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贾晓薇等/辽宁碳交易市场现状及制度框架设计——基于7个试点省市的比较分析

日期:2016/8/26 8:22:39 来源:地方财政研究2016年8期 阅读次数:786

贾晓薇、杨国瑰/东北财经大学、大连外国语大学;高钦姣/大连外国语大学

 

内容提要:在应对全球气候变化的过程中,建立碳交易市场成为促进减排的重要手段。中国自2013年于深圳建立交易平台,目前已有七个省市启动了试点,并积累了较丰富的经验。按照中央的战略部署,2017年全国碳排放交易体系将要启动。辽宁作为老工业基地,碳排放量居于全国前列。为加快完善辽宁碳交易市场,本文对国内七个试点省市碳交易市场制度进行了比较分析,结合辽宁省发展碳交易市场的优势和现存问题,提出推进碳交易市场发展的制度设计框架。

关键词:碳交易市场  交易配额  清洁发展机制  制度设计

 

随着全球对气候变化问题的广泛关注,近年来碳交易市场也被越来越多的国家接受并推动,市场交易规模迅速扩大。20136月,我国首个碳排放权交易平台在深圳启动,标志着中国碳交易市场建设迈出了关键性一步。此后,北京、天津、上海、广东、湖北、重庆等六省市先后启动了碳排放权交易试点。经过一年多的发展,各试点省市的碳交易市场规则逐步完善。2015925日,中美双方关于气候变化发表联合声明。根据联合声明,在减排目标上中国2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降60%65%,与此同时,明确了计划于2017年启动全国碳排放交易体系,并将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。在此背景下,辽宁省必须根据自身的优势和劣势,在绿色经济框架下加快研究推进碳交易市场发展的相关制度设计,切实应对全国统一碳排放交易市场即将建立所带来的机遇和挑战。

一、国内试点省市碳交易市场制度比较分析

我国碳交易市场规模巨大。据国家发改委气候司的有关预测,未来我国碳交易量可能涉及30亿-40亿吨,是欧盟碳交易市场的一倍,仅考虑现货,交易额预计可达12亿-80亿元,如果考虑期货,交易额将有可能达到600亿-4000亿元。另据碳排放交易网载文统计,截至2015724日,中国碳市场累计成交量达4030.4万吨,累计成交12.13亿元。各试点间差距悬殊,公开交易成交量最高的湖北达到1645万吨,重庆则低至24万吨;协议转让成交量以广东306万吨最高,重庆则无协议交易。与此同时,从七省市碳交易市场的制度设计看,又有许多的不同之处。

(一)碳交易市场的法律法规完善程度不同

目前七个碳交易试点地区的法律法规体系建设水平不同,有的地区既有人大立法又有政府规章,而有的地区只有政府规定并且约束性较弱。上海、北京和深圳是碳交易试点中法律法规体系比较完备的地区。以深圳为例,20121030,深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《深圳经济特区碳排放管理若干规定》,明确建立碳排放交易制度,在市政府规定的碳排放权交易平台上进行交易,为深圳市开展碳排放权交易试点提供有力的法制保障。2014319,由深圳市政府推出《深圳市碳排放权交易管理暂行规定》,政府令出,使得交易规则更加明确。上海市政府在20131118日颁布《上海市碳排放管理试行办法》,内容详尽,相对完善,约束性较强。湖北、重庆等地于2014年提出碳交易管理的暂行办法,有关交易机制等法律条文还需进一步完善。

(二)纳入碳交易试点行业的范围和标准不同

试点省市都将电力、水泥、钢铁和化工等工业纳入交易范围,同时又有所区别。上海将非工业的航空、机场、港口、商场、宾馆等纳入到试点行业范围,并规定年碳排放量工业大于等于2万吨,非工业大于等于1万吨的作为划分标准;湖北纳入的工业范围更加广泛,除上述之外还有玻璃、有色、汽车制造、造纸、化纤、医药和食品饮料等,划分标准按照能耗大于等于6万吨标煤。从2014年纳入控排企业的数量看,深圳635家,北京543家,上海190家,广东184家,湖北138家,天津112家,重庆106家。

