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刘元发等/均衡与有效相统一——绩效观下的预算支出进度问题研究

日期:2017/5/24 10:14:32 来源:地方财政研究2017年3期 阅读次数:1867

刘元发/长沙民政职业技术学院;许航敏/广东省财政科学研究所

 

内容提要:新常态下,社会经济发展风险加大,客观上要求政府加快财政支出进度,积极应对经济下行压力,保障和改善民生,而持续多年的预算支出进度问题却影响了财政支出效果的发挥。尽管财政部门采取有力措施,但支出进度问题依然无法根治。本文认为应在正确全面认识支出进度基础上,细化预算内容、转变分配方式、强化预算监管以落实预算单位花钱办事责任,以均衡有效相统一的支出推动经济社会等平稳可持续发展。

关键词:支出进度  均衡  有效  绩效

 

政府预算不仅是国家分配资金的主要手段,而且在经济社会发展中发挥着越来越重要的宏观调控功能和作用。在预算编制、执行与监督三个环节中,预算执行处于承前启后的关键地位,没有均衡有效的执行,预算的目标和功能均无从实现。2009年底,“全国财政部门将在12月份突击花掉2万亿元资金”的新闻第一次把预算执行均衡性问题推向了公众视野。财政部门迅速回应社会关切,2010年初就出台专门措施增强预算执行的时效性和均衡性;2015年以来,财政部建立支出进度的考核制度,并对支出进度较慢省市实行约谈。在财政部门的努力下,支出进度问题有所缓解,但整体上看,支出进度问题依然未得到根治,时有反复。为何在政府高度重视和财政部门采取严厉措施情况下,支出进度问题依然存在。为此,需要深入分析问题背后隐藏的原因,提出针对性改革措施,实现预算支出的均衡有效相统一,使财政支出有机嵌入经济社会发展进程,切实解决支出进度问题。

一、正确、全面认识预算支出进度问题

著名经济学马斯格雷夫和瓦格纳均通过对财政支出规律的深入研究,认为虽然财政支出数量会随着不同时期财政支出作用的变化而变化,但最终目的均是为了提供公共产品和服务,解决发展中的问题和矛盾,促进公众福利提升。由此可看出,预算执行不仅仅是进度问题(均衡性),更是执行效果问题(有效性)。正确认识支出及其目的,是解决支出进度问题的重要前提和基础。

(一)不能脱离支出目的和资金类别认识和判断支出进度

1.自然序时性不是支出进度的科学反映指标。从年度预算执行看,去除跨年度项目和预算资金结余因素,每年的预算支出盘子最终都会在一个预算年度的各个时点上形成支出结果,从时间角度观察,支出进度呈现出一定的时间分布形态,这就是预算支出的序时性。以实际情况为例,按照自然序时性指标,从20151-11月、20161-5月、1-8月三个时段看,地方预算支出进度(表1)均衡性不够好。分项目看,一般公共预算支出和盘活财政存量资金进度均衡性相对较好,政府性基金预算支出进度的均衡性较差;分地区看,东部较好,西部较差;分省份看,东部沿海省份进度较快,部分内陆省份较慢。

1  2015-2016年我国地方预算支出进度情况

时间

一般公共预算支出

政府性基金预算支出

盘活财政存量资金进度

东部

中部

西部

全国

东部

中部

西部

全国

东部

中部

西部

全国

20151-11

87.6

86.9

88.4

87.6

68.1

64.9

61.6

65.9

94.4

87.2

91.6

91.4

20161-5

36.7

36.9

35.6

36.8

31.4

30.1

29.0

30.6

46.0

44.3

34.0

43.0

20161-8

64.5

65.1

64.4

64.6

60.2

58.4

56.7

59.1

79.6

72.5

67.2

73.4

数据来源:财政部网站。

 

