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高勇/农地金融模式的国际比较及经验借鉴

日期:2016/10/10 13:36:31 来源:地方财政研究2016年9期 阅读次数:1458

中国人民银行宣城市中心支行

 

内容提要:当前,研究西方发达国家的农地金融模式和国内农地金融实践对我国农地金融业务的推广具有重大的现实意义。本文在对德、美、日三国农地金融模式进行对比分析的基础上,对其主要经验进行了梳理。同时,对我国近年来对农地金融的探索进行了阐述,最后对发展我国农地金融制度提出了政策建议。

    关键字: 农地金融  国际比较 经验借鉴

 

中共十八届三中全会公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年、2015年连续两年的中央“一号文件”均提出,要慎重稳妥地推进农地承包经营权的抵押融资。按照国务院201411月颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》要求,安徽、山东、四川三省相继成为整省试点,其他省份也将在五年内完成农地承包经营权的确权工作。20158月,国务院发布做好“两权”抵押贷款试点工作意见,提出农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要放在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区201511月,党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,提出依法推进农村土地经营权有序流转,深化农村土地制度改革,完善农村集体产权权能。这些文件为农地承包经营权的抵押提供了中央层面上的政策支持。事实上,在农村实行家庭联产承包制后,农地成为了农民持有的重要资产。据专家估计,仅承包耕地这一项,每年将能撬动1.3万亿元资金。因此,研究主要发达国家的农地金融[①]模式对我国农地金融业务的推广具有重大的现实意义。

一、德国、美国、日本的农地金融模式

目前,许多发达国家已经形成了较成熟的农地金融制度,其中以德国模式、美国模式和日本模式最具代表性。

1.德国模式。18世纪下半叶,战乱下的德国高利贷盛行,严重阻碍了农村生产。为抑制日趋严重的农村高利贷活动,普鲁士国王下令组织抵押信用合作社。在19世纪初开展的土地改革运动中,大土地所有者的土地逐渐被分割成块转卖给普通农户,后者成为日后的土地抵押信用合作社的主体,土地抵押贷款也成为农民主要的长期信用工具。后来,这些土地抵押信用合作社逐渐纵向联合起来,组成若干个联合银行,这些联合银行的主要职责是负责协调各合作社之间的资金融通以及买卖合作社所发行的债券。目前,德国已经形成了以土地抵押信用合作社与联合银行为主体的农地金融体系。

2.美国模式。源于农业危机下对市场调节农业生产局限性的反思。20世纪初期的美国,由于农业危机的频繁发生且危机持续时间较长,使该国的农业生产活动遭受巨大冲击。这些农业危机证明,政府应该发挥在农业领域的干预作用。1916年,美国政府依据《联邦农地抵押贷款法》,设立了联邦农业贷款局,专门负责办理全美的农地抵押贷款。全美被划分为12个农业信贷区,每一区内均设一个联邦土地银行。成立于1933年的农业信用管理局,是全美农地金融的最高管理机构,其下属的土地银行部负责统管全美各农业信贷区的联邦土地银行。联邦土地银行的资金主要来源于政府拨款、发行土地债券,其核心业务是农地抵押贷款,贷款期限为540 年。此外,还负责辖内的土地银行合作社的推动工作。土地银行的组织形式是:上层采用银行体制,基层采用合作社体制。联邦土地银行体系是美国政府农业信贷体系的主要组成部分。

3.日本模式。隶属于农协的合作金融起主导作用。19世纪末期劝业银行、农工银行等长期信用机构在日本相继成立。其中,劝业银行的规模较大,可为农业基础设施如大型水利工程建设提供长期巨额贷款;农工银行则专门满足地方性的小规模资金需求,诸如购买农地、牲畜等农业生产资料。目前,日本已创立了发达的合作金融,可为会员提供信用担保或长期低息贷款,政府给予诸多优惠政策。但是,这些合作金融本身并非独立的,而是隶属于农协。按照日本的行政区划,隶属于农协的合作金融机构被划分为三个不同的层次:基层农协中的信用合作组织(基层农协)、都道府县的信用联合会(简称“信农联”)和中央的农林中央金库(简称“农林中金”)。普通农户入股加入基层农协,基层农协再入股加入“信农联”,“信农联”又入股加入“农林中金”。在发放农地抵押贷款时,先由“农林中金”将发放的贷款拔给“信农联”,“信农联”再将此笔贷款发放给基层农协,最后基层农协作为具体的经办者,将贷款转贷给农户。

