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刘华伟等/财政金融政策协调制约因素与对策——基于广东省的样本分析

日期:2017/8/11 9:53:41 来源:地方财政研究2017年2期 阅读次数:1677

刘华伟、李纪桦、刘继东 /广东省财政科学研究所

 

    内容提要:财政金融政策协调对推进结构性改革、保持经济社会健康稳定发展起到极为重要的作用。近年来,广东省委、省政府高度重视财政金融政策在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中的统筹运用,财政和金融部门各司其职、协同配合,促进广东省经济社会发展成效明显。但是,财政金融政策具有各自职能特点,从地方层面看,在协同促进经济社会发展中也面临一些问题。结合调研情况,本文分析了当前广东省财政金融政策协调中需关注的问题及制约因素,在此基础上提出了相关政策建议。

    关键词:财政政策  金融政策  政策协调  广东省

 

    财政政策和金融政策是实施国家治理和宏观调控的主要经济手段,二者协调对推进结构性改革、调节经济波动、保持经济社会健康稳定发展起到极为重要的作用。近年来,广东省委、省政府高度重视财政金融政策在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中的统筹运用,财政和金融部门各司其职、协同配合,促进广东省经济社会发展成效明显。但是,财政金融政策具有各自职能特点,在协同促进经济社会发展中也面临一些问题。本报告结合调研情况,分析了当前广东省财政金融政策协调中需关注的问题及制约因素,在此基础上提出了相关政策建议。

    一、财政金融政策协调中需关注的问题

    ()金融资源有效利用不够充分。

    财政和金融资源的有效利用是财政金融政策协调发挥作用的重要基础。新常态下,广东省财政收入增速回落与财政支出需求刚性增长之间矛盾越来越突出,尤其需要金融资源更充分地进行协调“补位”。从目前情况看,虽然广东省金融资源比较充裕,但在资源有效利用方面还显不足。一是本外币存贷比指标偏低。2015年广东省本外币存贷比为59.7%,贷款总额只占存款总额的六成,分别低于全国平均水平(71%)和江苏(73%)11.313.3个百分点。从全国信贷资源配置情况看,近年来广东省存贷比指标持续低于全国平均水平,表明广东省金融资源仍处于外流态势,资源有效利用不充分,不利于金融财政政策协调发挥作用。二是市场直接融资比重偏低。2015年广东省直接融资占融资总规模22.6%,比东部省份平均比重低1.4个百分点,比江苏低4.8个百分点。直接融资比重偏低,间接融资占主导地位,表明市场对发展型企业的风险偏好不高,导致金融机构难以将信贷资源向科技型和轻资产类型等风险相对偏高企业进行倾斜,影响了金融资源协同财政资源扶持实体经济发展的政策效果。

    ()对社会资本的撬动效应还未完全显现。

    近年来,广东省在充分发挥财政资金撬动和引导社会资本等方面改革力度很大,综合运用财政补助、贴息、风险补偿、PPP模式、政策引导基金等方式,强力保障省委、省政府重大决策部署实施。但调研也发现,在财政资金撬动和引导社会资本过程中,金融媒介作用发挥不充分,未能与财政资金投入形成较大合力。如,金融体系对PPP模式推广的响应未达预期。目前金融监管部门未明确PPP项目的融资审查要求,银行从投融资角度对PPP项目较为看好,但对项目贷款发放较为保守,甚至部分银行提出地方政府需出具补贴责任纳入预算承诺函等变相担保要求。金融机构服务PPP模式的快速通道不够通畅,影响了PPP项目落地的进度。又如,政策性基金运营效果不够明显。目前基金受托管理机构对政策性基金运营还存在资金利用效率不高、市场化程度较低、管理运营机制不成熟等问题。财政完成政策性基金投资后,受托机构对社会资本募集偏慢,容易产生财政资金“二次沉淀”,使得财政资金在投放后未能及时、充分地发挥撬动引导作用,产生经济社会效益。

    ()资金“脱实向虚”有所加重。

    服务和支持实体经济是金融发展的本质要求,但近年来资金“脱实向虚”有所加重。一是资金在金融领域空转增加。从交易情况看,广东省银行间交易量大幅增加,银行间市场成员同业拆借、债券回购和现券交易在2015年大幅增长91.8%基础上,2016年上半年继续保持109.51%的高幅增长。银行间与交易所市场金融产品的频繁交易、融入资金进行套利,使资金过多在金融体系内自我循环和周转,造成金融服务链条被拉长,即使资金最终进入实体经济,也抬高了实体经济的融资成本。二是资金过度流向房地产业等资产属性较强行业。20166月末,广东省房地产贷款比同期各项贷款增速高16.6个百分点,房地产贷款余额占各项贷款的33.2%,房产开发贷款和购房贷款分别占了房地产贷款总额的17.4%74.1%。资金“脱实向虚”有所加重,容易推高市场资金成本,加剧资产泡沫,既不利于防范系统性风险,也不利于扶持实体经济发展。