但自然序时性并非支出进度的科学反映指标,序时性只是预算支出在时间维度上的一种统计结果,而非预算支出的依据和标准,反映的只是支出进度相对于时间进度的快或慢,但无法揭示出为什么会快或慢,哪些快哪些慢,而后者的信息对于采取措施加快进度至关重要,表1中的指标反映出的就是此问题。那么,该如何科学判断预算支出进度?本文认为支出进度的判断不能离开预算支出对应的事,因为花钱的目的是为了办事,如何办事则决定了资金如何支出,何时支出,而事的实施不能脱离经济社会发展规律和相应的支撑条件,会受社会公众预期的影响。预算单位要据此来拟定相应的工作计划,明确事情实施的关键节点,将所有项目时间节点上的支出数汇集,就是总支出进度标准数,将实际进度与标准数对照,就能判断出支出进度的均衡与否。但前提必须是预算单位制定的实施计划和时间节点科学合理。按照此道理,目前以序时性衡量支出应然进度的科学性与合理性都不足。

    2.支出进度的确定不能脱离财政支出的类别和功能。按照预算资金职能,不同类别财政支出的功能不同,其支出的方式和要求自然也会呈现出差异性,为此衡量支出进度的标准亦相应不同。从财政支出分类看,按照行政事业单位部门预算收支管理办法规定,预算单位经费支出分为基本支出和项目支出两大类。

基本支出包括人员经费支出和日常公用经费支出两类,属于运转类资金,其中人员经费由于按人头、标准安排,且按月发放,年度规模也相对稳定;公用经费中的业务费、修缮费、设备购置费等支出稳定性也较高,且支出具有较强的计划性,与时间进度的相关性较强。因此,基本支出进度可以用序时进度进行准确反映,且必须按序时进度拨付,否则就会影响到预算单位的日常运转。项目支出是主要用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设等领域,支出进度需与项目实施进度挂钩,而后者取决于经济社会等发展需要,因地区差异或项目类别、特点而不同,其进度可能快于序时进度,也可能慢于序时进度。如有的项目年初实施年尾结束,有的项目3月份开工到6月份就完工;在北方地区,由于冬季气候条件恶劣,其项目实施或结束时间早于南方等等。进一步看,老百姓的预期需要强烈,经济社会发展防风险的要求急迫,预算支出进度就要快;项目实施支撑条件好、问题解决顺利,支出进度就会快,支撑条件较差、问题解决较为棘手,支出进度就会慢。如近年来广受诟病的年底突击花钱现象,问题不在于年底集中花钱,而是项目实施不均衡,项目的实施效果难以确保。由此看来,从资金类别视角分析,目前预算支出进度缓慢问题在于项目支出,而非基本支出。

(二)认识和判断支出进度不能割裂均衡性与有效性的统一关系

预算的目标在于通过公共资源配置解决经济社会等发展中的矛盾,提供社会公众需要的各种公共产品及服务,这就要求预算执行实现均衡性与有效性的统一,不仅要及时均衡,而且要有效果和效率,要又快又好,好是目的,快是手段。如果预算执行仅仅及时均衡,但问题和矛盾没有解决,提供的公共产品及服务质量数量均达不到老百姓的预期,那么无论多快多均衡的支出都失去了实际价值。

均衡性指标衡量的是预算执行的过程,有效性衡量的是支出的结果,过程与结果是统一的,没有严格管理的过程,就不可能实现预定的结果,科学合理的支出进度必然是均衡性与有效性相统一的预算执行。如何实现两者的统一呢?这就需要根据经济社会等发展需要,在预算编制环节制定详细科学的实施计划,明确绩效目标,根据事物的内在规律明确实施的时间节点,然后用严格的过程管理实现预定的结果。以过程与结果相统一的思维和方法来认识和把握预算,可以实现单个项目进度与整体支出进度的有机结合,并且在整体支出进度出现问题时能够迅速分析和查找原因,找到解决问题的关键点和办法。科学合理的预算一定是均衡性、有效性兼具的预算,支出进度与预算有效性必定是孪生问题,必须联系起来综合考虑,系统施策。