二、德、美、日三国农地金融模式的比较分析

由于国情各异,德、美、日三国的农地金融模式各具特色,主要体现在组织架构、动作模式、资金来源等方面(见表1)。

1 德国、美国和日本农地金融模式比较分析表

 

德国模式

美国模式

日本模式

形成时间

1770

20世纪初

19世纪末

最初目的

抑制日趋严重的农村高利贷

政府扶持农业生产,以弥补农业危机下市场调节的局限性

人多地少的国情,土地分散难以成规模,由政府推动农业生产

农地

制度

以私有制为主体,二战后政府组织不同农地所有者间进行土地互换,使农地成片,实现规模经营

以土地私有制为主体,农村土地基本为规模经营的大型农场占有

小规模家庭占有,农业生产具有合作化经营、社会化服务以及法制化管理的特征

金融

组织

抵押信用合作社、联合合作银行。

联邦土地银行、农业贷款合作社

基层农协、信农联、农林中金

组织架构特点

自下而上的自发形成,诱致性制度变迁的结果

自上而下的政府推行,强制性制度变迁的结果

运行

模式

社员申请-合作社评估地价-签订合同

社员申请-合作社评估-联邦土地银行审核并拨款-合作社转贷

农户申请-基层农协审核、发放和监督

资金来源

抵押土地的债券化、公积金

社员缴纳的股金、发行土地债券

邮政储蓄、财政投债券和养老金

主要法律

《抵押权及破产令》、《抵押权法令》、《德意志农业地产抵押银行法》

《联邦农业信贷法》、《农业信用法》

《农业协同组合法》、《农林中央金库法》和《临时利率调整法》

风险补偿

政府授予合作社债券发行权,并担保还本付息。

对土地抵押贷款提供政府担保

“农林渔业振兴基金”对农地贷款损失进行利息补偿

资料来源:作者自己整理

 

  (一)组织架构比较

德国农地金融组织是“自下而上”发展起来的,是“诱致性制度变迁”的结果。首先由基层的农地所有者以自发的形式组建基层的土地抵押信用合作社,然后再逐步纵向发展成联合银行。相比之下,美、日两国的农地金融组织则是在政府主导下逐步完善的,更多地表现为“强制性制度变迁”。美国政府设立了 12 个覆盖全国的农业信用区,每个农业信用地区内均设立一个联邦土地银行,资金由政府提供,然后由政府采取行政化的手段,引导当地农民成立土地银行合作社,合作社负责办理农民的抵押贷款手续。日本的农村合作金融组织可分为三个层次,这三个层级的合作金融机构均具有互相独立的融资功能。

(二)运作模式比较

在运行方式上,美、日、德三国有诸多共同点,如贷款对象都是农户,在贷款方式上都是以土地所有权证为抵押品的抵押贷款,还款方式一般是一年一次的分期还款。在具体的运作模式上,上述三国存在一定的差异。德国一般是先由社员填写借款申请书,再由合作社对申请社员的抵押土地作价值评估并签订借款合同。贷款额度大多在评估农地价值的三分之一至二分之一之间,放款期限一般为10-60年,利率参考农业生产的实际情况和当时的市场利率。美国也是先由土地银行合作社的社员提出借款申请,合作社随后对待抵押农地进行价值评估,再上报联邦土地银行;联邦土地银行审核同意后,将贷款先拨给合作社,然后由合作社转贷给申请社员。贷款社员须交纳借款金额的5%作为合作社的股金,合作社再用这笔资金去购买联邦土地银行的股份;贷款社员清偿全部贷款后,这笔资金再由土地银行全额返给社员。此外,贷款社员还须以借款额的1%的比例向土地银行合作社交纳手续费。一般来说,贷款额通常不超过评估土地价值的三分之二,短期贷款一般三至五年,长期贷款可长达3040年。日本农户所申请的农地抵押贷款基本全由当地的基层农协办理,农协作为基层的农村互助组织,负责农地抵押贷款的审核、发放和监督工作。

