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周宾等/地方财政发展可持续性评测与优化策略——以陕西为例

日期:2016/8/2 15:46:50 来源:地方财政研究2016年7期 阅读次数:1151

周宾/陕西省社会科学院;武永义/陕西省财政科学研究所

 

内容提要:在经济下行压力不断增大和经济结构调整转型的宏观背景下,我国地方财政发展的可持续性问题日渐凸显。本文以陕西为例,首先,对典型地区财政发展现状及存在的主要问题进行剖析,并对全国各省区市的地方财政相关面板数据进行区际比较,全面地评价典型地区地方财政发展的可持续性;之后,根据建立的地方财政收支回归方程,基于系统动力学原理,构建地方财政可持性指标的测度模型,进而预测“十三五”时期地方财政发展相关指标的变化态势;最后,从强化税收征管、完善财政管理体制、落实税收优惠政策、合理控制地方债务等方面提出相应的优化策略,为更加科学地制定地方财政发展“十三五”规划提供技术支撑和决策依据。

关键词:地方财政  可持续性  地方财政赤字  财政收支  财税改革

 

    进入经济新常态以来,为保持我国宏观经济稳定发展,增强市场活力,政府有关部门陆续出台了一系列减收增支的积极财税政策,在一定程度上对增加地方财政收入产生了较大压力。同时,地方财政收入增长动力不足与地方公共财政支出规模增加矛盾突出,地方财政赤字扩大的现象也愈发凸显。为增强地方经济持续发展的后劲,基于对地方财政发展的系统分析,评测地方财政的可持续性和制定优化策略更显紧迫。陕西作为连接和带动我国中西部地区经济发展的重要枢纽和建设一带一路战略的新起点,在资源禀赋、经济结构、产业基础、区位条件、政策支持等方面具有一定的典型性。当前对地方财政发展的相关研究多为现状评估[1][2],为进一步保持我国地方财政收支增长的总体均衡,确保地区经济社会运行健康平稳,以陕西省地方财政发展为例进行研究,可以为我国其他地区制定财政发展目标和出台相关策略提供有益参考。

    一、陕西地方财政发展概况及省际横向比较

近年来,陕西省地方财政收入稳步提升,1995年至2014年全省财政收支年均分别增长22.4%22.5%2015年,陕西省地方财政收入2059.6亿元,同比增长9%,地方财政支出4375.5亿元,同比增长10.4%[],全省财政收支增速大体持平。

在不断深化地方财税体制改革,增强财政宏观调控和应急能力的同时,陕西不断加大地区基础设施建设投入,使制约经济发展的瓶颈得到了一定缓解,推动了地区经济企稳回升,但受宏观经济增速放缓、产业结构调整等多种因素叠加影响,陕西经济增速总体仍呈现逐年下降的态势。2015年,地区生产总值增长8%,比2010年的14.6%下降了6.6个百分点。全省八大支柱工业中规模最大的能化工业,受油煤等能源产品量价齐跌的影响,其增速最低,这都不可避免地对实现地方财政收入稳中有升目标造成了不小压力。而陕西地方财政税收来源结构单一等因素,使得上述影响进一步放大。尽管地方非税收入呈现上涨态势,但伴随实施的结构性减税政策,取消和停征了部分行政事业性收费,增值税、所得税等主体税收持续负增长,使地方财政收入增长形势不容乐观。同时,社会保障、教育医疗、污染防治以及其他民生项目等刚性支出不断增加,给地方财政也带来不小压力。此外,地方政府性债务风险总体可控,但一些地区和部门的负债率较高,个别地方和部门执行财经纪律不严,存在挤占挪用、虚报冒领,甚至套取财政资金等违规问题。

为更加科学地评估陕西省地方财政发展在全国的基本情势,本文选取了部分代表性指标进行省际之间的比较分析。其中,地区人均财政收入、单位GDP地方支出能够体现地区经济发展与其财政收支的适应性;地方财政收支结构能够分别反映出地方财政收入的主要来源和主要支出去向及其相应比重;地方财政赤字率能够体现财政收入与支出的平衡协调关系;地区企业对地方财政的贡献程度、地区社保支出效率等因素能够反映地区经济发展对地方财政的贡献和地方财政对社会民生的保障情况。具体而言,本文选取2000年以来地区人均财政收入、地区单位GDP财政支出、地区财政收支结构、地方财政赤字占GDP比重(地方财政赤字率)、地方规模以上企业税金与单位销售产值之比、社会保障和就业支出的绩效水平六个指标,结合国家统计部门已公布的资料,对陕西与全国其他省区市(港澳台除外,下同)尤其是与西部其他地区的财政发展进行面板数据区际比较。