(三)碳排放权配额的初始分配方式不同

碳排放配额只有在排放总量控制的硬约束下,才会成为稀缺资源,具有交换价值,从而会产生交易活动。我国的碳排放量控制目标采用相对指标,即设定一个碳排放基准,也称之为强度指标,由于没设置明确的绝对总量,所以难以形成以区域为单位的排放配额。为了形成有效的市场需求,部分试点省市在碳排放总量控制方面进行了大胆革新。以深圳为例,根据深圳市在“十二五”期间碳排放的强度指标,测算各试点行业的控制排放指标,结合行业内每个被核查对象的减排潜力与成本确定配额数量,再估算全市的碳排总量。

碳排放权的初始分配分为免费、定价出售和拍卖三种方式。除了拍卖,其他两种方式都有一定的分配原则,主要分为两种:祖父制原则和基准线原则。目前,七个碳交易试点地区主要采用企业历史排放水平(“祖父原则”)同时辅助行业基准线原则的方法进行碳排放权的配额分配。深圳第一年完全免费分配,首个交易期无偿分配配额不低于90%。有偿分配包括认购和拍卖,拍卖比例不得低于配额总量的3%,广东省免费配额和有偿配额的比例,2013-2014年为97%3%2015年为90%10%,逐年加大有偿配额的比例。

(四)履约与惩罚机制的不同

七个碳交易试点都制定了严格的惩罚措施,为了让企业负起责任,要求没有完成减排目标的企业第二年要进行弥补,以实现总量控制的目标。同时,在每年规定的固定期限前,排放主体须将该年经核证的二氧化碳排放量与其拥有的排放权配额进行结算,结算后注销。超额排放的部分,排放企业可以到市场上购买不足的排放权,否则将受到严厉的惩罚,罚款金额要远高于市场购买排放权的成本,这样才能激励企业在市场购买碳排放权的行为,同时上一年未完成的减排量要加入到第二年的减排目标中去。

    促使企业履约并建立惩罚机制,对于约束企业的行为有直接效果。惩罚机制分为直接处罚和其他约束机制。直接处罚一般通过罚款的形式进行,除天津外,其他试点的省市都有直接处罚的措施,如北京按照市场均价的3-5倍予以处罚。其他约束机制除纳入信用记录外,取消财政资助和优惠政策,湖北规定不得受理未履约企业的国家和省节能减排项目的申报。

(五)存储和抵消机制不同

目前七个碳交易试点中,借贷都不被允许,但很多试点都允许储存。另外,七个碳交易试点均发布了针对抵消机制的管理办法,进一步对各试点可用于履约的抵消机制类型、来源和流程等做出了规定和补充。

在广东、深圳、天津,CCER(国家核证自愿减排量)的比例占排放量的10%,重庆CCER占排放量的8%,上海和北京CCER的比例占配额的5%,湖北是占配额的10%

总之,七个碳交易试点省市的制度设计各有不同,也各有利弊,认真分析各地本身具备的条件和愿望,是很有借鉴意义的工作。同时,国家发改委近期发文,进一步提出了有关碳交易的具体工作任务,主要包括:建立和完善碳交易工作机制;确定参与碳交易的企业名单;研究制定碳排放权交易总量与配额分配方案;加快碳交易核查体系的建设;深入开展碳交易能力建设培训;切实加强对碳交易的宣传力度;做好试点与全国市场的衔接与协调等。下一步,正在送审的《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则也将加快推动出台。这一切都表明,2017年全面启动全国碳交易市场正渐行渐近,辽宁加快碳交易市场建设的准备时间也越来越紧迫。

二、辽宁省碳交易市场发展优势与现存问题

辽宁省是东北老工业基地中的重要省份,2012年辽宁省能源消耗量为2.2亿吨标煤,碳排放量在5.2亿至5.4亿吨之间,居全国前列,减排的潜力巨大。因此,辽宁省发展碳交易市场既是适应低碳经济发展需要,也是调整产业结构,转变经济发展方式的必由之路。

(一)发展碳交易市场的优势

1.碳排放交易市场潜力巨大。瓦房店安台电场装机容量48兆瓦,是辽宁风电公司在大连地区首个成功注册CDM(清洁发展机制)项目的风电场。项目于20113月启动,20121月取得国家发改委批复,同年625正式提交EB审查,2012914成功注册为CDM项目。截至2013年,辽宁省已注册的CDM项目总计136个。20157月达到150个,按项目数量排列,辽宁省项目数量居全国第10位;按年减排量排列,辽宁省估计年减排量居全国第6位,占全国总量的7%左右,表明辽宁省的碳交易市场潜力巨大。

