG),地方政府可获得一整笔补助金且拥有自由裁量权来花这笔钱。但近些年,中央政府强调通过更加专门与明确的补助金形式来资助地方政府,例如学校补助金和警察补助金。从2009年到2010年期间,中央政府总补助金的比率从58%下降到54%,其中专门补助金增加到50%收益支持补助金下降到了4%20161月地方政府协会的预算支出统计显示收益支持补助金将会被大幅削减,仅20162017年间就减少26亿英镑,到2019年或2020年时,收益支持补助金将会减少27%,地方议会可以通过提高市政税来弥补这类补助金的减少。这种趋势表明中央政府试图更加直接地影响地方政府运行,给地方政府的专项补助金只能用于专项开支,限制了地方政府的自由裁量权。

最后是中央政府调整地方政府的财政支出比例。英国地方政府支出几乎占国家总支出的四分之一,占到国内生产总值的9%。在2014年至2015年英国财政部公共支出数据分析(Public Expenditure Statistic Analysis, PESA)报告中,英国地方政府财政支出占全国公共预算支出的23%其中,教育和住房服务几乎占据了一半。地方当局有经常性支出(revenue /current expenditure)与基本建设费用支出(capital expenditure)这两种类型的费用支出,通常经常性支出要多于基本建设费用支出,两者之间的比率从20世纪60年代的2:1发展到21世纪初的12:12007年到2008年间,英格兰地方政府开支总额为1500亿英镑,其中经常性支出为1300亿英镑,基本建设费用支出仅有200亿英镑。2010综合开支审查(Comprehensive Spending Review) 打算在2014年到2015年间将基本建设费用支出减少45%预算责任办公室统计的数据显示2015年到2016年用于基本建设费用的支出略微有点增加,但在之后的预算开支中并没有继续增加的趋势。这一方面反映出英国用于基本建设投资非常少,另一方面中央政府通过限制地方政府基本建设费用支出增强控制和管理地方政府。

二、英国“巴尼特末日图”式地方财政困境的特征

英国“巴尼特末日”式地方财政困境出现的导火索是英国中央政府大幅度削减地方政府的财政补贴。自从2010年以来,地方议会不得不面对中央补助金减少40%的局面。以这种发展路径来看,地方政府协会预计到2019年和2020年间,地方政府将面临58亿英镑的资金缺口。在2011年到2016年间,地方议会在成人社会关怀(adult social care)服务上出现50亿英镑的资金缺口,需要抽出其他服务资金来弥补。中央政府承认成人社会关怀的重要性,《2014关怀法案》(Care Act 2014)的实施要求地方议会全力发挥作用,中央政府允许提供社会关怀的地方当局(social care authorities)增加2%的市政税专门用于成人社会关怀服务的费用。地方议会可以充分使用他们的权力,即拥有增加5英镑市政税的灵活性。

不考虑政治后果,一些地方居民的收入很低,没有能力缴纳更多的市政税。许多地方议会还是存在资金缺口,尤其是国家最低生活工资(the National Living Wage)开支。中央政府补助金的减少和地方税收的增加,改变了地方当局目前的环境。事实上,地方议会增加的市政税收入要远远低于中央补助金的减少数目,一些地方议会可能会爆发大规模的财政危机,一些地方议会可能会面临一系列的“财政悬崖”(fiscal cliffs),促使他们停止向地方居民继续提供一些高质量的服务。英国地方财政出现所谓的“巴尼特末日图(The Barnet Graph of Doom)”困境。

“巴尼特末日图”的主要特征是指巴尼特市议会的收入与支出差距不断扩大,尤其是将支出越来越多地用于成人社会关怀和儿童的服务上。《卫报》公共服务领域的编辑戴维·布林德尔(David Brindle)指出:“在未来20年内,除非发生巨大的改变,否则巴奈特市议会将不能提供除成人社会关怀和儿童服务外的任何服务,将会没有图书馆、公园和娱乐中心,甚至没有垃圾收集点。”事实上,其深层内涵是指所有英国地方当局几乎都存在巴尼特的这种财政困境,整个地方政府的收入和支出近年来呈现扩大化特征。