1.地区人均财政收入

自“九五”末至“十二五”期间,全国各省区市的人均财政收入明显呈现不断增长的态势,其中,“九五”末,“十五”末、“十一五”末和2013年,陕西人均财政收入分别位居全国第21位(西部第6位)、第19位(西部第5位)、第14位(西部第3位)、第16位(西部第5位),尤其近十年来,从人均财政收入总量上看,陕西省人均财政收入较西部地区的内蒙和重庆两地还有不小差距。从地方人均财政收入的增长速度看,2001-2011年间,陕西人均财政收入增幅约26.47%(西部第3位,仅次于重庆、内蒙),“十二五”期间,2012年和2013年陕西的地方人均财政收入增速明显放缓至不足8%(西部倒数第2位),反映出陕西省地方财政收入增长需求的迫切性非常强烈。

2.单位GDP地方财政支出

    从全国总体情况看,地区单位GDP地方财政支出逐年增加,西部地区的单位GDP地方财政支出大于中东部地区,反映出,我国东中部地区的地方财政支出对本地GDP的促动效应大于西部地区。陕西省的财政支出对地区GDP的促动效应在2000年、2005年、2010年、2013年分别位于全国第24位(西部第5位)、第20位(西部第4位)、第20位(西部第4位)、第17位(西部第3位),说明陕西省地方财政支出促动地区经济发展的作用愈发明显。此外,2011年之前,陕西省单位GDP财政支出增速为4.34%(西部倒数第2位)。这反映出,相对其他一些西部地区,陕西地方财政支出随地区经济发展的平均增幅偏小。进入经济新常态后,受国内外宏观经济复苏乏力的影响,2012年和2013年,陕西省单位GDP财政支出年均增幅为-1.74%(西部倒数第2位)。

3.方财政收支结构

陕西地方财政收入与当年GDP在全国排名均位于中游水平,其中,营业税和企业所得税在全国和西部地区排名略靠后。这表明,陕西地区经济增长活力和企业发展后劲相对不足。1998-2013年,陕西增值税年均增幅18.69%,位于全国第4位(西部第3位)、营业税年均增幅20.92%,位于全国第12位(西部第8位)、企业所得税年均增幅28.54%,位于全国第5位(西部第4位)。研究认为,历年陕西的营业税增幅相对于其他三个主要财税来源偏低,需要进一步提升地区消费市场活力和进一步挖掘支撑地区消费的积极因素。此外,近年来,全国多数地区的地方财政已将非税收入作为其中的一个主要来源,尤其,中西部欠发达地区地方财政对非税收入的依赖程度明显高于东部发达地区。陕西地方财政非税收入中的地方财政专项收入、地方财政行政事业性收费收入的年均占比超过50%,自2008年后,其年均增速达到46.77%2013年达到7.18%(全国第13位、西部第5位),较一些东部发达地区明显偏高1-2倍。这表明,陕西等一些西部地区仍需进一步改善企业经营环境和强化落实相关财税优惠政策。

从全国各省区市财政支出结构的总体情况看,2013年陕西省财政支出在全国排名第16位(西部第4位),其中科技支出占当年财政收入的比重在全国排名第27(西部第8位)、教育支出占比在全国排名第5(西部第1位)、社保就业支出占比在全国排名第7(西部第3位),并结合陕西省财税支出主要项目的增长速度分析可知,2007-2013年陕西省科技支出年均增幅19.29%,位于全国第22位(西部第9位)、教育支出年均增幅26.07%,位于全国第4位(西部第2位)、社保就业支出年均增幅21.75%,位于全国第11位(西部第9位)。科技创新作为地区经济结构转型升级的主要引擎,陕西省与之相关的财政支出在全国和西部地区的排名相对靠后,约为东部发达地区的1/41/5,一定程度上影响了科技创新积极性的充分发挥,促使先进科技成果转化应用动力不足成为制约地区经济发展的“短板”。

4.方财政赤字率

在不考虑转移性收入的情况下,2000年、2005年、2010年、2013年四个时期,我国中西部地区的地方财政赤字率明显高于东部发达地区。这表明,一方面,东部发达地区对地方财政赤字控制相对较好;另一方面,我国东部发达地区的经济规模、地方财政收入与地方财政支出相对更为协调。这表明,我国中西部地区应更加重视和采取相应措施预防和化解地方财政赤字可能产生的信贷风险。此外,“九五”末,陕西省地方财政赤字率为8.69%(全国第8位、西部第8位)、“十五”末9.24%(全国第10位、西部第9位)、“十一五”末12.45%(全国第13位、西部第10位)、201311.83%(全国第15位、西部第10位),这表明,陕西省地方财政赤字率呈现整体上扬态势,但其增幅相对其他部分省区市而言在逐渐减小,从全国的第8位已经退后至第15位,与安徽省基本持平,在西部地区略高于重庆、内蒙,尽管陕西在控制地方财政赤字方面做出了积极努力,但其地方财政赤字率仍是东部发达地区的4-5倍。

