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王成等/财政支持视角下政府购买居家养老服务探析

日期:2016/8/26 8:19:12 来源:地方财政研究2016年8期 阅读次数:1165

王成/西北工业大学;赵东霞/辽宁师范大学;李冰杰/沈阳化工大学

 

    内容提要:在我国老龄化趋势日益严峻的背景下,我国地方政府创造性地实践了政府购买居家养老服务的新形式,但当前政府财政支持却存在诸多问题。对国外先进社区养老财政支持的事实所进行的考察,以及结合国内三个典型案例所进行的勘探中表明国内居家养老财政支持存在盲目性、单向性,以及制度化水平不足和投入不足等问题。应当从建立相关公共服务专项购买预算、扶持社会组织和企业以及加强第三方监督等方面优化对政府购买居家养老服务的财政支持体系。

    关键词:居家养老  政府购买  公共服务  财政支持

 

    近些年,我国人口老龄化发展快速。《中国老龄事业发展报告(2013)》指出,2013年老龄化水平接近15%。在全球范围内,我国已经成为世界上老年人口最多的国家,约占世界老年人口的五分之一。庞大的老年人群体和快速来临的老年社会使我国的养老需求变得十分迫切。然而,传统的家庭养老和机构养老均面临功能性弱化,难以满足当前及未来相当长一段时间内的养老需要。在此背景下,政府购买居家养老模式应运而生。一方面,中央政府和各级地方政府均出台了相关的政策文件;另一方面,许多地方政府也在实践过程中推进了居家养老模式的发展和创新。虽然当前我国政府购买居家养老服务在地区实践过程中已经取得了相当大的进展,但是纵观其整个运行机制,依然面临着一系列制度性和政策性的发展困境。其中,资金在这一模式中是关键也是主线,而资金不足则是当前该模式发展的主要问题。这主要源于政府财政支持并没有在购买模式中发挥其应有的作用,致使各项工作的衔接与开展问题重重。本文旨在聚焦当前我国政府购买居家养老服务的财政困境,在对其进行深度剖析下提出有效解决策略,从而激活政府购买居家养老模式的长效发展。

    一、我国部分城市居家养老实践比较

    2005年我国政府提出了社会化养老的战略思想,强调在养老服务体系中实现投资主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化和服务对象公众化。2008年中央十部委联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,进一步肯定了居家养老服务的重要意义,并对以后的工作内容作出了整体安排。在社会化养老需求的现实背景和政府支持的政策背景下,我国部分城市特别是东部发达城市率先对居家养老工作展开探索,创造性地将政府购买嵌入居家养老服务模式中,形成了政府购买下的居家养老机制。以下选择南京鼓楼区、宁波海曙区和苏州沧浪区作为研究案例,从购买双方关系、市场化程度、政府支持等三方面进行比较阐述。

    ()购买双方关系

    按照学者贾西津的分类,我国政府向民间组织购买公共服务的模式可分为形式性购买、委托性购买和契约化购买三类。形式性购买是完全依赖于政府的民间组织,是源于政府的购买需要而专门设立的,而后两者都表现出一定的独立性。

    宁波海曙区购买养老服务的模式属于形式性购买,星光敬老会是政府培育,纯粹为了接收其职能转移而产生的社会组织。政府不仅要为其提供场所、设施,还要在经济上对其进行完全的控制,会长也选择退休的政府官员担任,其政府背景十分浓重。南京鼓楼区和苏州沧浪区都属于委托性购买类型,而“我国现存的政府购买居家养老服务模式中尚无典型的契约化购买模式。”在苏州沧浪区模式中,“邻里情”虚拟养老院兼有政府背景和商业企业双重背景,与物业公司合作,在发展理念中强调商业化运行和企业化管理。比如,为了确保稳定的资金来源,虚拟养老院在做好服务困难老人的前提下,拓展了许多自费老人的服务。并且与一些粮、油公司合作,成立配送中心,为老人和其他市民提供有偿的配送服务。鼓楼区模式中还借助第三方评估机构(江苏天人家庭研究中心),对居家养老服务实施科学监督,做到严格把关。

