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课题组/地方国库现金管理与政府债务管理间的协调与配合

日期:2016/8/2 16:02:45 来源:地方财政研究2016年7期 阅读次数:1262

人民银行合肥中心支行国库处

 

    内容提要:2015年以来,我国地方国库现金管理与政府债务管理工作推进加快,作为政府资金管理的两面,二者协调配合对提高政府资金使用效率、改善政府债务结构显得尤为重要。本文在分析我国地方国库现金管理与债务管理现状基础上,以安徽为例,阐述我国开展地方国库现金管理与债务管理协调配合的必要性,通过介绍发达国家二者协调配合的主流模式,结合我国实际,对我国地方国库现金管理与债务管理协调配合模式进行简单设计,以期对我国地方国库现金管理与债务管理协调配合有所借鉴。

关键词:国库资金  现金管理  债务管理  协调配合  模式设计

 

近年,我国地方国库现金管理和政府债务管理都获得快速推进,但二者之间尚缺乏有效协调配合。根据发达国家经验,国库现金管理和政府债务管理从一开始就如同硬币的两面,二者密不可分、互为推进,加强二者的协调配合,对提高国库资金使用效率、优化政府债务结构,具有积极作用。当前,我国经济下行压力不减、地方政府债务风险不断累积,而国库库存居高不下,在此背景下,加强地方国库现金管理和政府债务管理协调的研究,具有重要现实价值。

一、地方国库现金管理与政府债务管理现状及问题

(一)地方国库现金管理稳步推进,操作规模快速扩张

200612月,我国中央国库现金管理操作正式启动,截至201510月底,累计开展商业银行定期存款操作86期,投放资金35796亿元,实现收益621.38亿元。在中央国库现金管理操作日趋成熟的同时,我国地方国库现金管理近年也在稳步推进。201412月,人民银行、财政部联合颁布了《地方国库现金管理试点办法》,并选择北京等6个地区进行试点[①]20155月,又进一步完善质押品体系建设,将地方债纳入质押品范围[②]。截至201510月底,全国六大试点地区共开展商业银行定期存款操作25期,累计投放国库资金6060亿元,较同期中央国库现金管理操作规模还多1460亿元。

(二)地方政府举债体制日趋规范,“自发自还”渐成常态

1994年颁布的《预算法》规定,地方政府不得自主发行债券。但在实践中,为解决社会管理和经济建设中资金问题,地方政府直接举债或通过融资平台举债等现象普遍存在。为引导地方政府规范债务管理,2009年起,财政部以“代发代还”方式替各地发行政府债券。20145月,中央开始在上海等10个省市试点地方政府债券“自发自还”;同年9月,在新《预算法》框架下,正式赋予地方政府依法举债权限,并要求将债务纳入预算管理。2015年起,全国31个省级政府及5个计划单列市均可自主发行地方政府债券。截至1020日,全国34个地方政府债券发行主体(西藏和深圳尚未发债)共发债2.63万亿元,其中,新增债券0.48万亿元,置换债券2.15万亿元。

(三)二者尚相互割裂,但后续协调配合存在较大空间

目前,地方国库现金管理由人民银行、财政部联合开展,试点范围、操作规模、操作时机等都由双方共同决策。但地方政府债务管理主要是由财政单方主导,举债规模、发行程序、品种选择,基本都由财政系统内部独立决定。可以说,在起步阶段,地方国库现金管理和政府债务管理无论是管理机制还是配套管理等都不具备有机协调条件。但国库现金管理和政府债务管理作为政府资金管理两个方面,互补特征显著,尤其是随着地方政府债券纳入国库现金管理质押品范围后,二者后续协调配合存在较大空间。

二、地方国库现金管理与政府债务管理协调配合的必要性分析——以安徽为例

(一)国库库存高企与地方债发行规模不断扩大并存,公共资源配置不够合理

近年来,安徽省国库存款余额持续增长并保持高位运行。2009-2014年,全省国库存款均值年均增长13.5%201510月末,全省国库存款余额1244.22亿元,为2009年同期的2.7倍。而自2009年起,地方债发行规模逐年上升。2015年,安徽省共发行地方债1294.1亿元,为2009年的16.8倍。国库库存高位增长与地方债发行规模扩大并存,意味着在地方政府资金大量闲置,未得到充分使用的同时,政府债务高企,还本付息压力不断增大。这种资金管理“悖论”在现实中客观存在,公共资源配置合理性亟待提高。