2.交易平台具备一定的基础。20106月,东北第一家环境交易机构——大连环境交易所正式挂牌成立。同时,营口国际环境能源交易所正式成立。其主要任务为推进东北地区节能减排工作,建立广泛的VER(自愿减排)会员数据库,以CDM(清洁发展机制)模式,提供全方位的交易服务平台,面向全国的碳交易活动。201111月,辽宁碳排放权交易中心在沈阳成立,该平台不但涵盖了碳排放权领域的各种交易方式,也包括能源、排污权等领域的交易模式。该交易平台的启动,标志着辽宁地区碳交易平台的逐步完备,同时为国家建立统一的碳交易市场奠定了基础。

3.金融机构逐渐重视碳交易市场。一份针对金融机构的调查问卷表明,有近60%的银行愿意参与到碳金融的业务和产品的开发中来。中介机构的参与是碳金融市场上较为重要的参与主体。目前低碳金融战略实施,得到政府的支持。辽宁省金融机构根据市场环境的变化,审时度势地转变竞争策略,也开始逐渐重视绿色金融的发展。对于CDM项目以及碳排放权的交易,碳衍生产品等方面都需要金融机构的积极参与。在辽宁省减排量巨大的市场上,可以发挥金融中介的重要参与作用。

(二)发展碳交易市场存在的问题

1.缺乏碳交易市场的定价机制和交易标准。碳交易市场要建立,需要按照市场在资源配置中起决定性的作用,政府是规则的制定者,碳排放总量的多少以及企业的排放标准,直接决定碳配额的发放,市场上的碳价应该由买卖双方来决定,但如果政府发放的配额过多或者不足,都会干扰市场的定价机制,导致市场价格的巨大波动,主管部门可以对配额总量进行调整,也可以通过政府预留的配额来干预市场价格。但目前辽宁省的情况是碳排放总量的约束以及各个行业的排放标准没有制定,因此配额的发放很难进行,没有交易的标准,因此前期的准备工作应尽快推进。

2.缺乏相关交易的法律、法规和交易规则。发展碳金融市场,需要明确可交易的碳排放权单位,进行碳排放权的登记,清算,制定规范的交易文件,明确交易的规则。与七个试点省市相比,辽宁省虽然有碳排放交易中心的平台,但相关法律、法规方面的滞后,使得交易无法顺利开展和推广。应该借鉴上海市的详细规则和湖北的经验,因为湖北也是主要的工业基地,与辽宁省有着相似的产业结构,因此借鉴湖北经验有重要的参考价值。

3.碳金融衍生品市场不够完善。建立碳交易市场的同时,碳金融衍生品的碳期货市场也应同时建立。因为期货市场有价格发现的功能。在碳排放权的价格形成中,除了来自于配额、减排目标以及资产稀缺性因素外,不同碳交易产品间的价格冲击效应同样会显著影响到实际交易价格。这意味着,在排放企业进行碳交易过程时,除了参考碳排放配额与核证减排能力之外,还需要具备基于价格关联进行对冲交易及掉期交易的能力以实现减排与成本控制的双重目标。碳金融的衍生产品市场应该与现货市场同时诞生,而辽宁省目前还没有建立起来碳衍生品交易市场。

4.缺乏碳交易的中介服务机构。碳交易的中介机构,应为独立的第三方,这里主要包括碳排放交易核查咨询和碳排放交易所。碳排放交易核查咨询机构的主要作用是保证碳排放数量核查的真实性,在交易前对其进行确认、审核,最后出具证明。碳排放交易所的主要职责是为碳排放权交易双方提供交易信息和交易的场所,并协助交易达成。此外还有环境评估机构,金融机构以及非银行的金融机构。环评机构专业性强,确定直接或者间接导致的温室气体排放总量,并确定企业碳排放基准提供可行的依据。