    ()政策协调内在机制尚不完善。

    从内在机制看,财政金融政策协调的协作方式、信息共享、工作对接等方面仍不够完善。一是协作方式存在路径依赖。调研发现,目前地方金融机构的落户、网点布局与财政奖补挂钩的方式,在各地争取金融资源时较为常见。同时,地市财政对金融机构出台有关信贷政策进行一定成本补偿的现象也较普遍。如地市出台支持中小企业、科技创新、新兴产业发展等政策时,若需鼓励金融机构实施信贷政策倾斜,财政往往需要提供风险补偿或贴息担保配套,甚至出现“风险全归财政,银行稳赚不赔”的现象,加重了地方财政负担。二是信息共享不充分。部门之间的信息共享,在内容、范围、频度和方式上尚未形成常态化机制,信息资源的桥梁作用发挥不足。调研发现,受信息公开渠道和权限等因素影响,目前部分地市的政府性债务置换进度和置换额度、存量融资平台转化为PPP项目进展情况等信息的公布渠道,还显不够便捷通畅。对于政府重大投资项目、重点培育发展企业名录等信息,金融机构一般需主动向政府部门征询,信息获取成本较高,不利于产融结合推进。三是工作对接不完善。在财政政策出台后,金融信贷等政策的对接有时还不及时。如近年财政部门在支持科技型企业、文化创意企业、节能环保产业等领域投入较大,但金融机构在渠道覆盖、产品创新等方面的对接不及时,以致相关企业因“轻资产”特点无法及时获得金融支持,仍普遍遇到“融资难、融资贵”问题。

    ()协调的规范性和战略性亟待加强。

    财政金融政策协调的规范性和战略性主要通过影响市场预期来引导资金流动。目前地方在财政金融政策协调意识方面有所增强,但政策协调的规范性和战略性还显不足。一是在政策目标的优先选择上存在一定差异。财政政策和金融政策的总体目标是一致的,但实践中部门优先选择的目标客观上存在一定差异,财政部门更侧重稳增长调结构,金融部门更侧重防风险控通胀。目标优先选择的差异,在一定程度上将影响政策协调力度和效果。调研发现,在经济下行压力较大情况下,金融机构出于控制风险的考虑,企业获取信贷资源难度往往更大,不利于稳增长目标的实现。二是政策规划未密切衔接。财政金融政策协调需要以规划为引领,深化、细化、具体化政策组合,但现实中政策规划衔接不够密切。近年来广东省出台了一系列鼓励多层次资本市场发展的财政支持政策,调研发现,由于各地对资本市场发展的规划缺乏自主性,导致一些受到扶持的新兴金融企业秉持精品战略投资逻辑,热衷于“赚快钱”,扶强不济弱,造成资本市场参与主体范围偏窄、市场容量有限等问题改观尚不明显。三是对国有企业债务的处置存在分歧。对国有企业债务的处置需要财政金融政策加强协调,通过增强政策协调的战略性,以达成共识形成规范。但当前对于国有企业债务及债务风险处置政策还不够细化,地方财政金融部门在风险与成本分担上尚未达成共识,一定程度上影响了去杠杆的进程。调研发现,截至20166月末,个别地市辖内法人银行业金融机构逾期90天以上贷款增幅较大,逾期90天以上贷款占不良贷款比重为122.67%。当地财政金融部门都意识到要尽早突破困局,但由于“债转股”等去杠杆政策的操作规范尚未明朗,不仅去杠杆较为缓慢,而且当地开展财政金融政策协调的积极性也受到一定的影响。

    二、财政金融政策协调的制约因素分析

    ()地方政策权限差异制约了协调的空间。

    分税制改革后,我国财政体制表现为“一级政府一级财政”;金融体制则表现为审批、监管、救助等权限主要集中在中央层面,实际经营权主要在地方。地方政策权限的差异,限制了地方对金融政策的运用,也制约了政策协调的空间。一是地方统筹本地金融资源能力受限。2015年末广东省本外币存款余额16.04万亿元,约占全国的1/9,但受信贷政策和货币量控制,广东省本外币贷款余额仅9.57万亿元,资本外流影响了广东省财政金融政策协调中金融资源的充分调动。二是金融审批的高度集中,使地方金融发展存在不确定性。如“新三板”、“科技金融”等有助于推进多层次资本市场建设或支持经济转型发展的试点,何时可以在广东省落地目前尚不明确,财政金融政策协调的空间将难以有效拓展。三是金融实际经营权下放地方,使金融机构更倾向逐利。各地的金融机构对盈利负全责、对风险有限负责,风险与收益不对称容易引致短期行为。调研发现,金融机构倾向于发展影响当期损益的表外业务以追求盈利,出现部分资金同业“空转”、票据“空转”、信贷“空转”和理财“空转”等资金“脱实向虚”问题,大大增加了财政资金撬动引导金融资源和社会资本进入实体经济的难度。