(二)地方债发行资金的集中出入库加剧国库库存波动,需要与国库现金管理操作加强配合

由于地方债的发行和偿还操作一般时间短、规模大,导致大量资金集中出入库,会引起国库库存在短期内剧烈波动。如20156月、8月、10月,安徽省分别入库地方债资金312亿元、351.24亿元、469.8亿元,不仅直接抬高了发行期国库库存规模,并且随着偿债资金的集中拨付,导致库存短期内快速下降,当月全省国库库存极差(最大值与最小值之差)分别达到470.16亿元、430.54亿元、483.65亿元,居年初以来前3位。随着地方债发行逐渐常态化,要减弱这种资金集中出入库对国库库存波动的影响,其发行时机、规模的选择应与地方现金管理有效衔接。

(三)部分时点国库库存剧烈波动影响区域金融稳健运行,需要地方债发行实施科学调节

现阶段,我国政府预算管理体制改革尚在推进,国库收支运行受多重因素影响,难以做到完全匹配,导致国库库存规模不断波动,尤其是在年末等部分特殊时点,会急剧下降,影响区域金融稳健运行。而地方债发行时机和规模都有很强的可控性,如果操作得当,可以有效对冲国库库存剧烈波动给区域金融运行带来的短期冲击。2011-2014年,受各级财政集中拨款影响,安徽省12月国库支出在当年全部支出中占比均在15%以上,而库存大幅下降,201312月,全省国库存款减少546.25亿元。由于缺乏针对性调控手段,国库资金年末集中出库直接推动了金融机构信贷投放扩张。2012-2015年,全省金融机构1月新增贷款合计1630.1亿元[③],较2011-201412月新增贷款合计增长154.9%

(四)政府债券发行收入成为地方实施“隐性”国库现金管理的资金来源,亟需引导规范

当前,地方国库现金管理尚未全面实施,但受多种因素驱使,各地“隐性”操作客观存在,而地方政府债券收入的大规模集中入库,也为这种操作提供了可能。据调查,2015年,安徽省在发行地方置换债券期间,某市在债券置换资金到位后,由于待偿债务尚未到期,为减少利息损失,将暂时闲置的10.49亿元间歇资金转存至相关商业银行。需要指出的是,各地开展“隐性”国库现金管理主要是短期的、区域性逐利行为,而不是在将国库现金管理置身于与货币政策执行以及政府债务管理相协调的宏观框架下进行的统筹操作,并且,“隐性”操作不够规范,如缺少有效质押品等,存在资金风险,亟需规范引导。

三、国外地方国库现金管理与政府债务管理协调经验介绍

20世纪60年代,美国联邦政府财政赤字规模不断扩大,为提高政府资金使用效率,降低政府借贷成本,引入了国库现金管理理论。70年代起,国库现金管理在英国、法国、澳大利亚等发达国家逐步开展。可以说,国库现金管理的产生即与政府债务管理密不可分,二者协调配合存在天然“基因”。按照政府间隶属关系,地方国库现金管理可分为以美国为代表的分权型和法国为代表的集权型。在不同操作模式下,国库现金管理与政府债务管理协调方式也有所差异。

(一)发达国家地方国库现金管理与政府债务管理协调配合经验

1.美国经验——分权式管理。美国是典型的分权型国家,联邦政府国库总局和各州国库机构彼此相互独立。州和地方政府有管理政府资金和债务的充分自由,通过州国库部门委托地方投资基金公司的方式开展国库现金和债务管理。目前,美国共有 125 家地方政府投资基金公司,基金管理公司普遍采用银行存款和短期债券操作来管理国库现金。以伊诺诺伊州为例,国库资金由该州国库总长办公室负责管理,并设有伊利诺伊基金处专门处理国库暂时闲置资金。州国库部门通过招标,委托基金管理公司对本州财政资金进行投资管理,根据当天的收入、次日支出安排等情况,确定次日的投资额度和预留资金。而地方政府则根据自己的收支情况,将次日的闲置资金转入到州国库部门投资专用账户。基金投资管理公司根据未来一段时间的收支需要,确定投资债券品种和额度,从1天到90天不等。

2.法国经验——集权式管理。法国国库单一账户采取的是中央集权式。财政部在法兰西银行开立国库单一主账户,地方各级财政在法兰西银行开设分账户,每工作日终了前,分账户内资金全部划转至主账户。由经济财政工业部所属的国库署同时负责管理中央政府、地方政府的现金余额。法国政府将每日国库现金目标余额确定为1亿欧元,资金余额或缺口管理主要以国库券买卖进行调剂,具体是以美国现金管理国库券为原型,设计了2-6周的超短期国库券,在货币市场进行国债回购和逆回购。为保证国库现金管理操作的顺利进行,法国政府还加强了国库现金流预测和控制。每年年初,国库署对未来12个月内每日现金流进行初步预测,再根据实时信息对预测数据进行滚动更新;日常工作中,国库署则通过与银行联网的信息系统,对现金收支实时跟踪。

