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彭艳芳/行政抑或法治:中央与地方税权配置的路径选择——基于扩展性成本方法模型的讨论

日期:2016/8/2 16:04:15 来源:地方财政研究2016年7期 阅读次数:937

北京城市学院

 

    内容提要:长期以来,在中央与地方税权配置问题上,由中央单方面主导的行政化的分权方式一以贯之,使得中国税权的纵向配置长期缺乏一个稳定的规则,也带来了实践中的诸多问题,加大了制度运行的成本。本文从法经济学的研究视角出发,将扩展性成本方法模型用以分析中国税权的纵向配置。发现在税权配置法治化模式下,立法程序的正义性限制了中央的行政权力扩张,地方政府的偏好得到满足的可能性加大,与行政分权相比,将有效降低制度运行的总成本,并使之有机会达到最低。优化中央与地方的税权配置,终将回到起点公平这一原点,应遵循法治的路径前行。除法治原则外,还应秉持公共权力成本最小、财力与政府公共服务职责相匹配以及地方享有适度自主权原则。

    关键词:税权纵向配置  行政分权  法治化  扩展性成本方法模型

 

    在中央与地方之间,“税权可否适度分散?这一问题并没有标准答案”(叶姗,2012)。从域外经验来看,既有美国的高度分权、日本的相对分权模式,也有德国的相对集权、法国的高度集权模式。所谓的集权与分权都是一个相对的概念,既没有绝对的集权,也没有完全意义上的分权,不同模式之间的差别仅在于分权程度高低不同,关键是要找到一条适合本国国情的分权路径。税权集中未必就意味着低效,问题的根本症结在于集中的方式——行政,抑或法治?

    一、中国税权纵向配置的特点

    回顾中国税权纵向配置[①]的历程,我们可以清楚地看到:税收立法权强调集权,税收征管权突出分权;与二者相比,税收收益权的配置变化频繁,在集权与分权间左右摇摆。如何在保障中央财政收入与发挥地方征税积极性之间求取平衡,成为贯穿其中的一条重要主线。总的来看,中国税权纵向配置呈现出如下特点:

    (一)税收立法权的行政化使得中国税权的纵向配置缺乏一个稳定的规则

    长期以来,国家的税收立法权主要集中于中央,但这种集中并非以法律的形式,而是一次次的行政命令。税收立法权不是集中于中央立法机关,而是集中在了中央政府。这种异化使得中国的税收分权不是法律意义上的“集权”与“分权”,而表现为行政性的“收权”与“放权”。“放权”与“分权”的一个根本区别就在于,后者具有规范性和稳定性,而前者带有较强的机动性与随意性。这种长期由中央政府单方面主导的税权划分方式,使得中央与地方间的收入划分具有很大的不确定性,对此,地方政府既无法预期,也无力阻止。表面遵从的背后,是中央与地方间的不断博弈。中国税权纵向配置从形式上表现为收权——放权——收权的循环。

    (二)地方在有限的名义税权之外,还拥有部分实际税权

    在税权集中、事权下放的共同作用下,地方政府面临的财政压力可想而知。实践中,正是由于地方拥有的税权有限,其往往更倾向于采取其他形式,包括以“财政支出”式的财政返还减免企业的纳税义务、以费代税,通过收费、基金等形式,从而享有实质意义上的“税收立法权”(安体富、王海勇2006)。

    二、基于扩展性成本方法模型的讨论

    税权纵向配置中,无论是集权模式还是分权模式,都仅仅表明了权力配置的结果。从规则制定的起点来看,税权在中央与地方之间是继续以行政命令的方式由中央单方决定,还是通过税权法治,以民主的形式提升效率,则是接下来本文重点讨论的问题。

    (一)关于最优分权“度”的反思

    面对中央与地方间税权配置表现出来的问题及消极后果,学者们大多倾向于向地方适度分权。接下来的问题就是:这个“度”应当如何理解与把握?