    ()竞争程度

    在购买居家养老服务体系中,市场化程度可通过服务供给主体的数量以及参与竞争的方式来判定。在宁波海曙区、南京鼓楼区和苏州沧浪区模式中,均采用了非竞争性的政府委托形式。宁波海曙区模式中的星光敬老协会是为了承接政府的养老服务职能而专门成立的,与其他老年协会不同,其在财政上受到区政府几乎全部的支持。南京鼓楼区心贴心服务中心依托于一家民办养老院 (同缘康养院),这一民办养老院在当地较高的声誉度促成了此次政府与民间非营利机构的双赢合作。苏州沧浪区虚拟养老院是通过与苏州市鼎盛物业管理公司合作而成立的。可见,虽然服务供给主体的性质有所不同,但在政府购买养老服务过程中,都呈现出一对一的选择模式,并没有实现市场主体之间较为充分的竞争。

    ()政府支持

    虽然政府在购买居家养老服务中是以“消费者”的角色出现,但就整个公共养老服务供给机制而言,政府并非仅仅在购买过程中进行付费,其同样承担着制度供给、政策支持和财政资助的公共责任。在三个城市政府购买居家养老服务的进程中,因时制宜出现的相关地方性政策法规发挥了重要的作用。在宁波,2004年海曙区提出通过政府购买的方式解决部分困难老人的生活问题到2010年在全市内已建立居家养老服务网点。苏州沧浪区2005年出台《苏州市加快发展养老服务事业的意见》,要求政府财政部门对居家养老实行资金扶持并形成资金供给机制。2007年和2008年沧浪区制定相关实施方案和补贴办法,对虚拟养老院和相关老人群体实施补贴。2010年苏州市政府制定了“关于进一步加快发展我市养老服务事业的补充意见”,加大对居家养老的财政支持,并完善各项管理制度以提供良好的制度环境。南京市鼓楼区的政策法规有:2005年制定了居家养老服务实施方案及扩大规模方案,且通过政策法规完善监督机制;2006年出台相关政策鼓励社会力量参与福利机构、托老所的建立,并对社会组织进行费用补贴。在财政投入方面,苏州市居于三个城市之首。苏州市对开办养老服务中心的(如日间照料中心、托老所)给予每年210万元的补贴,而南京是一次性对其补贴1万元。宁波市对城镇社区老年服务中心给予2万元以上的补贴,对农村居家养老服务中心给予1万元以上的补助。对纳入政府养老援助服务的对象,苏州市则通过提供服务券的方式进行补贴,最高可领到600元的服务券。南京市则对援助对象给予每月20小时的免费服务,但其对象仅仅针对高龄、独具或者特困老人。宁波市与南京市类似,针对独居高龄老人,提供每人每天1小时的免费服务。

    二、我国政府购买居家养老服务现存财政问题

    我国居家养老服务事业已经开展了十几年,先是在东部沿海城市进行试点探索,随后各地级城市纷纷学习实施,取得了像南京、宁波、苏州等各具特色的丰富经验和长足进展。但在建设的过程中仍然存在一些瓶颈和矛盾。通过对上述案例的实践现状分析,从财政支持视角提出目前我国政府购买居家养老服务中存在的亟待解决的问题。

    ()财政盲目支持,主体间契约化程度低

    政府购买居家养老模式本质上是基于一种契约关系的双方约定,两者之间的地位是平等的,并不存在包含和被包含、依附和被依附的状态。目前地方政府往往难以考虑到购买活动契约化的必要性,在构思好或者选中相关组织后便一味地进行“投资”,极其容易致使相关组织成为政府的资金附庸。宁波海曙区呈现出养老组织对政府的完全依附,而南京鼓楼区和苏州沧浪区作为一种委托经营模式,其独立性虽然有所增强,但依然与政府存在着千丝万缕的联系。这些组织虽然在发展前期因得到政府资金的大力支持而能快速发展,但是长期缺乏独立性不仅不利于创新其工作机制,而且也会因成为政府的行政分支而造成寻租和服务质量不高等恶果。