    (二)不同模式下地方国库现金管理与政府债务管理协调配合的共同特点

1.在国库资金流动性和安全性基础上,追求收益最大化和债务成本最小化。美国和法国地方国库现金管理中都力求在国库资金正常支付需要与充分利用之间达到平衡。美国州和地方政府国库现金管理操作对象都是闲置资金,已将次日支出安排考虑在内;法国则要求法兰西银行账户上每日收盘时目标余额为1亿欧元。在确保国库资金流动性和安全性的基础上,国库盈余资金才能通过存放在有协议的商业银行、国库券逆回购等方式进行投资,以实现提高资金收益和降低债务成本的目的。

2.成立职能明晰的专业团队,互相密切配合。美国联邦政府的国库现金管理和债务管理由美联储和财政部的公共债务管理局、财务管理局三个部门来共同完成,联邦储蓄银行一般提供清算、监测现金流、发行政府债券等服务,而公共债务管理局具体负责国债和国库券发行。美国各州国库局基金处成立地方政府投资基金公司,专门开展地方国库现金管理与债务管理。法国经济财政工业部国库署负责国库现金管理,与公共会计司、中央银行和审计法院,以及政府证券回购一级交易商配合密切。

3.对国库现金流进行科学预测,为债务管理提供信息支持。美国和法国都建立了完善的国库现金收支基础数据库,并结合经济运行对当前及未来预算收支状况进行科学预测后,再决定短期债券的发行时机和发行数量,或在货币市场进行国债回购、逆回购等方式来平衡年内国库收支余缺。为确保预测结果的准确性,各国都加强了国库现金流的信息跟踪,如美国通过国库现金跟踪系统跟踪约200个最重要的政府现金收支项目数据,以此来做出短期现金流预测。

4.建立成熟规范的货币市场,搭建良好的操作管理平台。美国已形成了健全的债券市场机制,如信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度等,对减低发债成本、提高发债效率起到重要作用。法国采取市场化操作的模式开展现金管理和债务管理工作,货币市场交易品种丰富、参与主体多样化、市场流动性强,为有效进行国库现金管理提供了必要的场所和平台,保证了国库现金管理和债务管理的安全性、有效性。

5.推行严格的国库单一账户制度,实现政府资金集中管理。从国际经验来看,无论国库现金管理采用集中式还是分权式,施行严格的国库单一账户制度都是重要前提,只有采用国库单一账户,国库才能集中掌握、管理和控制政府各类资金,才能实现国库现金管理与政府债务管理的有效协调和配合。美国中央和地方分别建立了国库单一账户制度,独立开展现金管理和债务管理。法国中央和各级地方政府均在国库单一账户主账户下开设分账户,由中央政府统一开展国库现金管理。

四、政策建议

(一)模式设计

1.操作目标

鉴于我国地方国库现金管理和债务管理尚处于起步阶段,二者协调还需经历长时期探索,不能一蹴而就。故可考虑“分步走”战略,确立短期目标和中长期目标,逐步实现二者的协调和发展。短期内,可将加快支出进度,提高国库库存资金使用和调度,降低债务发行规模;合理选择债务发行时机,降低库存波动幅度作为目标。中长期则可以将建立国库现金管理和政府债务管理协调机制为目标,通过高效互补的国库现金管理和债务发行、回购操作,在保障国库资金安全性、流动性的前提下,使国库存款保持稳定合理的水平,实现国库资金收益最大化和债务成本最小化。

2.操作模式

从国际经验可以看出,单一的分权式或集权式都不符合我国开展地方国库现金管理的内外在条件。首先,我国各级地方政府投资及预算管理水平参差不齐,分权型操作会加大地方政府高风险投资和过度举债冲动。并且,由于我国地方政府层级较多、数量庞大,集权型模式将增加管理难度、降低操作效率。

因此,从实际出发,我国可以选择介于分权型和集权型之间的混合型模式——中央管理框架下的省级集中模式,来开展地方国库现金管理,并实现与政府债务管理的协调配合。采取中央管理下的省级集中模式,可以便于实现地方国库现金管理、政府债务管理、货币政策执行的有效衔接,也符合现阶段我国地方国库现金管理试点和政府债务发行操作主体都限于省级政府的实际;并且,考虑到我国地方政府级次、发展水平的多样性,由省级政府按中央规定集中进行地方国库现金管理在中长期也同样具有高度适用性。具体操作为:市、县(区)级国库根据自身现金流及收支预测情况,定期将满足短期支出之外的资金划转至省级国库;省级国库根据地方实际,在中央管理框架下统一进行库存余额保值增值及债务发行管理工作。

3.参与主体及职责

成立由省财政厅、人民银行省会城市中心支行相关业务部门组成的地方国库现金管理小组,专门负责全省国库现金管理和政府债务管理的协调及业务指导,并组织开展具体操作。

1)财政部门主要职责:

省财政厅:预测全省短期、中长期国库现金流变动;监测、统计全省地方政府债务变动;与省级人民银行分支机构共同制定全省现金管理操作及债务发行方案;牵头组织招投标相关工作。

各市、区(县)财政部门:预测本辖区内国库现金流变动情况;及时统计本辖区内地方政府债务变动;逐级向省财政厅报送库存资金投放及债务发行需求。

2)人民银行主要职责:

省级人民银行:与省财政厅共同制定全省现金管理操作及债务发行管理方案;根据财政指令完成资金划拨、入库相关工作。

各市、区(县)人民银行:与本级财政部门共同商定现金管理操作及债务发行管理方案;根据财政指令,按时将库存资金逐级划转至省级国库。            

4.操作方式及流程

围绕不同阶段操作目标,我国地方国库现金管理与政府债务管理协调配合可以选择不同的操作方式。

短期:将地方政府债务规模与库存余额挂钩,控制库存充裕地区的政府债务发行规模,提高国库资金使用效益。制定市、县级政府开展现金管理操作细化标准,将“富余”资金统一划转至省级国库。省级国库现金管理小组根据国库收支及现金流预测情况,在中央规定额度内,对全省“富余”资金统一制定现金管理计划,统筹确定商业银行定期存款操作及政府债券发行时机及规模,可以在年末集中拨款等特殊时点,发行政府债券适度熨平国库库存波动。

中长期:由省级国库现金管理小组根据中央规定、全省预算安排和库存盈余情况,结合市场利率走势,共同选择国库现金管理和政府债务管理时机及规模,最大限度提高国库资金收益、降低政府债务成本。在库存充足、市场利率上升阶段,可增加国库现金管理操作频率和规模;反之,则可增加政府债券发行规模。

(二)相关建议

要加强地方国库现金管理与政府债务管理协调配合,顺利实现操作目标,不仅需要相关管理机构的建立,更需要相应配套机制的建设,就目前来说,这些方面我国还存在较大不足。

1.加快制度和机构建设,推进地方国库现金管理试点扩围

在当前经济下行和地方国库库存高企的形势下,应尽快制定相关制度,加快地方国库现金管理试点扩围步伐,提高地方国库资金使用效率,明确地方财政、人民银行分支机构在国库现金管理及政府债务管理中的责任分工,以及地方国库现金管理和债务管理配合决策机制、模式和程序。同时,应完善相关组织机构建设,设立专职部门负责国库现金管理及政府债务管理工作的研究和推进。

2.加大财政专户清理力度,深化国库单一账户制度改革

目前,我国国库单一账户改革仍不够彻底,大量的财政专户客观存在,不仅影响国库资金流转效率,也对地方国库现金管理及政府债务管理带来干扰。要提高地方国库现金管理和政府债务管理决策的有效性和科学性,有必要进一步推进我国国库单一账户改革,加大财政专户清理、规范力度,逐步实现将所有财政资金由国库统一、集中收付。

3.加强国库现金流预测,提高政府决策科学性

借鉴发达国家经验,培养专业的国库现金流预测团队,探索建立操作性和适用性强的预测模型,为国库现金管理和政府债务管理操作提供科学的决策依据。同时,应注重对财政、税务、商业银行、国库等部门的资源整合和信息共享,加强对各类政府资金收支运转信息的适时跟踪和控制,提高预测的准确性。

4.推进政府债务预算管理,适度提高省级政府债务发行自主决策权

进一步健全分级债务预算管理制度,督促各级地方政府加强债务预算管理,优化债务规模和结构。同时,可适度扩大省级政府在债务发行中的自主决策权,允许省级政府从资金需求、成本等实际出发,在中央规定的总额度内自主选择地方债发行品种、时机,提高短期地方债券的发行频率,为国库存款波动提供相匹配的融资工具并改善地方债务结构。

 

参考文献:

1〕韦士歌,国库现金管理及债务管理协调配合.财政研究,2003,(2.

2〕尧云珍,我国国库现金管理与政府债务管理协调配合问题探讨.武汉金融,20077.

3〕李海,法国国库现金管理框架及其对我国的启示.金融电子化,2009,(5.

4〕董彦岭、刘青,国外地方政府债务管理模式:比较与借鉴.青岛行政学院学报,2010,4.

5〕王秀芳、李宁,地方国库现金管理研究:思考与借鉴,金融会计.2013,(6.

6〕傅强,地方国库现金管理的国际经验借鉴,南方金融.2014,(11.

 



[] 具体为北京、上海、广东、深圳、黑龙江、湖北。

[]财政部、中国人民银行、银监会联合下发《2015年采用定向承销方式发行地方政府债券操作规程》(财库〔2015102号)。

[] 考虑时滞性,当年12月国库库款拨付对信贷的影响一般在次年1月显现。


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