    当前无论是在财政分权,还是税权研究领域,对于分权与经济增长之间关系的看法都极不统一。在此基础上,部分学者将研究的触角拓展到了最优分权度领域,有的提出最优分权度的理论存在性(严冀、陆铭2003),还有的测算出了具体的数值(乔宝云2002,刘金涛、杨君、曲晓飞2007,刘金涛2010)。在计算最优分权度[②]时,研究者们几乎遵循了相似的路径:先构建一个分权指标,再建立数学模型,对一段期间的数据进行分析,最后通过求数学极值的方法解出一个最优分权度。但是,这样一种计算最优分权度具体数值的方法就一定能解决中央与地方税权配置的科学性问题吗?事实上,基于分权指标的不同选择,以及样本数据所属期的差别,该数值都可能发生变化。更具实践意义的应是,学者们对于最优财政分权度的研究证明了随着时间的推移,制度的变革收益会发生递减,这提示政府应当及时采取应对措施,努力减少或消弥制度惯性下分权的消极效应进一步扩大。因此,所谓的“最优分权度”只是一个理论上的可能存在。经济、社会在不断前行,制度也需做出相应调整。“最优分权度”应该是一个动态的概念,我们或许永远无法达到,但可以通过合理的制度安排无限接近。

    (二)扩展性成本方法基本模型

    无论财政管理体制如何变迁,核心问题始终围绕着如何妥善处理政府间财政关系展开,即提供公共服务并协调为此组织收入的各级政府及政府各部门间的关系。1962年,BuchananTullock首次讨论了决策规则的“外在成本”,设计了一个基本模型,得出了民主的代表性原则和多数投票机制原则。为了更清楚地解释一些宪法性原则,他们对该模型进行了改进,改进后的模型可用以评价政府间财政关系,确立政府间财政分权的原则(许正中、苑广睿、孙国英2002)。

在扩展性成本方法的基本模型中,成本和收益均只表示为成本,即我们通常所说的“收益”被认为是一种负成本。“总成本”(TC)由“偏好成本”(PC)和“资源成本”(RC)构成,其中,前者指偏好得不到满足时的成本,即外部成本或挫败成本,针对的是配置的公平性;后者指决策成本,即决策过程中所需花费的时间、场所、沟通、工资等,针对的是配置效率。一个国家的法律体系中,如何协调公平与效率之间的关系是政府当局决策者的责任,原因在于评价偏好成本和挫败成本只能由法律所规定的部门或个人进行,因而他们需对所做出的决策负责。

    基于个体偏好水平不同,假设用PC1PC2分别代表不同偏好水平下的成本,PC2所代表的偏好成本高于PC1。当一个社区基于价值体系的不同性偏好极其显著时,那么它的偏好成本PC2就会比PC1所代表的不太显著的不同性偏好高出许多。

    随着N值的增加,资源成本(RC)不断上升。此时,由于有更多的人加入决策者的行列,原本被排除在决策层之外的人开始有机会参与决策并反映他们的偏好,使得决策的结果与其价值观逐渐趋进,个体偏好得到满足的可能性越来越大,其对决策结果的遵从度也越来越高,个体的偏好成本(PC)表现为一条向下倾斜的曲线,无论是PC1还是PC2均开始下降。当N=all时,所有人都参加决策并适用相同的决策规则,偏好成本PC降至0;但此时,由于全民投票使得资源成本RC成倍增加,它在N达到最大值时达到最大。

    1所基于的假设是图中成本的大小是由每个成员根据自身的感受来评估的,而且他们知道各自的偏好并能确立其自身偏好水平(PC)以及相适应的总成本曲线TC1TC2TC的曲线表现为U型,它在不同的偏好水平下分别于N*1N*2时达到最小值。由图1可知当成员个体偏好显著时,为了使总成本TC最小化,往往需要更多的人成为政策决策的参与者。

    (三)模型的推论与适用

扩展性成本模型所得出的一个重要结论就是,只有代表制的政治体系或全民投票体制才可以使总成本最小化。将这一结论用以分析中央与地方的税权配置,我们发现,税权纵向配置要想达到效率最优,即总成本最低,根本问题在于配置方式的选择,即行政,抑或法治?