    ()资金单向购买,市场竞争机制不完善

    政府购买作为一种购买活动,应该遵循理性人的假设而从优选择效用最大的服务供给者。如果政府购买沦落于直接委托和摊派,那么这便不再是具有效率的购买行为了。由于目前我国市场上提供专业化养老服务的企业和社会组织数量非常少,导致政府在进行购买时可选择的对象不多,加之在缺乏整体制度建设和监管实施不完善的情况下政府购买倾向于进行简单的直接委托,致使目前我国政府购买居家养老服务过程中市场竞争机制并未成为现实。在上述三区模式中,或是政府专门设立以承接其养老服务,或是因社会声誉良好而被政府直接选中,均没有体现出足够的市场化程度。缺乏竞争性的后果则使公共养老服务资源被垄断,阻碍其他优秀企业进入该领域发展,且获得安排的社会组织也缺乏足够的求新挺进的动力,最终导致提供居家养老服务的质量和效率低下。

    ()制度化水平不足,财政支持缺乏制度保障

    国内目前无论哪个城市,其在进行政府购买居家养老服务的过程中所依据的法律法规均是地方性法规政策。我国目前没有在国家层面上对政府购买公共服务活动进行立法规定,只是在《政府采购法》中对涉及政府后勤的物品和服务采购进行了限制。当前政府购买居家养老服务只是个别地方政府在公共管理创新中的产物,其也只得到了地方层面的政策支持。这些政策立法层次偏低,一般都是由区一级或者市一级颁布实施的。制度化水平低下使得地方政府对居家养老服务的购买实践没有完备的法律依据,更无法全面得到国家层面的统筹支持和财政支持。政府购买活动的关键之一便是充足的资金供给,在缺乏法律保障的情况下居家养老模式难以获得稳定持续的财政补充。

    ()财政投入不足,服务购买规模和质量水平偏低

    我国政府购买居家养老服务还没有形成完善的体系,在现阶段的运行中首先表现为政府财政经费投入偏少,致使享受服务的对象数量也明显没有达到预期规模。南京鼓楼区最初的居家养老受众者仅仅是独居老人,现在已经将范围延伸至部分空巢老人和家庭困难老人。截止2009年,该区无偿、低偿和有偿服务老年人共计5000多人,仅占60岁以上老人总量的5.3%,其中免费服务老人2500人。截止到2012年,宁波海曙区享受政府购买居家养老服务的对象只有600多名老人,占该区老人总数的不足1%,加之志愿者服务和有偿购买服务的老人数量,也大概仅占该区老人总数的4%。苏州沧浪区服务老人数量相对较多,从2007年的400多户到2011年的近4000户,四年的时间增加了近9倍,共服务空巢老人约6000人,占老人总量达10%。虽然每年地方居家养老的服务规模都在不断地扩大,但是相比老人快速增长的养老需求,其财政支持还远不到位。

    关于服务供给组织及其提供的服务方面存在的问题还有:(1)由于缺乏足够的资金支持和相应的监管体制,服务供给组织不愿意对服务者进行培训,加之公益性岗位工资偏低造成的人员流动性较强,整个为老服务队伍专业素质落后。(2)政府购买服务方式单一,老人只能在家中等待服务者上门服务,这种被动式服务很难满足老人的需求。(3)服务内容缺乏多样化。原则上居家养老服务项目应该涵盖生活照料、医疗护理和心理慰藉等多方面,但现存居家养老服务菜单栏里生活照料一头独大,医疗护理和心理慰藉项目却还未被有效地纳入其中。即使有的地方添加了这两种服务,其质量水平和服务效果也不好。

    三、国外财政对社区养老服务的支持

    “居家养老”与“社区养老”不尽相同,前者指社区中的老人在家中接受一系列的上门服务,而后者则将老人接受服务的空间范围扩展到整个社区。但“居家养老”作为一个颇具中国特色的提法,却深受西方社区老年服务的启发和影响。因此,探察西方社区养老服务中的财政支持可以为国内居家养老财政支持的改进提供借鉴。