5.单位产值的地区企业税收贡献

地方财政对本地区主要企业生产销售价值的依赖程度,在一定程度上可用地方规模以上工业企业的税金与单位销售产值之比,也即单位产值的地区企业税收贡献。研究认为,我国东部发达地区单位产值的企业税收贡献较中西部欠发达地区偏低,这表明,中西部欠发达地区地方财税对主要企业的经济依赖程度更高。此外,多数地区该比重略有下降,反映出,近年来我国工业在面临产业结构和技术的转型升级背景下,地方政府财政来源的主要支撑正逐渐向其他领域转移,尤其,湖南、安徽、四川、重庆、云南等中西部地区,这种地方财政来源多元化的趋势更趋明显。就陕西而言,2000年其单位产值的地区企业税收贡献为2.51%(全国第7位,西部第5位),2005年其比重为2.70%(全国第4位,西部第3位),2010年为3.21%(全国第7位,西部第5位),2013年达到3.11%(全国第7位,西部第5位)。这表明,陕西省的单位产值的地区企业税收贡献始终较高,作为地方财税的主要来源之一,此类企业多为国有或国有控股企业,近年来,受宏观经济和产业政策调整等因素影响,其对地方财政收入的贡献力有所下降。

6.地区社保就业支出的绩效水平

社会保障和就业支出的绩效水平关系到地区民生改善的效果,用城镇职工工资总额与地方社会保障和就业支出的比值表示城镇职工工资水平对地方社保就业支出的弹性,能够反映出地方政府通过社保就业支出促动地区民生改善的绩效水平。“十一五”以来,总体上,我国东部发达地区的社保就业支出高于中西部欠发达地区,但多数地区,尤其是中西部地区的社保就业支出的绩效水平相对之前有所下降,2008年之后随着我国政府相继出台的一系列关于“保增长、扩内需、调结构、促改革、惠民生”的举措,尤其部分民族地区受到国家相关政策的支持,其社保就业支出的绩效水平在不断上升。2007年陕西省地区社保就业支出的绩效水平为4.48(全国第16位、西部第6位)、2009年为3.62(全国第17位、西部第5位)、2011年为4.21(全国第16位、西部第4位)、2013年达到4.84(全国第16位、西部第3位)。这表明,陕西省地区社保就业支出绩效水平在全国排名与同期的地区GDP排名大致相近,位于全国的中游,近年来虽有所上升,但仍约为东部发达地区的1/3,与东部发达地区相比需进一步提高的空间较大。

    二、地方财政发展目标的可持续性测评

1.地方财政收支的回归模型

地方财政收入变化与能够反映出宏观经济发展情况的地区GDP、能够反映地方工业发展情况的地方规模以上工业企业主营业务收入密切相关,作为主要税种之一的企业所得税也反映出地方财政收入来源的质量,而地区消费品零售总额能够反映出地区的消费市场繁荣程度,进而在一定程度上反映出地区营业税税源质量的变化。同时,地方财政收入情况、地区固定资产投资需求、地区居民尤其是就业职工收入保障水平的变化也影响到地方财政支出的规模和结构。因此,为准确测评地方财政发展目标,这里将地区GDP、地区规模以上工业企业的主营业务收入(COR)、地区社会消费品零售总额(TRCG)作为构建地方财政收入(FIC)模型的重要参数;将地方财政收入、地区城镇在岗职工平均工资(WI)、地区固定资产投资总额(FAI)作为构建地方财政支出(FEX)模型的重要参数,并基于国家统计局和陕西省财政厅已公布相关数据资料,对1995-2014年陕西省的财政收支与其分别对应的自变量指标数据进行分析和对数化处理后发现,FICFEX分别与其对应各指标具有较好的线性正相关关系,进而运用最小二乘法进行回归建模,相应的数量方程分别为,

地方财政收入的回归模型方程:

LOG(FIC)=1.8246*LOG(GDP)-0.4999*LOG(COR+TRCG)-5.1873

地方财政支出的回归模型方程:

LOG(FEX)=-0.2685*LOG(FAI)+1.8832*LOG(WI+FIC)-9.6129

两个方程的拟合优度均大于0.99,其相关参数估计和显著性检验均较理想,将各自变量指标的历史数据代入回归方程,其因变量的拟合值与实际值平均误差率分别为4.26%3.62%,满足不超过5%误差控制范围的模型验证要求。

2.地方财政的可持续性评测

近年来,陕西地方财政赤字率在全国排名虽逐渐后退,但与西部地区的重庆和内蒙相比仍偏高,与东部沿海发达地区相比更高。研究认为,保持地方财政可持续发展的关键调节手段在于保持地方财政收支的基本平衡,有效地将地方财政赤字控制在适于地方财政实际和地区经济可承受的合理范围之内。为更加科学地测度地方财政的预期指标,将地方财政收入、地方财政支出、地方财政赤字率作为重点测评指标,根据系统动力学(System DynamicsSD)建模理论[3],基于Vensim PLE 6.3平台,构建地方财政可持续发展SD模型,模型中,地区GDP增长率为速率变量,相应的地区GDP为水平变量,地方财政收入和地方财政支出变量方程采用地方财政收支回归方程。

结合陕西历年来经济增速变化和未来陕西经济增长预期,设定“十三五”和“十四五”时期其GDP年均增速分别为8.5%-10.0%的较高增长速度、7.5%-9.0%的中等增长速度、6.5%-8.0%的较低增长速度的三种情景,对SD模型中主要预测指标在不同GDP增速下的变化态势进行系统仿真(表1)。

1  三种经济增速下陕西财政可持续发展指标预测

预测指标

GDP增势

2020

2025

地方财政收入(亿元)

低增长

4145.06

7105.94

中增长

4322.72

8064.34

高增长

4506.93

9142.75

地方财政支出(亿元)

低增长

7616.98

11376.60

中增长

7647.52

11566.90

高增长

7679.24

11782.70

地方财政赤字(亿元)

低增长

-3471.92

-4270.66

中增长

-3324.80

-3502.56

高增长

-3172.31

-2639.95

地方财政赤字率

低增长

11.98%

10.31%

中增长

11.21%

7.89%

高增长

10.45%

5.55%

 

由表1可知,为实现“十三五”陕西省地方财政发展目标,需要保持适当的经济增长速度,根据模型预测,地区经济增长速度较低的条件下,未来的陕西地方财政赤字和地方财政赤字率相对较高,“十三五”末,预计分别将达到3472亿元和12%左右,而经济增长速度较高的情况下,预计“十三五”末全省地方财政赤字率约为10.5%,在2025年,经济高速增长下的财政赤字率约为经济低速增长下的一半左右。此外,当地区经济增速较低情况下,至2025年陕西省地方财政赤字仍将呈现扩大态势,而经济中等增速和经济高增速的情况下,地方财政赤字由扩大转向逐步缩小的“拐点”将分别出现在2025年和2022年。结合近年来陕西宏观经济走势,未来地区GDP保持中等增速的可能性较大,随着地区经济的增长,地方财政收支也会不断扩大,在“十三五”与“十四五”时期,陕西地方财政收入和地方财政支出的年均增速预计将分别保持在12.5%-13.5%9.0%-10.0%

综上认为,“十三五”时期,保持陕西的GDP年均增速在9.0%左右的情况下,其地方财政收入和地方财政支出的年均增速将可分别达到13.0%9.5%左右,地方财政赤字率可控制在10.5%左右,实现地方财政可持续发展的可能性较大。

    四、地方财政可持续发展的优化策略

为实现地方财政收入与地方财政支出持续协调增长与合理地控制地方财政赤字水平,进而实现“十三五”时期全省地方财政可持续发展和为陕西省地区经济增长提供持续动力支持,根据未来五年陕西省地方财政收支增幅达到13.0%9.5%左右和合理有效控制地方财政赤字率在10.5%左右的预期目标,提出以下优化策略:

1.稳定地方税收来源,创新税收征管手段

随着“营改增”逐渐全面推开,过渡期内应尽快做好陕西地方税源变化的跟踪监测分析,在积极向中央争取增值税中地方占比部分适当提高至40%左右的同时,应充分利用好煤炭资源税计征改革的契机,结合陕西税收和煤炭企业发展实际,根据已确定的6%税率上限适时浮动,既可实现弥补税费清理对地方财政收入的不利影响,又不至于使煤炭企业税负过重;有序开展即将开征的“环境保护税”、“遗产税”等相关税源的前期准备工作[4];盘活当年沉淀的财政资金,统筹安排盘活地方财政存量资金任务清单和时间表,结合陕西当前经济社会发展需要,可将政府性基金项目中结转出的较多资金重点投向科技创新、民生改善、节能减排、基础设施、公共服务等领域。此外,还应积极创新税收管理方式,降低征税成本,依托大数据分析平台的技术运用,对地区的税收征管对象进行分级分类管理,强化对重点税源企业的监测预警,使税务部门与工商、发改、工信等部门在主要企业非涉密经营信息实现共享,确保税收有效征管和及时准确掌握地区经济运行情况。