二、支出进度问题的原因剖析

支出进度问题成为预算管理的难点问题,影响因素众多,原因极为复杂。但由表及里,去伪存真,就是预算分配方式问题、预算编制内容问题和预算监管有效性问题,问题的实质是财政资金分配与使用尚未完全转变成绩效导向的方式。

(一)预算分配方式问题

财政支出的目的是为了满足社会的公共产品与公共服务需求,这种目的的实现就是财政绩效。要获取绩效,首先需要政府职能部门在预算编制环节根据法定职责和经济社会发展的轻重缓急科学预“事”,财政部门以“事”为基础,结合预算资金盘子合理配钱,职能部门再以有效的执行实现预定目标,即办成“事”,最终满足社会的公共产品与公共服务需求。实际情况是,绩效理念在预算分配中虽得到初步树立,却未成为资金分配与使用的基本标准和硬约束条件,预算分配方式依然是投入控制模式,资金使用仍然是花钱模式,而非办“事”模式,钱与“事”脱节,办好事、办成事还没有成为财政分配的价值追求,绩效结果也就难以确保。虽然我国已进行了包括国库集中收付、部门预算、政府采购等在内的一系列重大预算制度改革,十八届三中全会提出建立现代预算管理制度的改革目标后,中期财政规划、预算绩效管理、滚动预算和零基预算等改革不断推出,资金分配的科学性在增强,使用效果相比过去在逐步提升,然而预算分配方式并没有打破“两上两下”的传统模式,在这样的模式中,尽管财政部门和人大均进行了严格的审核审查,但在实质内容上,预算分配依然是基于部门的需求欲望,本质上是基数加增长。在“一上”之后财政部门采取了绩效评价压减资金,却并没有从根本上抑制部门不合理的支出膨胀欲望,各地各级财政收支矛盾不断尖锐化就是生动的例证。之所以出现这种状况,追根到底还是因为分配方式是以钱定事,财政部门和预算单位的焦点都在钱上。然而由于绩效未成为资金分配和资金使用的共同目标和硬约束条件,预算单位关注的是如何尽可能多的获取资金,待拿到钱后再“看菜吃饭”,获取自身利益最大化,而受到财力不足制约的财政部门为保收支平衡,关注的是如何控制支出规模,千方百计压减资金,预算单位与财政部门处于“做大预算与压减预算”的对立博弈中。预算分配中,支出所对应的事该不该干,如何科学执行,如何控制成本,如何实现预算支出目标等,均未成为预算分配的必要因素和基本标准,支出的均衡性和有效性在分配环节都没有得到充分的考虑和应有的重视,因此重分配轻管理、重投入轻结果的预算管理格局难以从根本上扭转。基数加增长的模式形成逆向激励,倒逼预算单位把预算做大,把结余花光,预算单位年底集中花光资金成为常态,财政资金使用的低效浪费、财政资金发挥不出应有效益成为财政管理的老大难问题。由于资金分配与使用的主体责任划分不清,本该预算单位承担的支出进度慢的责任被财政部门承担,抓支出进度出现“皇帝不急太监急”的责任错位现象。