    ()英国社区养老的财政支持

    英国于1990年推出《国民健康服务和社区照顾法案》,以制度化的形式将政府购买的领域进一步延伸到社会服务领域,其中便包括对社区老年人的养老服务。为了履行社区照顾政策,提升老年群体对社区服务的满意度,英国政府的社区老年服务种类齐全,具体表现在:(1)社区活动中心。该中心建设完全由政府财政支持,且服务基本免费,旨在为社区内老年人打造一个娱乐休闲、社交放松的综合性场所。(2)暂托所。有事外出时可将家中老人托付此处,一般提供两周左右的免费照顾。(3)老人公寓。公寓费用极低,因其数量的限制只对低收入者开放,进住公寓的老人多为有生活自理能力的中低龄老人。(4)居家服务。对居住在家不能完全自理但有部分生活能力的老人提供多种上门服务,比如送餐、清洁以及精神慰藉等,此服务一般是免费或者收费非常低。(5)家庭照顾。英国政府对居住在家接受亲人照顾的老人同样给予一定的补贴。(6)社区养老院。该养老院与传统大型养老院不同,而是分散在社区内部,可保证老人在不离开社区的前提下享受服务。此外,《国民健康服务和社区照顾法案》还积极吸引社会组织和私营企业参与社会公共服务(包括社区养老服务)的提供,“法案”规定新拨资金的85%要流向社会公共服务组织。

    ()日本社区养老服务的财政支持

    日本政府沿袭国家福利主义,强调政府在社区养老服务中发挥关键作用,在日本农村,其养老服务资金需求中的70%来自国库支出。日本的社区养老服务内容更强调老年人在足不出户的情况下享受到各种专业性的服务,与当前国内提倡的“居家养老”较为相似。其家庭访问介乎服务和家庭医疗护理服务均是专业的工作人员“登门拜访”,对居住在家、行动不便的老人进行一对一的服务。日本社区养老服务不仅专业性强,服务质量高,更是提供别样的服务项目,比如家庭设计改修独具特色,是指本着安全舒适的原则对老年人居室进行再评估和优化。日本老年服务体系也注重发挥社会组织的功能,社区居民互助型组织是提供老年服务的基层活跃组织,其成员来自社区内互帮互助的居民,其资金来源方面受到当地政府的资助。另外,日本鼓励老年群体广泛参与社会活动,帮助其重塑社会功能,一方面在中央和地方都出资建立了“俱乐部型”的组织,另一方面也在立法方面促进有意愿和能力的老年人再就业。

    ()美国社区养老服务的财政支持

    美国在社会服务外包的过程中尤其强调市场竞争机制,因此其在社区老年服务中特别看重对社会组织的培育和支持。政府不仅提供公共服务资金,并且对非营利组织免征财产税和营业税;还鼓励企业对非营利组织的捐赠,法律规定企业向社会组织的捐赠额在不超过企业总收入的3%的情况下可对该笔捐款免税。在美国,社区老年服务体系不仅包括常见的各种社区服务中心和居家服务项目,还包括对自助养老的提倡。所谓自助养老,就是通过各种方式为社区内老年群体创造收入,比如老年人帮助老年人项目以及吸收一定老年群体进入公益组织参加工作。鼓励健康和年龄较小的老年群体进行适当的老年服务,既可以满足其退休后社会交往的需求,也可以为低收入老人创造额外的收入。此外,美国有着完善的志愿者服务体系,在老龄化压力加重的背景下,美国政府鼓励志愿者参与老年服务,不仅注重激发其公益精神,同时也运用财政支出作为利益激励,如参加“老年伴侣计划”的志愿者,可领取每小时2.65美元的津贴,对于学生志愿者可减免或延期偿还联邦助学贷款。

    四、财政支持下完善政府购买居家养老服务建设

    当前国内政府购买居家养老服务诸多财政问题阻碍了这一养老模式的进一步成长和普及,国外先进的社区养老服务对财政支持方面的制度政策、市场竞争、社会组织、志愿服务等的强调对国内居家养老服务的改进具有借鉴性意义。

    ()建立政府购买公共服务专项预算

    当前国内政府购买居家养老服务契约化程度不足,建立政府购买公共服务专项预算是提升契约化水平重要的财政支持。西方发达国家政府对社会组织的支持力度非常大,政府资助的比例占全部资金来源的60%。可见政府财政的大力支持是政府购买活动的关键,是促进居家养老服务高速发展的重要环节。政府购买居家养老服务已经在地方发展了10多年,中央政府非常有必要将其升格为国家层面的制度设计,并建立包含居家养老服务在内的公共服务购买预算体制,为地方政府居家养老实践提供资金支持、制度保障和人才供给。