2.提高财政支出效率,完善财政管理体制

PPP模式的推广应用为着力点,应进一步明确政府、社会资本和金融机构的各自行为边界[5];依据已公布的地方PPP项目库清单指引,在拓展融资渠道的同时,推动各类社会资本参与公共产品和服务的公平、有序竞争;结合市场效率与公共服务需求,进一步优化地方财政支出结构,提高陕西地方财政支出中科技支出所占比重至2.5%以上;加强地方财政支出绩效评价,促进地方财力高效配置,使科技创新成为经济结构调整的主要驱动力。此外,还应进一步完善地方财政预算管理体系,加大对政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,进一步扩大部门预决算范围,在现有财政收支分类科目的基础之上,细化和增加按照经济分类的公开内容;对目前陕西财政政策强化问题分析、做好财政收支趋势预测、测算改革后财政收支情况、拟定财政收支政策改革方案;强化三年滚动财政规划对年度预算约束,提高财政预算的统筹能力,在科技教育、农田水务、社保就业、医疗卫生等方面,对拟增补的支出事项必须与中期财政规划相统一,制定延续地方财政政策时应统筹兼顾多个年度财政发展。

3.落实财税优惠政策,营造良好市场环境

随着财税制度的不断规范和政府简政放权工作的深入推进,不断扩大的地方非税收入不仅会侵蚀税基、增加税负,还对经济增长潜力形成抑制,其进一步提升的空间不会很大。对符合要求的国有企事业单位在重组改制中,政府部门应保证其享受所得税递延纳税政策和免缴三年土地增值税等税收优惠,为资产重组各方减轻负担,有利于落实大众创业和万众创新相关政策。同时,应加大宣传和推动新兴产业创业投资基金申报,发挥政府基金的杠杆作用,吸引相关企业、金融机构等各类资本积极参与,为加快实现陕西经济结构调整和战略新兴产业快速成长发展提供有力支撑。此外,2015年上半年陕西非公经济对地区GDP的贡献率达到67.3%,带动地区GDP增长4.9%,已成为本地经济稳增长的重要力量。因此,在规范定额征税管理、简化纳税程序、认真落实对符合规定的中小微企业所得税减半征收等企业减负政策方面,对于改善非公经济发展的市场环境和进一步释放企业发展的活力,涵养地区的就业潜力,提高税收收入占地方财政收入的比重都至关重要。

4.合理控制地方债务,促进财政持续发展

根据陕西地方财政发展的实际需要,适时适度发行一定规模的地方一般债券和定向债券,以此降低政府融资成本、减缓债务风险、带动经济发展。此外,还应将政府财政预算、举债和偿债都能纳入人大监督范围,甄别出政府债务,锁定债务余额,将政府存量债务区分为一般债务纳入一般公共预算管理,专项债务纳入基金预算管理,并列入当年预算,保证还本付息,积极清理存量债务[6];通过PPP模式将一部分政府债务逐步置换为企业债务,以保证政府财政能够更加集中地用于迫切需要改善的民生领域;应协调好配套专项转移支付与非配套专项转移支付之间的比例关系,避免给下级地方部门增添新的财政负担;进一步强化地方财政预算监管,有序推进地方政府的债务公开,对政府债务的稳健性进行评价,不断规范政府与银行间的借贷行为,在现行的地方政府部门行政绩效考评体系中增加对地方财政赤字和地方债务风险控制的评价指标。

 

参考文献:

1匡小平.论地方财政可持续性的分析方法[J].财经理论与实践,2004,06:77-80.

2唐祥来,孔娇娇.地方财政可持续性实证检验:江苏1995-2010[J].经济与管理评论,2014, 01:72-77.

3钟永光,贾晓菁,钱颖.系统动力学(第二版)[M].北京:科学出版社,2013, 08.

4张斌,关昕.中国环境税立法:现实难题、国际借鉴和相关对策(英文)[J]. China Legal Science, 2015,

     04:39-59.

5査勇,梁云凤.在公用事业领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报,2015,05:19-25.

6李本松.论我国地方债产生的根源和新常态下的解决对策[J].现代经济探讨,2015,05:45-48.

 

 

 



[] 数据源自《2016中国统计摘要》。.


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