    ()货币政策间接传导导致协调操作难以同步。

    财政金融政策的协同实施能够对经济运行中的消费、投资等经济变量产生影响,进而达到全社会供需总量平衡和结构优化目的。与财政政策直接调控不同,金融政策尤其是货币政策的传导主要通过金融机构面向市场,金融机构是货币政策传导的基本环节和重要运行主体。在货币政策的传导过程中,无论是通过利率还是信贷规模途径,金融机构都是以现实或预期的成本-收益为基础进行操作的。出于盈利和控制风险的考虑,金融机构往往在执行财政金融政策时“打折扣”。特别是在经济面临下行压力和市场风险加大背景下,财政和金融政策通常是“逆周期”操作,以保持市场的流动性合理充裕、稳定经济增长,但金融机构特别是商业银行出于对市场风险和盈利预期的考量,一般采用“顺周期”操作,对企业贷款会更加保守,为规避风险而减少信贷规模,导致资金难以流向实体经济,难以与财政政策在操作上同步,使得财政政策在宏观调控中对市场资金和社会资金的撬动效应大打折扣,影响财政金融政策支持实体经济效果。

    ()金融服务供需矛盾限制了协调的工具选择。

    广东省金融改革起步较早,但广东省金融资源配置效率和金融服务实体经济能力有待提高。金融产品的供给和实体经济实际需求不尽匹配,限制了财政金融政策协调作用的发挥。调研发现,当前金融机构综合经营能力普遍不足,无法发挥专业特长和核心竞争力进行业务模式和产品结构的调整和改进,难以提供将多种金融产品和金融服务集中到一家机构的综合服务,无法满足目前市场“一站式”融资服务需求。同时,部分商业银行的流程设计、业务操作环节繁多,后台业务审批流程冗长,产品多为复制推广而非自主研发,影响了金融产品和服务创新的深度与广度。一些金融机构为了盈利,放弃了自主创新和“客户深耕”,转而把政府当作特殊的大客户,往往既要政策又要利益,在政银合作中频繁提出成本补偿要求,同时又在政策执行中采取“客户筛选”、抬高信贷准入标准等方式转嫁风险。

    ()财政金融资源分布不均衡增加了协调难度。

    当前广东省区域发展不均衡问题依然突出,2015广东省地区发展差异系数达0.66。从区域财力分布看,不均衡问题依然突出,粤东西北地区的一般公共预算收支仅分别为珠三角地区的1/52/5,且自2014年以来,粤东西北地区一般公共预算收入增幅连续两年低于珠三角地区,表明粤东西北与珠三角地区之间财力差距可能扩大。从区域金融资源分布看,不平衡程度也十分明显,粤东西北地区金融业增加值、存贷款等主要指标占全省比重仅为10%左右,存贷比例偏低,个别地市至今没有上市企业。珠三角地区存贷款余额在全省所占比重分别为87%90%,上市公司数量和融资总量分别占全省的88%96%,保费收入规模占全省的84%。粤东西北地区金融发展落后,不仅难以有效支持实体经济发展,且容易对当地资金形成“虹吸”效应,导致资金外流。欠发达地区加快发展需要财政金融政策支持,但财政金融区域资源结构不均衡制约了省级在政策调控上的统筹,加大了财政金融政策在全省协调配合和发挥作用的难度。

    三、有关政策建议

    ()增强财政金融政策协同发力意识。

    新常态下,广东省财政收入增速回落与财政支出需求刚性增长之间矛盾越来越突出,需要更充分地提高金融资源配置效率进行协调“补位”,需要财政金融政策更加协调以形成更强的政策合力。为此,应进一步提高对财政金融政策协调必要性和重要性的认识,增强协同发力的主动性、系统性和前瞻性。在推进供给侧结构性改革中,财政政策致力于促进形成去产能、降成本、补短板的体制机制,促进经济结构优化;金融政策致力于健全资本市场体系,提高金融资源配置效率和服务实体经济能力,二者协同为结构性改革营造稳定的宏观环境。充分利用财政金融政策各自特点以及两者之间的互补性,以服务实体经济和结构性改革为导向,进一步加强财政金融政策协调配合,建立一个“以财政投入为引导、以金融信贷为支撑、以社会资本为补充”的多元投入机制,促进经济社会平稳健康发展。