(二)预算编制内容问题

预算编制是预算管理“三驾马车”的基础性环节,是预算执行和监督的前提和基础。前文指出,实现预算支出绩效结果的基本要求是职能部门在预算编制环节科学的预“事”,按照绩效的内在要求,需要预算单位需要就支出所对应的事该不该干,如何科学执行,如何控制成本,如何实现预算支出目标等进行科学详尽的计划与论证,才能为预算执行与绩效目标的实现奠定坚实的基础。从实际情况考察,尽管随着预算公开透明化和社会公众的关注度提升,我国预算编制细化程度不断提升,但这种细化主要是对钱的细化,即按照类款项目的层次往下细化资金支出数,可是执行预算的所办之“事”却依然含糊笼统。作为政府履行职能的职责部门,预算单位应根据经济社会发展需要区分轻重缓急预事,然后对所办之事拟定科学详细的实施方案,设定明确的实施目标,并测算其实施成本,形成方案科学、目标明确和内容细致、支出节点清楚的预算计划。财政部门引入专家智能进行绩效论证,与预算单位达成一致后,作为资金分配的基础。而实际情况却是,目前的预算编制普遍缺乏专业的考察分析能力和统筹规划能力,实施方案、成本计算和支出节点等较为粗放,对应该如何干好“事”,如何为干好“事”而花好钱,以往年度花钱绩效如何,缺乏准确反映,所以如此细化的预算大家依然是“雾里看花”。预算编制内容细致程度不足问题不仅使财政部门在资金分配环节缺乏科学的判断标准,影响资金合理配置,而且使预算执行的均衡性缺乏科学的判断标准,提高执行效果的基础不牢固,出现想加快支出进度却缺乏抓手的窘境。尤其是一些预算单位掌握“二次分配”主动权,年初从财政争取到资金盘子后,并不着急分,在很大程度上导致了财政资金结余结转,并形成了财政支出管理中的矛盾现象:一方面在收入增速换挡后财政收支矛盾尖锐,财政资金紧缺;另一方面预算安排后预算单位平时资金使用缓慢,资金结余较多,到导致年终“集中花钱”,且年年如此,引发社会各方的高度关注和诘难。

(三)支出监管的信息化和科学化水平问题

支出监管是对财政资金运行形成有效监管的重要手段,通过外在的压力督促预算单位落实花钱责任,促进预算执行均衡有效。但目前我国财政收支监管的信息化和科学化有待提升,受制于预算分配方式和预算编制内容问题,目前的支出监管依然以合规性和安全性为主,绩效监管有待拓展。一是综合化的财政收支监管信息化平台建设滞后,财政收支信息数据分散,信息反馈传递不及时、准确性、同步性差,造成数据共享、分析难,难以对预算单位预算执行的合规性、有效性做到实时动态监控。二是绩效监管机制未完全建立。由于预算分配方式不科学,预算编制内容细化不足,人大代表、社会公众甚至审计部门等无法对具体项目支出计划及执行情况进行透彻的审议和监督。此外,预算编制的笼统化也影响了后续对预算执行的监督。从预算执行看,相关职能监督主体以财政支出安全性、合规性监管为主,受预算支出内容的科学性和细化程度的制约,难以实时动态监督预算支出绩效实现情况,未能形成预算单位的有效监督压力。支出监管压力传导的不到位,未能改变预算单位重视申报预算轻视预算执行管理的痼疾,执行中预算单位对影响预算执行的矛盾和原因分析不足,根据监控结果采取有效措施不及时。

三、支出进度问题破解:预算绩效管理改革的深入推进

综合前文分析,欲从根子上解决此问题,需按照绩效的内在要求,深化预算绩效管理改革,建立以绩效为核心的预算分配方式,从细化预算编制内容入手,将预算分配方式从投入控制型转变为绩效约束型,以强化预算绩效监管为辅助手段,使预算支出均衡性与有效性相统一,破解广被诟病的预算支出进度问题。

(一)以细化预算内容为切入点,提升预算编制的科学性,为均衡性与有效性相统一奠定基础

科学的预算支出进度需要根据支出项目的运行规律、实施方案加以确定,现有的预算均衡性有效性问题的根源在于预算项目的内容细化不够,实施方案的科学性程度不足,这既不利于合理配置资金,拨付资金,也无法根据事情的进展预计花钱办事的效果。因此,应把推进预算绩效管理改革细化预算内容作为解决问题的切入点,这既能为加强预算执行和监督夯实基础,也能为转变预算分配方式和提升预算有效性奠定坚实的基础。