在行政化的配置模式下,决策权完全掌握在中央,决策的结果被中央以行政命令的方式下达地方,对此,地方只能单方面服从。从制度形成角度讲,这种方式简单、直接,节省了大量的谈判、签约成本,包括时间、精力与金钱;但从运行成效看,由于制度的设立缺乏广泛的地方合意,地方在执行时很可能走偏,容易产生隐藏信息和隐藏行动的双重道德风险,导致中央决策结果偏离最初目标,甚至出现逆向选择。[]而中央不得不调整制度,加大对地方的激励与监督力度,导致事后交易成本越来越高。此时,尽管资源成本RC=0,偏好成本PC却是最大的,总成本TC依然处于较高的水平。

与之相比,税权配置的法治化强调以法律的形式界定中央与地方各自的税权范围,地方政府的利益诉求(偏好)经由代表委员通过参与相关法律的制定得到主张。立法程序的正义性限制了中央的行政权力扩张,法律获得通过所需要的多数代表同意本身就是各方利益平衡的结果,这使得所制定的规则在实际运行中更容易得到地方的主动遵从,将大大降低制度调试成本和事后的监督成本,“上有政策,下有对策”的情形也将得到有效缓解。但是,立法所要求的多数同意原则也使得事前的谈判变得复杂、冗长,事前交易成本较高。总体而言,这种状况使得资源成本RC有所上升的同时,偏好成本PC大幅减少,总成本TC开始呈下降趋势并在一个最优的决策者数量时达到最低。因此,基于中国国情,税权法治由于符合代表制的政治体系特征,将使总成本小于行政化的配置方式,并有机会达到最低。根据卡尔多—希克斯效率标准(Kaldor-hicks Efficiency),如果资源配置变动后的结果是某些人受益而另一些人受损,若得利者的好处超过受损后的损失,则此变动就是有效率的。在税权配置问题上,法治化的配置模式使得决策过程所增加的资源成本RC可由地方的偏好成本PC的普遍下降得到抵销,符合该标准所内含的效率改进之内涵。民主的社会可能不会使社会各项公共行为的实施达到最好的效果,却一定可以避免最坏结果的发生。

    与此同时,我们还注意到,分税制改革加大了地方财政支出压力,不仅地方本级财政收支缺口越来越大,即使加上从中央取得的补助收入(税收返还与转移支付),地方财政依然入不敷出(彭艳芳,2014)。这种压力意味着偏好成本的显著上升,使得总成本TC最低时所需的最优决策者数量N*2大于N*1,表明在当前地方财政困难的现实下,要切实降低制度运行成本,需要更多的决策参与者。因此,法治化的税权配置模式从规则制定的起点着手,更有利于解决当前地方财政所面临的困境。

    三、优化中央与地方税权配置的方向与原则

    优化中央与地方的税权配置,首先必须明确方向与原则,然后再进行具体的制度改进。如果仅仅停留在微观层面,中国将仍然受困于“收权”与“放权”之间的循环。

    (一)税权纵向配置优化的方向

    税权配置的终极目标是满足社会对效率、公平的追求,这一点毋庸置疑。但在公平和效率之间,在政策层面可能存在各种短期的取舍。政策制定者在评估各种政策的优劣时,往往自觉或不自觉地使用成本收益分析,但在对收益的分析中,增进公平所带来的长期效益常常被忽视。我们必须承认,虽然这类收益很难衡量,但它确实存在。增进公平意味着经济效率更高,通过减少冲突,增加信任,制度将变得日趋合理,对投资和发展也具有动态的效益。如果忽视这些效益,政策制定者的最终选择就可能不够注重公平(世界银行,2006[④])。实践中,政策制定者们本能地更为看重短期效益。但是,作为一项基本制度的优化,还必须结合国家长期目标予以考量。也就是说,税权配置优化时,决策者首先应当明确制度变迁的内含价值取向,将其作为长期目标,并在制定各项具体规定时,秉持这一价值目标,逐渐趋近。

    将效率、公平两个标准运用于中国税权纵向配置的衡量,会看到当前中国税收分权实践中同时存在这两个方面的损失,既不效率,也不公平。[⑤]扩展性成本模型告诉我们,一项制度的运行成本(TC)与决策者数量(N)密切相关。当仅有一个决策者(行政分权)时,总成本往往较高。与之相比,法治化的路径将使得总成本降低并可能达到最低。因此,当我们跳出纠结于集权、分权比例的窠臼时,发现行政化的权力配置模式是造成种种损失的根本原因。更深层面的,则是这种权力配置方式所隐含的对公平、效率的理解偏差:将效率片面理解为经济增长,注重结果公平而忽视了起点公平、规则公平,最终导致整个制度在效率和公平上都出现问题。因此,效率是公平的函数,起点公平决定结果公平。解决中国中央与地方税权配置中存在的问题,终将回到起点公平这一原点,追求税权纵向配置的法治化。