银行等金融机构的参与,是碳交易市场得以活跃的主体。无论是CDM项目还是CCER,都需要银行的积极参与。非银行的金融机构对于项目的融资方面有积极的贡献,比如公私合作伙伴形式的融资基金等。碳排放权交易的快速发展对碳金融产生了巨大需求。碳金融是利用金融工具来配置、盘活和优化企业的碳资产;主要包括限制温室气体排放技术和项目的直接投资和融资、银行贷款等。目前辽宁省也只有兴业银行、中信银行等少数金融机构开展此项碳金融业务;中介服务机构参与度较低也是导致企业在开展项目时经常遇到融资困难的原因以及企业无法有效管理碳资产的原因。

5.惩罚机制和抵消机制没有建立起来,企业参与度不高。辽宁省作为工业大省,自愿减排市场非常落后,企业参与度不高,作为自愿减排的CCER 项目很少参与,主要的是CDM项目,发展也非常不均衡。截至20157月,辽宁省已注册将近150CDM项目。按项目数量排列,辽宁省项目数量居全国第10位。因为辽宁省的重工业地位,可以节能减排的空间很大,但是有许多企业没有意识到年度碳排放交易的重要意义,以及可以通过参与而盈利。

虽然碳交易市场是市场化的买卖碳排放权的场所,激励企业的节能减排,但是如果没有总量的控制,建立超过排放量要惩罚以及自愿减排量的抵消机制,很难在交易中确定如何获利。因此在税收方面的制度设计显得尤为重要。

6.认证体系和监管体系都不完善。由于统计数据和企业自报数据可能存在较大差别,只有通过初始的碳盘查才能确定企业申报碳排放数据的边界。因此,应对所有纳入企业逐一进行初始碳盘查。由于缺乏第三方的机构,认证体系与监管体系都不完善,所以须设立专门的碳资产管理机构,通过初始碳盘查和企业之间的沟通,确定排放边界,才能获得更准确的基础数据,才能为碳配额的发放提供依据。这也是保证政府预留配额,干预市场价格的保障。由于监管体系不够完善,信息披露不够透明,往往还会导致许多企业欺骗瞒报,为争取配额,影响正常的交易程序。

三、辽宁省碳交易制度框架设计

(一)确立定价机制,按照市场化方式配置碳排放权

为碳排放定价就是根据企业目前的排放情况与同行业的平均水平,为企业制定碳排放定额,超过定额的排放,需要交纳罚金。使碳排放权成为市场上可以交易的商品,激励企业减排,从而在市场上获利,而超排的企业可以选择在市场上购买碳排放权,也可以缴纳罚金,比较成本,作出选择。开始阶段政府免费发放配额,成熟阶段对配额总量按照一定的比例进行公开竞价拍卖,所有市场参与者都可竞价购买。竞价收益专款用于碳市场基础能力建设。

(二)制定相关法律法规,界定初始碳排放权交易的配额

在碳排放权交易制度建立的初期采取免费分配的方式,然后随着碳排放权交易制度的发展完善,同时需要加强行业技术标准的确立,以保障配额分配的透明、高效与公平。根据有关的法律规定,需要严格的惩罚机制,如有违反法律法规的,应该依法严惩。依据有关的法律法规,对于试点企业的历史排放数据进行严格的监控,除此之外,在配额交易过程中还要设立计算能源消耗和碳减排量的测算体系,对企业的实际碳排放量和减排量进行核算与监测,从而实现碳配额交易的过程公平。

(三)建立碳交易的期货市场

目前,国内一些地区的碳交易市场在尝试期货交易的市场模式。辽宁省目前仍以基于项目的碳现货交易为主。碳期货市场在发现价格方面,意义很大,也有分散风险的作用。有研究表明碳现货价格与碳期货价格之间存在着相关关系,将碳期货产品纳入碳交易平台已经成为一种共识。充分发挥期货产品的价格引导与风险管理功能,增强碳交易市场的流动性,构建基于碳排放资产化的市场化减排激励模式,也成为我国碳交易市场的重要目标。辽宁省的碳期货市场前景广阔,依托于大连商品期货交易所的优势,开展碳期货的交易具有十分便利的条件。