    这种扩大化的特征主要是由于20世纪70年代末以及2007年经济危机爆发后,中央政府不断削减公共开支和实施财政紧缩政策,并通过各种手段限制地方政府资金的使用范围,但是这三十多年来,公民的服务需求以及中央政府的要求却呈增加趋势,这导致英国总的公共支出和税收收入的比例失调。英格兰银行和国家统计局的数据显示,2020年和2021年间总的公共部门开支下降到占GDP36.9%,这是自2000年和2001年间以来的最低点。事实上,自2007年和2008年间以来,收入就没有高于GDP37%

    可见,中央政府的财政紧缩政策会影响到地方政府服务供给的质量与数量。地方议会需要尽力节约地方资金以及重塑服务来适应补助金减少的新财政环境。当前地方政府服务供给的改革就是保护重要服务的预算,削减一些其他服务开支(比如减少乡村路线的补贴),减少一些预防性服务preventative services的投资。

    三、英国“巴尼特末日图”式地方财政困境的解决方案

(一)英国学界:新公共服务提供模式

面对困境,英国学界首先更多地从地方治理的视角来解决问题,伯明翰大学的地方政府研究机构提出一种新的公共服务提供模式,为公共服务的领导人提供一个工作框架,使其能够更好地理解当前复杂的地方治理体制,并为地方财政困境找到解决方案。具体模式是通过与社区建立强有力的关系,合产和行为改变,使得公共服务达到服务要求,增强服务能力和信任度。该模式在实践中一定会遇到重重困难,但其尝试通过各种方式和途径,充分利用地方治理的各种资源,可以视为解决地方财政困境的一种方案。

(二)中央政府:权力下放化解地方财政困境

中央政府试图通过权力下放来解决地方政府的财政困境。近年来,中央政府认可地方治理体制下地方政府发挥社区领导作用的重要性,承认地方政府是公共部门中最有效的机构,在保持经济增长方面发挥重大作用,能够给地方人民提供所需的高质量服务。中央政府将和地方政府合作来共同提高人民生活水平,目前正在积极放权,将权力从中央政府下放到地方政府是目前公共服务改革的重要部分,确保地方政府能够拥有一定的独立征税权。2010年联合政府执政后,提倡财政分权改革,出台《2011年地方主义法案》(The Localism Act 2011 the Act) 首次明确指出中央政府要给予地方政府一定的财政权限。《2016城市和地方政府权力下放法案》Cities and Local Government Devolution Act 2016)阐明地方可以自己决定适合本区域的治理模式,地方公共财政面临的挑战不仅仅是花的更少,而且要花的更明智smarter

权力下放对地方政府来说,是一种新的发展机会,使得针对地方服务的公共开支都用于地方人民,并且地方人民可以问责。这种以地方为基础的公共服务需要进一步财政权力下放的支持。地方政府财政独立委员会Independent Commission on Local Government Finance也支持将财政权进一步下放给地方政府。具体措施将在市政税设置上给予地方当局更多的自由和灵活性。总之,权力下放非常关键,在重塑经济平衡,保持英国经济的全球竞争力,以及地方服务更加可持续发展方面将发挥重要作用。

(三)地方政府:争取地方税率权限等方式

地方政府通过争取地方税率权限、获取欧盟外部资源以及建立新型伙伴关系等方式来解决财政困境。

1.尽管征收地方税的权力不断受到中央政府的干涉,英国地方政府一直都在积极争取,期望中央政府在市政税方面给予地方政府更多的自由,使市政税真正成为地方税,满足地方的现实需要。统一的商业税保留政策Uniform Business Rate Retention是近几年地方政府财政改革中最显著的改革,可以减少地方财政的不确定性。201341日开始,在英格兰实施商业税保留方案,即允许地方当局保留他们征收的商业税的50%来增加所在区域的收入。财政大臣提议允许英格兰地方政府保留他们在英格兰征收的所有商业税。中央政府在2015年秋季声明中宣称会让英格兰地方当局保留100%商业税,新的改革意味着剩下的50%商业税也将被地方政府保留。2015年威尔士的商业税也被视为是地方增加的财政收入而不是中央政府的支持金。地方当局也将被给予削减商业税的权力,实行市长制的地方当局还被给予增加商业税的权力来资助基础设施工程。