    建立政府购买公共服务预算应坚持以下原则:(1)全面性原则。政府购买公共服务预算要涵盖和反映政府购买公共服务所有的收支活动,设置专门的部门进行统筹和管理,提升资金使用效益。(2)专款专用。严格规范购买公共服务的各项收支科目,严禁挪作他用。(3)政策性原则。严格遵守国家的相关法律政策,政策倾斜要合理,保证购买活动对社会公众福利水平的提升。(4)适度结余原则。为保证预算的稳定性和安全性,年度购买预算收支相抵应适度留有结余,也有利于公共服务购买资金的保值增值和调剂统筹。

    ()扶持和培育为老服务社会组织及企业

    在为老服务社会组织发展的初期,中央和地方政府要加大对其的财政支持力度,既要从场所、设备上提供帮扶,也要在人才供给和人员招录上给予其资金扶持,培养出满足现代化养老服务需求的专业队伍,争取其专业性可达到日本为老服务队伍的专业化水平。政府购买与市场竞争是一对“孪生兄弟”,如果社会上提供居家养老服务的社会组织的数量非常有限,那么政府购买活动将被垄断。鼓励社会组织招募一定的相对年轻的退休老年人员,对招募老年群体达到人员比例的社会组织,政府给予鼓励性的财政补贴。但政府在进行资金援助时要尽量避免对社会组织造成附加的行政干扰,更不能将自己内部的人员派往担任社会组织的主要领导。此外,也可通过财政资助的方式为老年服务志愿团体、医疗机构和媒体等提供支持,促使其成为政府购买居家养老服务的外围支持体系,为居家养老服务提供知识、组织力量和舆论支持等。此外,政府还应该着力培育居家养老服务中的志愿者精神。在大力倡导志愿服务精神外,现阶段通过一定的财政支出形成“志愿激励”也是一种可取的办法,尤其是针对高校中的专业人才,通过适当的财政补贴鼓励其迈出为老服务的第一步,当其进入到志愿服务的角色体验中并领略到人文关怀的魅力时,其动机便不再是物质利益了。

    在居家养老服务的供给主体中,不仅有社会组织,还有企业的参与。企业的参与可以活跃市场竞争,并且企业先进的管理模式往往能实现供给内容和形式的创新。政府可通过税收优惠,对经营养老服务的企业现阶段少征或免征营业税。激励民间资本进入居家养老服务领域,大力促成现阶段康复护理和精神慰藉服务内容的充实和专业化,通过市场机制的参与,尽大可能满足老年人不同层次的需求。另外,可效仿美国模式,鼓励企业对居家养老基金进行捐赠,对捐赠额少于公司当年收入一定比例的进行免税。

    ()发挥财政支持在评估机制建立中的有力作用

    政府购买居家养老服务运行效果如何,是需要公共管理中的控制系统发挥作用的。如果缺乏有效的监督评估体系,政府可能会在购买活动中产生寻租、财政浪费以及低效的问题,而社会组织也会滥竽充数,造成居家养老服务供给质量低劣。评估监督机制还有利于明确政府与社会组织(或企业)之间的权利和责任,促成新型的契约型购买模式。

    评估组织不能单纯从政府或社会组织中分离,而应该是专业性的第三方机构。中央或省级政府要对具有评估资质的地方科研机构、咨询单位等进行财政补贴,鼓励其编制适合地方特色的评估体系,并作为执行机构定期对社会组织提供的养老服务进行评估。财政体系也要在这一过程中发挥其激励作用:当评估机构将结果反馈至购买方(政府)时,政府要对服务质量高的组织进行续约,并加大财政支持力度,建立长效的优惠机制;对服务质量没有达到预期标准的社会组织“打折”付费,并取消其提供公共服务的资质。

    此外,第三方评估组织也要对政府进行监督评估,防止政府在购买居家养老服务过程不作为或者行政干预过多。比如,政府财政支持力度是否到位,政府是否存在寻租行为而导致财政资源的浪费。政府应该扩大宣传力度,启迪民众在居家养老服务供给中进行主动监督,并且提出自己的真实需求,从而切实提升居家养老服务的供给质量。

 

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