(三)农地金融机构的资金来源比较

一般来说,发售农地债券、借入本国政府的资金以及吸收社员的缴存款是农地金融组织的三大资金来源。然而,上述三国的资金来源也有一定的差异。德国农地金融机构的资金来源于土地债券的发行和公积金,美国农地金融组织主要依靠发行土地债券和联邦政府的股金来获取资金,日本农地金融组织的资金来源主要以邮政储蓄为主,财政投资债券和养老金次之。

(四)相关配套政策比较

作为农地金融的最初发源国,德国已经制定了相当完备的农地金融法规体系,如《抵押权及破产令》、《德意志农业地产抵押银行法》等。依照德国法律,凡是具有贷款意愿的农地所有者,均可以组织起来成立合作社,这些合作社被当地政府授予发行土地债券的权利,合作社的社员以其所拥有的土地作为抵押,通过在公开市场发行土地债券的方式来募集资金。同时,合作社社员也可以直接向合作社借款。美国政府构建了“自上而下”的联邦土地银行体系,《联邦农业信贷法》和《农业信用法》等法律法规对农地抵押贷款的具体操作细节(如贷款的用途、额度、期限以及利率等)均制定了详细的规定。日本政府通过《农业协同组合法》以及《临时利率调整法》等一系列法律法规的制定,直接提高了农协授权的信用度,对农地金融参与主体的合法利益进行了很好的保护。此外,日本政府还制定了完备的风险防控体系,如“存款保险防控机制”、“农村信用保险防控机制”、“农业灾害防控机制”以及“相互援助机制”等。

    三、德国、美国、日本农地金融模式的主要经验

(一)完善的法律制度是前提

上述三国均制定了完善的法律,为农地产权抵押提供制度保障。德国早在1722年和1750年就分别颁布了《抵押权及破产令》和《抵押权法令》,极大地提高了抵押权的安全性。美国政府早在1916年就通过了《联邦农业贷款法》,设立了12个农区的联邦土地银行,开启了农地金融制度。随后,政府又相继制定了《农业信用法》、《农业抵押公司法》以及《经济农业抵押贷款法》,形成了相对完备的农地金融体系。同样,日本政府建立了一系列农村合作金融法律体系,并进行了多次修订,其中《农林中央公库法》自颁布实施后已修改了67次。

(二)鲜明的合作金融特性

德、美、日三国均给予农地金融在法律、政策以及资金方面大力支持,三国的农地金融模式也均以合作金融为主,社员的借款从申请到发放均由土地合作社(或农协)来操办。这主要是由于合作社(农协)均是农村的基层组织,发放社员的贷款具有地缘、信息和贷后监督的优势。其中,美国和德国的农户申请农地抵押贷款必须要加入合作社;日本的农户虽然可以直接申请农地抵押贷款,但农协仍是贷款发放的具体操作者,起着核心的作用。

   (三)资金来源的证券化

美、德、日三国的农地金融制度虽然有着显著的合作金融的特点,但资金来源并不仅仅局限于社员所缴纳的股金和政府部门的资助,发行债券是其资金来源的主要渠道。德国的土地抵押信用社在成立之始就获得发行土地债券的权利,政府不但直接为土地债券提供担保,还积极地动员当地贵族及政府公职人员购买。借鉴于德国的成功经验,美国政府依据《联邦农地贷款法》,规定国内12家联邦土地银行均可以发行额度是其股本金20倍的土地债券。同样,日本的农林中金所发行的农村债券也是其资金主要来源之一。

