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钟玮等/政府绩效管理的国际经验与立法建议

日期:2016/8/26 8:29:40 来源:地方财政研究2016年8期 阅读次数:1273

钟玮、何利辉/中国财政科学研究院

 

内容提要:政府绩效管理是促进政府全面履行职能的有效方式,也是提高政府工作效率、降低行政成本、改进公共服务质量、树立政府良好形象的重要途径。本文在总结当今发达国家政府绩效管理先进经验的基础上,对我国在政府绩效管理立法原则、指导思想等进行了分析,并设计了相关的立法方案。

关键词:政府  绩效管理  国际经验  立法建议

 

政府绩效管理是促进政府全面履行职能的有效方式,也是提高政府工作效率、降低行政成本、改进公共服务质量、树立政府良好形象的重要途径。从我国政府绩效的制度层面看,许多地方政府从自身实际和需要出发探索构建了绩效管理的制度体系,涌现了“构建服务型政府的深圳模式”、“整体推进型的青岛模式”、“目标责任的贵州模式”、“问计于民的杨浦模式”等,并取得一定实效。但从全国范围看,政府绩效管理的系统性、规范化和长效化不足,特别是缺乏国家顶层设计,法制化水平较低,尚未形成权威的上位基本法及范式体系,造成实践中问责停留于执行环节,缺乏必要的决策、信息公开和监督机制。因此,在总结西方发达国家及我国地方政府绩效管理模式的基础上,适时推进我国政府绩效管理的立法进程,通过强化财政支出绩效管控,规范和监督政府行为,促进政府职能由经济建设向提供公共服务转变,就显得十分迫切和必要。

一、政府绩效管理的基本国际经验

1.法规先行,体系完备。在顶层设计上,美、日、韩等发达国家都将政府部门的绩效考核与管理通过法律法规的形式确立绩效管理的权威性,英国虽未颁布政府绩效的专门法律,但在崇尚契约精神的社会背景下,以公共服务协议的形式加以确立,并在《地方政府法》、《政府现代化白皮书》等权威法规文件中对政府绩效评价的相关内容进行了明确;在机构设置上,各国都授权或设置了绩效专职监管机构,并在各机构部门也有相关的责任单位或专职人员,为提高考核结果的公信力,部分国家还会从外部聘请专家或引入第三方评价机构;在管理目标上,上述各国政府均从自身职能出发,面向未来确定了从中长期战略规划到跨年度绩效计划直至当年度具体指标的目标体系,美国、新加坡等国还在每一目标层级内,对目标的优先性进行了细化;在工具方法上,包括平衡计分卡、PDCA循环、360度评价等在内的管理评价工具被广泛应用,部分国家还根据自身国情设置了相关的量化评价指数以反映和比较政府绩效水平。

2.分权制衡,标准化运作。内外部共同考核是各国政府普遍采用的绩效管理模式,这就需要在对相关方的权责加以明确并有相应的制衡机制。美英各国对政府绩效的设定、审查、通过、实施和考核各阶段程序严谨,由执行、监管及政府机构协同配合,共同完成,保证了绩效管理在运行中的规范、协调和效率。在绩效管理运行方面,在程序、内容以及信息披露方面普遍实行标准化规定,例如:美国政府绩效与成果法规定,联邦机构对于如何实现优先目标的信息披露应当包括:优先目标所需的战略资源、清晰定义里程碑、有助于该目标实现的组织、项目、监管、政策、该机构如何与其他机构协作配合实现目标;对优先目标实现担责的机构负责人等。

3.覆盖全面,公开透明。横向上政府绩效管理全面覆盖了政府机构和各类行政项目,内容囊括了法律执行、机构设置、资金配置、人员行为、决策程序等政府管理的所有领域。纵向上形成从立法、机构与部门战略的顶层设计到各基层部门直至个人业绩的管理格局。与政府绩效工作相关的各种文件,除涉及国家机密外,都会向社会公布,接受各界监督。

4.强化反馈,结果导向。各国政府高度重视绩效管理成果的应用,并根据评价结果的优先次序和重要性安排和分配资源。在绩效评价技术研发和应用方面,美英等国已将计量模型应用于包括内部组织机构、财务管理、人力资源管理与开发等绩效成果指标分析工作,并在结果应用与绩效改进方面给予执行机构更大的灵活性和自主性。