    ()引导金融资源更有效服务实体经济发展。

    资金“脱实向虚”不仅不利于实体经济发展,也蕴含着较大的系统性风险。应畅通货币政策传导渠道和机制,突出保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长,为支持实体经济发展营造良好的金融政策环境。一是增加对实体经济的金融供给。完善宏观审慎管理,加强对商业银行表内外业务的统一管控,引导商业银行调整资产结构,实现“在宏观上管住货币”。培育公开透明、健康发展的多层次资本市场体系,丰富企业融资渠道,降低企业杠杆。完善金融基础,建设社会诚信体系,降低企业融资成本。二是突出重点服务领域。抓住经济转型升级关键点,做好绿色金融和普惠金融,重点向节约资源的技术开发和生态环保倾斜,引导更多的金融资本和社会资本投向社会事业、城市基础设施等民生基础设施项目。三是突出服务创新。引导金融机构提升服务实体经济能力,积极争取国家支持广东开展“投贷联动”等股权债权联动改革,释放更多银行资金流入到“轻资产”的高新技术企业领域,并优化对高新技术企业的全流程服务,加快“三新经济”发展,推进广东经济转型。

    ()提高“一站式”金融供给能力。

    支持金融深化改革和金融机构改革创新,加快业务模式转型,切实提高金融资本服务实体经济的综合经营能力。一是引导金融机构完善治理结构,提高市场竞争能力。在改进激励机制的同时,引导金融机构密切关注互联网新技术革命的影响,积极引入成本管理和风险控制的新理念、新经验,提高金融产品创新的实效。二是鼓励金融机构提高综合经营能力,提高“一站式”金融解决方案的供给能力。发挥财政资金的撬动和引导作用,大力推进金融机构围绕PPP、股权投资、产业基金、投贷联动、债转股等专业化联动模式,完善综合化金融服务,丰富地方财政金融协调的具体形式,撬动更多的社会资本参与推进结构性改革。三是完善财政增信和风险补偿机制。引入绩效补偿机制,引导金融机构主动为有订单、有现金流、有会计核算和纳税记录的中小企业,量身定制打造金融创新产品,切实促进小微企业特别是“双创型”小微企业的发展。

    ()完善部门间信息对接联动机制。

    完善地方财政金融政策协调配合工作机制,加强部门之间联动。一是增强财政金融发展规划衔接的战略性。完善财政金融政策协调的联动机制,有效促进重大财政金融政策在制定、实施、规划等方面的沟通协调。增强对财政扶持金融发展的统筹规划、组织领导和政策协调,促进多层次资本市场发展,完善地方金融体系。二是提高地方财政金融政策协调的规范性。完善跨部门统筹机制和议事规程,加大协调力度,着力打通金融资金支持项目建设的渠道,完善重点建设项目投融资对接机制。三是建立信息共享机制。通过建立数据库,定期梳理分析,实现财政与金融部门相关政策信息的共享,提高金融信贷供给的针对性与有效性。四是建立财政金融政策运行跟踪监测评估机制,及时调整实际运行中的政策偏差,确保预期调控目标的实现。

    ()建立健全风险防控机制。

    中央经济工作会议提出,要把防控金融风险放到更加重要的位置,确保不发生系统性金融风险。广东省金融风险整体可控,但金融杠杆链条越来越长、新型金融业态不断涌现等风险因素不容忽视,财政和金融部门应在防范系统性风险上共同发力。一是加强在去杠杆过程中的政策协同。贯彻落实中央关于推进供给侧结构性改革的决策部署,遵循市场化、法治化原则,增强财政金融政策协调的战略性,支持积极稳妥降低企业杠杆率。围绕减轻企业负担、降低企业成本,完善降杠杆、债转股的财税配套措施;完善宏观审慎管理,更加精准地把握货币信贷调控力度和节奏,为企业降杠杆创造良好的外部环境。二是强化地方政府债务管理。按照政府性债务管理要求完善相关制度,依法严格控制政府或有债务,分类推进融资平台公司项目转型,切实防范和控制财政风险。三是进一步规范PPP项目建设。强化政府付费或政府补贴比例的绩效考评和预算硬约束,杜绝固定回报、“明股实债”等不符合PPP要求的项目。四是加强财政对有关金融机构风险补偿的合理水平研究,建立财政补贴支出统计监测制度和补偿机制,对金融机构执行协调政策过程中产生的相关成本进行适当补偿。

    ()建议中央适度赋予地方金融发展权。

    现行金融制度下,地方金融发展自主权限相对较小,财政金融政策协调发挥空间有限,风险责任与资源权力不匹配,风险控制难以到位。建议进一步充分调动中央和地方两个积极性,在保留中央对地方金融运行的效率与风险的评估、考核权利的前提下,对金融进行适度分权,让地方政府对区域性金融市场、地方性金融机构具有一定的准入审批权。地方可结合“负面清单”管理改革,加快地方的多层次金融体系建设步伐,特别是大力培育适应经济转型需要的新型金融服务主体,如小额贷款公司、新型产业基金和新型私募基金等,更好地发挥金融服务实体经济的作用。

 

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 〔收稿日期〕2017-01-11


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