(四)吸引金融机构以及民营资本的参与,建立气候融资机制

随着碳交易市场规模的进一步扩大,对碳金融的需求与日俱增,为银行与非银行金融机构以及民营资本参与碳金融市场,提供了难得的机遇。

1.构建碳金融的组织体系。我国商业银行参与碳金融活动的不多,主要原因在于商业银行没有建立相应的组织体系,进一步了解碳金融与相关的碳金融产品、市场、气候投融资以及风险管理等。所以,在辽宁碳交易市场建立完善过程中,一个重要任务就是要组建组织机构,认真实施低碳金融服务的组织创新。

2.建立CDM项目融资租赁的担保机制。CDM项目是当前商业银行参与碳交易的主要业务,由于这种清洁发展有助于我国改善气候环境,更重要的是,将为我国吸引外资以及加速经济发展提供机会。该机制通过发达国家向发展中国家输入资金和技术与发展中国家开展项目合作来实现双重目标:帮助发达国家灵活地以成本有效的方式实现其减排承诺;帮助发展中国家实现可持续发展,并采取措施以减缓气候变化。需要银行提供担保,进行融资租赁,才能使项目顺利进行。

3.引导商业银行进行碳金融产品的创新。积极推动商业性金融参与生态文明建设。推动战略合作项目在本省落地,争取信贷规模和资源向本省倾斜。发挥资本市场对生态文明建设资金筹措的作用,加强银行信贷资金的支持。积极引导商业银行进行碳金融产品的创新,启动各种碳资产的交易与衍生产品的运行。

4.加大政策性金融对碳交易市场的支持力度。按照绿色金融的理念,从政策上扶植和支持有关生态建设方面的项目,比如通过无息贷款、低息贷款、优先贷款、延长信贷周期等方式,组建生态文明建设投资基金,碳基金,发挥担保、保险、基金等政策性金融对碳交易市场建设的金融支持。

5.鼓励民营资本的积极参与,探索PPP的融资新渠道。采用公私合作伙伴(Public Private Partnership,简称PPP)是民营资本参与碳交易的融资新渠道。政府公共部门与民营部门合作过程中,共同应对气候变化,主要从融资方面,鼓励民营企业的进入,成立环保基金,对解决碳交易中出现的融资难问题发挥至关重要的作用。

(五)政府提供财政补贴、产业等配套政策,提高企业参与度

通过建立有效的碳税制度约束企业的行为,对节能减排的企业给予财政补贴,协助企业降低减排成本,加大针对低碳技术研究的公共支出,以及通过税收优惠和税收减免促进新兴产业的发展,鼓励新能源技术的开发,提高企业参与度。

具体来看,明确财政政策扶持的重点,对低能耗、低排放和低污染的企业,增加财政资金的投入,建立专项资金进行扶植,另外政府采购的部分对节能减排产品也给予优先考虑。在碳交易中超出配额的排放量通过税收惩罚的方式,使这种成本远高于从市场上购买的碳排放权。这样有利于企业积极参与碳排放市场。

(六)逐步确立和完善第三方认证体系及监管体系

对碳排放中介机构应建立严格的资质审查制度,规范第三方认证市场,并建立健全市场准入与退出制度。如果出现在核查中弄虚作假等欺骗行为,并触犯法律法规的,碳排放中介机构应依法承担相应的法律责任。

碳排放权交易的市场监管机制应当包括许可证发放、交易主体资格审查与交易申报登记等制度。环境主管部门要明确监管职责边界,建立起机构的配合协调机制、信息共享机制,通过制度来实现监管权力的制衡。

建议设立辽宁省碳交易监督管理机构,主要从以下几方面进行监管:管理碳排放配额的发放,建立起有效的政府监管体系和交易诚信体系。建立统一的碳期权、碳期货等金融衍生品的监管体系,加强对碳期货业的垂直监管,提高信息披露质量。加强对碳期货市场金融风险的防范和化解工作。负责为碳交易的金融机构和企业的管理。加强对碳期货市场试点工作的监督和检查以及各地区、各部门与碳市场有关的技术支撑平台建设,包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查等软规范。

还需强调转变消费者的消费需求,转变消费模式,对低碳环保意识的加强,也需要政府能够积极宣传,制定奖惩措施,鼓励大家树立低碳消费的观念,改变出行方式,节能节水,建立个人碳足迹的档案,在碳交易市场中积极参与碳交易。

 

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