1  政府绩效评估国际比较

国家

法规依据

执行主体

内容

方式

技术体系及工具

报告

形式

结果应用

英国

各部门与财政部签订的《公共服务协议》

由首相助理和各内阁成员组成的政府公共服务和公共支出办公室(PSX)、国家审计署

经济性、效率性、有效性(3E

各部门按照《公共服务协议》的要求进行自评

——

秋季绩效评价报告

调整政府长期经济目标和计划以及财政部对各部门制定以后年度预算的依据

美国

政府绩效与结果修正法(2010

审计署(GAO)、公共预算管理办公室(OMB)

过程合理性、经济效益、结果和影响、持续性和长期性

审计署负责各部门年度绩效评估和专题评估;公共预算管理办公室负责监督各部门年度预算和绩效报告;各机构计划部门自评。

优先目标

战略计划、

年度绩效计划、

年度绩效报告

指导各机构提高工作效率,作为制定预算的依据

韩国

政府业务评价基本法

由国务总理领导的国务调整室政策评价委员会

政策结果、政策实施能力、公民或客户对政府提供的服务和政策实施的满意度

各部门自评为主,由政府事务评价委员会统一审查,部分国政课题由委员会负责评估

——

战略计划、行动计划

——

新加坡

21世纪公共服务计划

财政部绩效与资源管理司

面向结果:组织创新、信息技术使用、强化公众联系、减少繁文缛节

创新渠道:工作改进团队和员工建议方案;公共部门绩效预算;评选公共服务最佳实践

部门报告卡

公共部门绩效报告

改进部门管理,对预算决策起辅助和参考作用

日本

政府政策评估法案(2001年第86号)

总务省行政评价局

必要性、效率性、有效性

总务省负责审查各部门计划和报告、评价跨部门政策。

PDCA为工具的目标管理型评价模式,即Plan(计划)——Do(实施)

——Check(评价)——Act(行动)

政策评价报告、年度评价报告

指导各机构提高工作效率,作为制定预算的依据

 

二、政府绩效管理实践面临的挑战

1.绩效目标带来的“短视导向。无论是英国公共服务协议下的绩效目标还是美国联邦机构的年度绩效计划,都成为考核对象短期内关注的重点,在一定程度上缺乏对长短期的统筹考虑,例如:按照1993年美国的绩效计划,联邦政府需在5年内削减大约25万机构雇员,但直到1999年,联邦政府的文官数量依然维持在200万左右。此外,短视行为还表现在在目标设定时,倾向于设置那些监管者或社会公众关注的,或是易于测量的目标,而牺牲了从外部人视角难于察觉但对于绩效非常重要但难于量化的绩效目标。

2.协同目标的低效。在政府绩效目标中,有一类目标是需要多个职能机构协作配合共同完成的,各机构在职责分工、资源配置、运作方式以及对于目标的理解存在的偏差会直接影响进度和绩效,从2015年美国政府公布的15项跨机构绩效目标进展看,“合作”成为了大问题。例如:对于“创造就业投资”的目标,其面临的主要挑战是没有各机构间共享的客户关系管理系统以及用以就客户服务进行沟通的机构间IT工具;对于“现役及退伍军人精神健康的改进”目标,主要障碍包括:对于精神疾病研究的相关数据如何在国防部、退伍军人事务部等机构的不同数据库间实现共享。

3.绩效压力向下传导。绩效考核作为一套整合的管理模式,需通过对每一个治理层级的指标设计和测度实现整体业绩的提升,在这种思路下,层级越低,其面临的绩效压力往往越大,僵化和武断的绩效考核直接限制了地方政府和基层行政人员自主性的发挥。

三、我国政府绩效管理的立法建议

设立《政府绩效管理法》的主要目的是提高政府行政效率,以法律手段形成整治庸政、懒政、怠政的长效机制,通过绩效标准明确界定政府行为的目标底线;通过绩效评价促进政府有效使用财政资金,提高行政效能;通过绩效公开改进政府信息质量和披露水平,发挥政府绩效信息的辅助决策作用;通过绩效问责推进构建高效政府、责任政府,提升人民群众对政府能力的信心。最终让政府绩效提升成为推进国家治理体系和治理能力现代化重要抓手。提高公共财政资源配置效率