    (二)税权纵向配置优化的原则

    中央与地方税权配置的基本原则一方面承接了其蕴含的价值追求与理念,另一方面对税收分权具体制度的构建也起着直接指导作用。在税权配置优化中,通过明晰其原则,有利于税权配置的价值追求与制度层面的有机结合。

    1.税权纵向配置法治原则    

    具体而言,税权配置法治原则是指政府间税权和事权的划分、调整都必须由相关法律明确规定,遵循一定的法定程序方可进行。由于税权配置属于财政基本事项,由立法决定不仅是市场经济发展的必然要求,也是民主政治的应有之义。税权是国家最重要的财政收入权,事权代表政府的支出责任,属财政支出范畴,与税权密不可分,二者实质上是一个问题的不同侧面,此处一并述及。

    税权配置法治原则主要包括两方面内容:①各级政府关于税权、事权配置的初始框架必须以法律的形式加以固定,如宪法、税收基本法、预算法等;②事权与税权配置关系的调整与变动也应以法律的形式确定。

    需要指出的是,税权配置的优化是一项系统工程,除税权、事权外,与之相配套的其他制度,如财政转移支付等,也应遵循法治化原则。 

    2.公共权力成本最小原则

从经济学的角度来看,在政府提供的公共服务数量和质量不变的前提下,成本最小,即最有效率。优化中央与地方间的税权配置,本质在于如何在最小的成本范围内实现中央与地方关系在协调效益上的最大化,即应遵循公共权力成本最小原则。随着经济、社会不断发展,中央与地方间税权配置也将是一个动态的、不断完善的过程。即使确定了法治化的配置路径,根据权力运行成本最小原则,也应当区分不同时期的目标,采取渐进的优化方式。先确定一个远期目标,再就当前急需解决的,而且是根据现有情况时机成熟的适时予以调整,以使决策的结果符合卡尔多—希克斯效率标准。

近期:可以通过就《立法法》第八条第九项中的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”出台司法解释,明确政府间的税权配置、事权界定、转移支付等属于“财政基本制度”的范畴,确立中央与地方税权配置的法治化路径。同时,对现有的一些相关的行政法规进行清理,适时上升为法律层级。

中期:加紧制定税收基本法。与单个税种立法相比,制定一部税收基本法显得尤为重要。事实上,目前的很多问题不是由于没有单行税法,而是因税收基本法的缺失而起,它使得一些最基本和最重要的涉税问题长期得不到法律上的确认,其中也包括税权配置等事项。

远期:在前两步工作完成的基础上,选择适当时机,以宪法修正案的方式将税权配置法定原则补入宪法。

3.财力与政府公共服务职责相匹配原则

    1994年的分税制改革以收入划分为特点,打破了中国原有的财政管理体制。地方财政实行收入与支出脱钩,收入随着税权首先向中央集中,然后中央再以税收返还、转移支付形式补助地方,以弥补其财政支出所需资金之不足。也正是在此背景下,原本的政府间财政关系理论中的“财权与事权相匹配”原则中的“财权”一词已逐渐被“财力”所取代,党的十七大更是明确提出要健全“财力与事权相匹配”的财政管理体制。所谓“财权”,是指各级政府筹集、支配财政收入的权力;“财力”则指各级政府所拥有的可供支配的财政资金。对于地方政府而言,“财力”通常包括“财权”和从中央取得的补助收入。    值得注意的是,随着中国由计划经济步入市场经济,政府的职能也发生了重大改变,由以往的直接配置资源为主转向以提供公共服务为主。市场经济要求在全国范围内形成一个统一的、各种资源可以自由流动的大市场,在资源配置中,市场发挥着至关重要的作用,政府间职责的划分已无法再按照原来的事权来进行。“事权”一词具有特定的历史含义,带有鲜明的计划经济色彩,它彰显了各级政府对其下属的国营企事业单位的行政管理权,突出的是一种行政隶属关系,这显然已不符合现今政府的功能定位。与建立公共财政体系相适应,应将“事权”概念更新为“公共服务职责”(倪红日,2006),即坚持财力与政府公共服务职责相匹配原则。“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。与“事权”相比,“公共服务职责”的概念更契合当前政府的职能定位,同时,它还强调了在提供公共服务方面,中央与地方间职责的划分不能仅依据行政隶属关系。出于前后文逻辑上的一致性,本文仅在此处以“公共服务职责”代替“事权”,文中其他地方仍沿用“事权”的说法。