(四)政府的介入与扶持是重要保障

德、美、日三国的农地金融制度的初始设立及日常运行中,政府给予了各种形式的支持。德国政府对农地抵押贷款的市场利率和优惠利率之间的差额进行财政贴息,并根据申请者农场规模的大小,实施有差别的利率政策[②]。而美国政府在联邦土地银行成立之初就给予资金扶持,仅在193319374年间就先后向其提供了1.89亿美元的资助。联邦土地银行成立之初所发行的各种债券,大部分也均由美国政府收购。此外,经济面临危机期间或者出于农业生产的需要,美国政府会直接向土地银行提供拨款。日本的农地金融制度完全由政府主导构建,从事农地抵押放款的均为本国的国有金融机构。如成立于1953年的农林渔业中央金库实际上是日本的国家土地银行,其所需资金均由政府借拨;劝业银行股份中的很大一部分均由政府来认购;而农协一直以来享受着贷款利息补贴等政策优惠。

(五)相对完备的地籍管理制度和农地评估制度

农地产权关系的清晰界定是现代农地金融制度确立的基础。德、美、日三国对土地实行的私有制,拥有相对完备的地籍管理制度和农地评估制度,农地上的各项权属规定得非常清晰。在登记阶段,政府部门对每块农地的位置、面积、用途以及各项权属等相关信息都进行非常详细的记载。当申请贷款时,社员须提供土地所有权证作抵押登记,每次抵押均有详细的登记信息记录,以避免重复抵押或非法抵押。此外,在贷款办理时,一般都由第三方机构的土地评估员来进行评估,为贷款机构提供客观准确的土地评估资料。

四、我国农地金融的实践情况

  1988年,贵州省湄潭县在全国范围内率先成立土地金融公司,正式开启了我国农地金融模式的探索之路,学术界称之为“湄潭实验”。试验初期,湄潭县的土地抵押融资取得了一定成绩,由于抵押对象是非耕地的使用权,在当时成功地规避了法律风险。但是,该模式显得过于超前,而且相关的制度安排不尽合理,最终导致了试点工作的失败。至1997年,湄潭县土地金融公司共累计形成不良贷款550万元,被相关部门予以撤销,公司的资产负债并入当地的农信社。   

此后近20年,我国的农地金融经历了一个逐步成熟的过程,形成了四种典型模式:单一农户抵押模式、多农户联合抵押模式、第三方和农户反担保抵押以及农户入股抵押(见表2)从理论分析及操作实践来看,以上四种农地金融模式各有利弊。其中,单一农户抵押模式具有参与主体较少、运行程序相对简便、贷款到位时间较短的优势,但也存在违约风险较大的弊端;相比之下,第三方和农户反担保抵押与农户入股抵押这两种模式虽然参与的利益主体较多、运行程序相对复杂、获得贷款所需的时间较长,但具有违约风险较小的优势。因此,在推广农地金融业务时,要针对推广区域的农地特点进行相应的抵押模式选择。

总体上看,我国的农地抵押贷款的业务量较少,而且贷款的操作并不统一、规范,还难以支撑一个专门的农地金融机构的运行。农地抵押贷款的推广工作面临着重重困难,其主要原因如下:相关法律对农地抵押流转的约束、农地产权关系不清晰、缺乏分担和补偿机制、农地价值评估机制落后以及农村社保体系亟待完善等。

2  我国农地金融模式的比较分析表

模式

选择

单一农户

抵押模式

多农户联合

抵押模式

第三方和农户反担保抵押模式

农户入股抵押模式

试点地区

重庆开县、浙江宁海

山东寿光

成都温江、

黑龙江佳木斯

宁夏同心、重庆江津

具体

做法

农户直接将农地经营权直接抵押给商业银行

 

由合作组织内的其他农户负责担保;贷款农户以农地经营权相应的做出反担保

贷款农户将农地经营权抵押给担保机构,由担保机构为其担保,贷款农户对提供反担保

贷款农户以其拥有的农地经营权入股法人机构,第三方对提供担保,而法人机构对第三方提供反担保

参与主体

规模经营主体、金融机构、评估机构和土地管理部门

多个农户、贷款小组、金融机构、评估机构、土地管理机构

第三方担保机构、金融机构、评估机构与土地管理部门

农户、法人机构、第三方担保机构、金融机构、评估机构与土地管理部门

贷款

额度

不超过市场价值的40%

以评估价值为依据,多次发放贷款,属小微贷款

由于具有双重担保,在风险可控的前提下

增加贷额度

贷款时间

从短到长依次为单一农户抵押模式、多农户联合抵押模式、

第三方和农户反担保抵押模式、农户入股抵押模式

违约风险

由大到小依次为单一农户抵押模式、多农户联合抵押模式、

第三方和农户反担保抵押模式、农户入股抵押模式

 备注:(1)表中资料由作者自己整理;(2)表中内容截止时间为20159月末。

 