(一)立法的指导思想

政府绩效管理法的指导思想是:坚持以依法治国基本方略为指导,全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会决策部署,坚持以建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府为基本方针,充分发挥立法的引领和推动作用,针对建设法治政府和服务型政府工作中面临的突出问题,以制度建设切实推进政府改进管理、节约开支、明确职责、强化控制,进而提升政府的公信力和执行力。

(二)立法重点

1.坚持“建设人民满意政府”的结果导向。绩效管理应体现政府职能转变的导向功能,在考虑对“人民满意”总体目标优化的基础上,科学界定政府职责权限,推行权力清单,有效杜绝懒政与冗政现象,从行政质量、效率、成本、满意度、社会形象等方面设定具体目标和评价指标,实现对民生诉求的积极回应。

2.坚持以推动政府工作目标有效落实为重点。本法应突出政府绩效管理的关键领域和重点内容:一是对党和国家重大规划部署完成情况的战略性评估,考察政府抓大事、议长远、谋全局的能力;二是围绕事关国家竞争力,提供更优质、更多样的公共产品和服务、改善人民福祉等方面的具体工程、项目、举措的针对性评估,考察政府对社会经济发展的引导和规范作用;三是加强对政府工作推进过程中管理的薄弱环节、面临的突出矛盾问题、跨部门协同等重难点开展的突破性评估,推动政府机关采取切实措施不断查找不足,解决突出问题,提高管理水平。

3.坚持统筹兼顾,整体推进。应通过本法系统推进绩效管理在政府部门的广泛应用,促进权力配置科学化、运行规范化、监督常态化,实现政府整体绩效、部门绩效、公务员个人绩效“三位一体”,协调一致。从体系上形成绩效管理向下级机构、向审计、环保等专业部门、向公务员个人的纵向延伸,以及各层级内部沟通、合作的横向衔接。

4.坚持严格问责和刚性奖惩,强化预防机制。本法应明确政府绩效评价结果运用的法理依据,合理设定指标体系,科学、真实、客观的反映绩效差距,通过明确责任追究和奖惩规则,强化政府绩效考核结果的决策指导、风险防范和工作改进作用。

5.坚持信息公开。政府绩效评价的全过程应邀请包括普通民众、专家学者、专业机构和媒体等广泛参与,构建有效的信息管理和披露系统,通过公开相关信息,征询意见、监督工作、优化管理、提升公信力。

(三)方案

1.关于政府绩效管理的基本原则

保障政府绩效管理的科学、客观、公正,政府绩效管理应遵循以下原则:一是实事求是,客观公正;二是权责法定,科学民主;三是因地制宜,循序渐进;四是绩效全面,结果导向;五是公开透明,强化反馈。

2.关于政府绩效管理的主要内容

政府绩效管理的范围应涵盖政府所有行政事项,具体包括:一是依法履行本部门主要职责情况;二是完成工作任务,提供公共服务的情况;三是机关运转、资产管理、队伍建设、财政资金使用的情况。

3.关于政府绩效管理的实施

全国人大及地方人大负责对我国政府绩效的监督管理工作,具体职责包括:一是统筹规划、组织协调与指导行政机关政府绩效管理工作;二是审定并批复行政机关政府绩效年度计划;三是审查和批准行政机关绩效报告。

在中央及省市级政府分别成立政府绩效管理委员会,成员应来自监察、审计、财政、法制等各行政部门,负责政府绩效管理的具体事务,职责包括:一是组织实施政府绩效评估与管理工作,检查被评估单位绩效管理情况;二是具体负责政府绩效管理日常工作;三是综合掌握绩效管理工作动态,调查研究绩效管理相关问题;四是向人大报告行政绩效总体情况,受理绩效管理的投诉建议;五是搭建和维护绩效管理信息平台,审定和对外发布行政机关绩效信息。