从预算内容看,在预算编制环节,需按照财政绩效的内涵与要求,从分清财政部门与预算单位的主体责任入手,督促预算单位科学的预“事”,由预算单位按照轻重缓急原则合理选择项目,并科学谋划项目实施内容,包括项目立项依据,可行性方案、实施的阶段性计划、阶段性预算安排、项目的管理制度和责任人,绩效目标,特别是可量化、可测评的个性化指标及阶段性完成目标;并拟定出详细的预算。财政部门结合当地财力状况,合理的配置资金,并形成“事”与钱相匹配,“事”与钱均细化明晰的预算草案提交人大,经人大审定通过后,财政部门与预算单位一道明确预算各项目支出的科学进度,作为实际进度的考核标准。在预算向社会公布后,社会公众也可据此观察和监督某项支出的实际进度合理与否,消除社会公众对预算的质疑。

(二)按照细化预算进度及时配置资金,以均衡的预算执行过程确保项目目标效果的达成通过预算内容的细化,把每个支出项目的实施方案和支出进度加以明确,财政部门再根据事情实施的时间节点进行资金拨付。在预算执行中,加强中间过程绩效管理和监控,将预算执行实际进度、效果与预算方案和计划相对照,即可发现偏差,即刻纠正,做到防微杜渐,而非等到预算执行出现严重问题时才加以解决,从而把损失降低到最小程度。

在执行过程中,对照预算编制内容和计划,可以清楚辨别预算单位的责任落实情况,出现偏差究竟是预算单位不作为,还是客观环境和条件的变化导致偏差的出现。如属于客观情况,就可以加以深入分析,甚至利用专家专业能力,调整和优化实施方案和计划,确保预算编制时确定的预定目标能够实现

(三)分资金类别强化绩效全过程监管,以责任落实确保预算支出均衡性有效性持续提升

1.以信息化技术构建新型监督平台,对支出实现实时动态绩效监管。对现有财政管理业务系统中的数据进行整合,形成数据中心,全面覆盖资金收入、资金申请、资金拨付、资金使用、资金跟踪、绩效管理及评价等业务管理活动,全部的业务管理活动都能够在监督平台上运行和反映,再根据业务管理活动设置监管机制,全面覆盖资金申请、划拨、资金运行以及资金管理等财政管理环节,实现对财政资金运行全方位、多层次的动态监控。其中重点就是建立以责任为导向的财政收支监管机制,通过监管部门责任的细分和落实,明确主体责任部门负责人的责任,并对财政支出的具体责任进行划分,人大、纪检监察机关重点对责任的落实进行监督,严格问责机制,落实“谁用钱谁负责”的财政规则,每笔资金与责任紧密相关,实时掌握资金动向,激发用钱单位的自我监督积极性。

2.实行支出进度分类管理,强化项目支出监管力度。在财政支出进度管理上按照资金的类别建立分类管理体系。对运转类资金,实行序时进度管理标准。对照年初各预算单位当年部门预算运转类支出预算数,财政部门将实际执行数与按照月份进度计算的应该执行数相对比,以此判断预算单位运转类支出进度情况,将发现问题及时通报预算单位,并督促其按计划做好运转类资金支出工作。对专项类资金,依项目实施计划实行绩效监管标准。对每个专项资金项目,按照绩效论证后的明细项目实施计划与时间节点开展绩效监管。在预算下达后,财政部门应及时统计形成部门单位月度计划支出进度,作为预算执行过程的绩效监管依据。预算执行中,将预算单位每月实际执行数与月度计划支出进度进行比较,以便确定支出进度合理与否。如发现进度慢于预期,财政部门应指导预算单位对照项目实施计划,分析原因,明确责任,并根据责任履行情况分类施策,督导预算单位采取有效措施,确保支出进度按预定计划正常推进

 

参考文献:

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4许航敏.论财政绩效的评价与评价的绩效.行政事业资产与财务,2013(11):9-13.

5许航敏.以分配方式的创新破解财政分配困局---广东财政绩效管理的理论与实践.地方财政研究,2013(1):46-49.

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7郭玥.加强预算执行进度管理的几点建议.山西财税,2016(5):54.

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