2016年中央政府改变了收益支持补助金的分配方法,让地方当局更多地依赖市政税的收入,开支审查部门(Spending Review)也提出结束市政税冻结的体制。地方政府协会建议所有类型的地方当局都应该享有同等的市政税增加原则,拥有最多增加5英镑或2%市政税的权力。改革的挑战是中央政府主要的补助金将逐步减少,额外的支出责任也将下放给地方当局,地方议会要在地方经济增长与避免意想不到的结果中找到平衡点。

2.欧洲一体化过程为英国地方当局获得资源进行自治提供了机会。20世纪80年代中期,欧盟创建了单一市场,为欧洲一体化提供了更好的条件。欧洲一体化和多层次治理的条件下,英国地方政府最先利用的是欧盟的许多资源,把欧洲一体化作为创新地方自治的一种手段,藉此摆脱中央政府的限制,弥补其失去的功能,得获取更多资源,这也造成许多方面都超出了中央政府的控制范围,英国地方政府正在不断“欧洲化”(Europeanization)。

    欧盟主要通过结构基金(structural funds)为地方政府提供资金。20世纪80年代末之前,许多地方政府并不知道有结构基金这样的资助机会。只有伯明翰(Birmingham)与斯特拉斯克莱(Strathclyde)少数几个大议会得到了这种资助。20世纪80年代末以后发生重大变化,仅在1989年到1999年间,英国地方政府就得到1400万英镑的结构基金。英国中央政府给地方政府施加压力,控制地方政府使用结构资金的范围,以阻止其参与欧洲项目。20166月英国通过全民公投退出欧盟,一定程度上可能会不利于英国地方政府继续获取欧盟的财政资源。地方政府协会随后声称中央政府必须确保地方政府在未来的几年内依然能够收到5亿欧盟再生资金(EU regeneration funding),一直持续到2020年,不能受到退欧的影响。随着欧盟在政府间关系中的重要性不断提高,可能会发生地方分权和中央集权两种后果,也极有可能两种后果同时发生。

    3.英国地方政府为了减少地方开支,又不影响地方服务的提供,与私人部门形成伙伴关系,通过推行私人融资计划(PFI),以及政府和社会资本合作(PPP)的模式,将部分公共服务(交通、教育和住房等)转移给私人部门经营,与私人部门合作为民众提供服务,这种方法也正是地方治理理念在地方财政领域的体现。

英国学界、中央政府与地方政府三方分别提出了解决英国财政困境的解决方案,一定程度上缓解了地方政府的财政危机,有利于英国地方自治的发展和英国央地关系的平衡。

总之,财政独立和自治是英国地方自治传统最重要的基础。但与其他欧美国家比较,英国中央政府与地方政府的财政关系依然高度集权化,这也使英国成为西欧国家中最为集权的国家之一。许多在地方层面提供的服务都被中央政府部门控制,导致服务的决策和问责之间出现人为的界限。

现代国家需要中央政府在财政上支持地方,以确保拥有更好的社会服务,以及每个人的生活与福利。地方政府一定程度上也需要中央政府的财政支持,但太依赖于中央政府的资助,会严重削弱地方自治的能力。地方政府应以地方税的形式提高收入比例,但会遇到各地方资源不平衡的问题,比较富裕的地方能够征得更多的税收收入,不太富裕的地方能够征得的税收收入相对较少,较贫穷的地方就会面临更大的压力,相应地会要求拥有更多的资源。中央政府无论实践上出于什么目的,向地方政府提供资助金的很好理由就是平衡各地方资源。

地方政府的财政状况会对地方自治产生很大的影响,需要很好地处理地方财政、地方自治与中央集权三者之间的关系。中央政府和地方政府都应该对地方财政存在的问题负责任。解决地方财政问题的最好办法就是在中央支持和地方自治之间找到一个合适的平衡点,采用一种能够增加足够多地方收入,既公平也对地方负责的税收制度。

 

 


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