    4.地方享有适度自主权[⑥]原则

    分权与集权各有优缺点,一般说来,集权的缺点正是分权的优点,反之亦然。过度集权有可能造成效率的损失,包括经济上的效率,也包括政治上的效率。过度分权也可能导致中央控制能力的削弱、地区差异悬殊,进而危及国家安全。因此,现实社会中并不存在绝对的集权或分权,不同税权配置模式间的区别不过是集权、分权中何者所占比重较大而已。妥善处理政府间财政关系时,应当充分调动中央、地方两个积极性,让地方享有一定的自主权。与财政支出权相比,以税权为代表的财政收入权的合理配置无疑更为重要。地方税收自主权力越小,就越有动力寻求制度外收入(预算外收入),或用不规范手段获取更多财政拨付资金,这些均为掌握相应权力的官员制造了权力寻租的空间。然而,这并不意味着下一步的改革就要加大分权的程度,而是应当根据一国的国情及实践中的具体需要而定。因此,在这里,本文强调“适度”,有两层含义:分权不能是无度的,任意的,要综合考虑影响税权配置的各种因素,包括政治体制、经济发展、文化传统等;分权的结果应尽可能满足社会效率与公平的目标,有利于推动中国经济的可持续发展。

    四、结语

    法治是税权配置的最基本原则。通过以法律的形式明晰税权,使得国家税权具有合法性;避免国家滥用征税权,以“权利制约权力”;界定中央、地方各自的税权行使范围,避免行政分权的随意性和不稳定性,以“权力制约权力”。税权的划分不再是中央与地方在经济、政治利益上的讨价还价,而应当是一种基于制度化的权力共享。对于“税权配置法定”而言,“法定”是其形式外衣,“公平”才是实质内涵。税权法治的总成本低于行政分权,兼顾了公平与效率,中央与地方间的税权配置应从对“人治”的路径依赖转向“法治”的良性循环。

 

参考文献:

1叶姗.税权集中的形成及其强化——考察近20年的税收规范性文件[J].中外法学,2012,(4).

2安体富,王海勇.税权划分的国际比较与改革思路[J].经济研究参考,2006,(58).

3〕严冀,陆铭.分权与区域经济发展:面向一个最优分权程度的理论[J].世界经济文汇,2003,(3).

4〕乔宝云.增长与均等的取舍——中国财政分权政策研究[M].北京:人民出版社,2002.

5〕刘金涛,杨君,曲晓飞.最优财政分权度与我国经济增长的关系研究[J].财经问题研究,2007,(6).

6刘金涛.财政分权与中国经济增长关系研究[M].北京:科学出版社,2010.

7[])丹尼斯·C·缪勒.公共选择理论[M].韩旭,杨春学等,.北京:中国社会科学出版社.2010.

8许正中,苑广睿,孙国英.财政分权:理论基础与实践[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

9李素文,刘宛晨.两型社会法经济学的公平与效率关系——基于行为经济学的分析[M].北京:经济科学出版社,2012.

10〕彭艳芳.中央与地方税权配置的法经济学研究[D].首都经济贸易大学,2014.

11倪红日.应该更新“事权与财权统一”的理念[J].涉外税务,2006,(5).

 



[]税权的配置包括横向与纵向两个维度。前者是指税权在相同级次的不同国家机关之间的划分,有独享和共享两种模式;后者是指税权在不同级次的同类国家机关之间的划分,有集权、分权模式之分。2015年修改后的《立法法》将“税收”专设为第八条第六项,明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定,“税收法定原则”得以确立。但该原则规范的主要是横向的税权配置,而本文所探讨的中央与地方间的税权配置问题属纵向维度。

[] 在关于最优分权度的实证研究中,学者们的研究焦点往往集中于财政(税收)收益权。因此,在这个问题上,最优分权度的“权”通常指的是收益权。

[] “逆向选择”指由于制度安排不合理造成的资源配置扭曲现象。

[] 转引自李素文、刘宛晨:《两型社会法经济学的公平与效率关系——基于行为经济学的分析》,经济科学出版社2012年版,第91页。

[] 彭艳芳(2014)从税收分权与经济增长的关系、税收分权对地方征税积极性的影响两个维度,以及起点公平、结果公平两个层面,分别对近年来中国税收分权的制度效率和公平情况进行了研究,并得出该结论。

[] 此处文中所讨论的税收自主权是一个较为笼统的税权概念。


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