被评估行政机关应确定相关部门负责绩效管理具体工作,制定年度绩效计划,报绩效工作委员会审定批准后实施,并定期向绩效工作委员会报送本单位年度绩效报告。

绩效管理工作经费应列入本级财政预算,由财政部门拨付。

4.关于政府绩效管理考评指标

政府绩效管理指标应当由政府绩效管理委员会根据经济社会发展规划、被评估单位法定职责、当年度政府绩效计划,从依法履职、行政效能、公众满意等方面进行设置。

依法履职主要评估政府履行法定职责,贯彻党政决策部署,以及行政决策、行政执法、行政监督、行政复议等行政行为合法的情况。

行政效能主要评估政府制定实施政策,提供优质、高效服务,降低行政成本,提升财政支出绩效,以及处置重大突发事件、应急管理的情况。

公众满意主要评估政府部门维护人民群众根本利益,服务群众,以及接受社会监督的情况。

绩效指标分为定性和定量指标,应当满足一定的可比性要求,并具有分析、预测功能,能够反映行政过程、结果、各部门间的协同配合程度等,对于重点专项或非常规行政活动的绩效可独立设置相关指标。

政府绩效指标应分部门、分类别、分级次、体系化进行设置,必要时经政府绩效管理委员会批准后可对相关指标进行适当调整。

政府绩效指标的标准、阈值和权重的设置应客观合理,相关方案在实施前应当征求被评估单位、信息数据统计采集责任单位、相关专家和社会有关方面的意见,相应进行修改完善后报政府绩效管理委员会审定发布。

5.关于政府绩效评估报告

各级政府机构负责编制本单位的年度政府绩效管理报告,在编制报告时可以聘请评估专家或委托第三方机构参与,年度绩效报告应当全面、客观、准确的反映被评估单位的绩效基本状况和存在的主要问题,综合分析内外部评估结果,并提出改进目标和具体措施。

绩效管理报告应由政府绩效管理委员会负责审定,并按照程序向人大进行专题报告,接受人大审议。

6.关于绩效评估结果与问责

政府绩效评估应当采取内部评估与外部评估相结合的方法。内部评估主要在绩效评估委员会的指导下由各级政府部门负责实施,外部评估由绩效评估委员会组织人大代表、政协委员、评估专家、独立第三方机构、社会公众等构成评估专家组实施评估,评估结果应当具有级次。最终绩效结果的确定应当按照内外部评估的权重计算得出,该权重需由政府绩效评估委员会进行审定,除涉及国家安全等特殊事项外,外部评估所占比例不得低于30%

政府绩效评估结果应当成为政府行政绩效的改进指南,以及政府规划、计划、政策、预算、决策制定和调整的重要依据。

政府应建立绩效奖励和惩处机制,联合纪检、监察、审计等部门制定绩效管理奖惩办法,组织对政府绩效评估结果未达标的单位或个人启动问责程序,从政治、经济、纪律、领导等方面明确责任类别,并按照规定进行处罚。

被评估单位或个人对政府绩效评估与管理结果有异议的,可以向绩效管理委员会提出书面申诉,委员会核实情况后按规定程序报人大决定,涉及公务员人事处理的申诉,按《中华人民共和国公务员法》和其他相关规定的程序办理。

7.关于政府绩效信息公开

除涉及国家安全等特殊事项外,政府绩效信息应向社会公开,接受社会监督。政府绩效信息公开应遵循及时、准确、全面、具体的原则,在财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、公共服务等领域重点推进,公示行政部门的职责权限、法律依据、绩效评价实施机构、评价流程、具体指标、绩效历史数据、监督方式、结果应用等事项,保证公众能够有效获取相关绩效信息。

 

参考文献:

1Future of public services reform: Matthew Hancock speech. Minister for the Cabinet Office Matthew Hancock spoke about reforming public services.

2Global Financial Integrity. The Drivers and Dynamics of Illicit Financial Flows from India:1948-2008[EB/OL]. [2014-09-17].http://www.gfintegrity.org/report/country-case-study-india/.

3〕财政部预算司.澳大利亚绩效管理的基本情况2008http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi /zhengwuxinxi/guojijiejian /200810 /t20081008_80709.html

4〕杨宏山. 政府绩效评估的国际比较及启示——以美国、英国、日本和韩国为例. 北京电子科技学院学报[J].2015(3).

5〕袁娟.日本政府绩效评估模式研究[M].北京:知识产权出版社,2010.

6〕陈宏彩.英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义.国外社会科学[J]. 2007(2).

 

 

 

 


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