五、发达国家农地金融制度对我国的启示

(一)修订现行法律,对农地产权抵押融资进行专门立法

建议对《物权法》、《农村土地承包法》以及《担保法》进行适时修订,取消那些限制农地抵押和流转的法律条款。针对修改法律法规需要较长过程的实际情况,可借鉴自贸区的经验,向全国人大和国务院申请在特定区域内暂不适用部分法律条款。另一方面,制定专门的农地金融法,对开办农地抵押融资的金融机构和其他专营机构的资格条件、贷款的发放条件、抵押农地的处置流程进行规定,规范农户、土地合作社等经营主体之间的关系,规定贷款保险、信用救助以及相应主体在贷款风险发生时的代偿责任。

   (二)加大政府扶持力度

一是以增加再贷款、减免相关税费、进行利息补贴等方式鼓励涉农金融机构开办农地产权抵押融资业务。待条件成熟之后,适度放开土地债券。二是支持保险公司建立农地抵押的强制保险制度。由财政部门出资设立覆盖全国的农业信贷保险专项基金,同时由各农地抵押贷款的开办行按照贷款余额的1-2%缴纳保险金,当地财政可提供一定比例的配套资金。三是建立相应的信贷援助机制。可采用财政部门入股、央行提供借款或再贴现、全国性银行间同业借款以及债权适时买入机制等方式,协助开办农地抵押贷款的金融机构化解风险。

(三)分阶段成立国家农地抵押银行

从我国现阶段的国情来看,如果仿效发达国家成立土地银行需要较高的制度成本,同时在政策、法律、乃至经营方面都面临着较大的不确定性。鉴于“湄潭实验”的经验教训,建议分两阶段实施。前一阶段,在农村选择部分地区进行积极试点,如在土地质量与当地生产能力均较好的区域采取以单一农户抵押为主、多农户联合抵押等方式为辅的农地抵押模式;在土地相对贫瘠、耕地比较分散的区域选择以第三方和农户反担保抵押模式与农户入股模式为主、以直接抵押模式为辅的模式,逐步积累相关经验。后一阶段,在农地产权改革取得实质性进展及农地抵押方相关法律限制被解禁后,可着手准备成立国家农地抵押银行。

  (四)完善相关配套政策

一是构建统一的农村土地服务平台,以农地确权登记为基础,建立农地基础信息系统、价值评估系统、供需交易系统。二是适时建立政策性的农地收储制度。政策性收储制度的对象主要是那些因经营价值下降而未能实现流转的农地,收储的农地将实施土地连片整理、土壤生态改良等措施,待地力恢复后再实施农地流转。三是健全农村社会保障体系。逐步弱化农地经营权的社会功能,建立农民失业保险机制及最低生活保障制度。

 

参考文献:

1张晓霞.我国农地金融制度建设的经验教训与启示[J.上海金融,200102):20-22.

2惠献波.美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴[J]南方金融,201312:57-61.

3程郁、王宾.发达国家农地金融制度的经验及启示[J.发展研究,20157.

4傅德汉.农地金融的国际经验及启示[J].中国金融,201309):73-75.

5明道江.我国农村土地承包经营权抵押贷款模式比较[J.河北金融,201505):51-54.

6惠献波.农村土地抵押融资实践模式的探索与路径选择〔J.西南金融,200403):66-71.

 

 

 



[①]农地金融即农村土地金融的简称,指农村土地所有者以所承包的农村土地经营权作为抵押,向金融机构融资的形式。

[]按照德国政府的相关政府,规模在10公倾以上的农场的贷款利率要小于10公倾以下农场的贷款利率


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