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王化峰/政府支农资金县级整合机制构建研究

日期:2016/7/4 7:59:51 来源:地方财政研究2016年6期 阅读次数:1341

浙江越秀外国语学院

 

    内容提要:近年来,我国不断推进政府支农资金整合,取得了一定的成绩,但是仍然存在许多问题,资金整合效率和效果仍不尽人意。本文在现有文献的基础上,分析了政府支农资金整合逆向分配行为关键节点,并结合裕安区案例提出政府支农资金县级整合机制,以强化县一级涉农部门责任和行为约束,使政策措施在县一级得以有效落实,实现支农资金整合应有的效益。

关键词:政府支农资金  逆向行为  县级  整合机制

 

    一、引言

21世纪以来我国逐步进入工业反哺农业,城市支持农村,工农协调,城乡统筹发展的新阶段。各级政府特别是中央政府逐年加大了对“三农”的投入。从2003年到2012年,中央政府财政预算下拨“三农”资金将近6万亿元,年平均增长率达21.5%(王建国,2013)。近几年,按照党中央要求中央财政预算支农资金绝对数仍不断增大。这些资金主要以专项资金切块,分属不同专业部门管理,多数以项目到达基层。专项资金管理方式在保证资金专款专用方面发挥了重要作用。但是,随着资金投入逐年加大,这种多部门、多层级管理支农资金的体制逐渐暴露出一些问题。20054月财政部明确提出在全国开展财政支农资金整合试点工作,之后又继续扩大试点范围。各级各部门在推行以县为主,同时从中央到地方多层次相结合的资金整合管理体制,构建资金整合平台,开展项目库建设,建立绩效考评机制等方面取得了很多突破和创新,但仍然存在一些比较突出的问题。方哲、陈伟(2012)指出,财政支农资金整合存在有形式少实质,产业区域项目缺少衔接,资金整合缺平台难实现。罗曼,修竣强(2014)指出,我国支农资金归属多部门管理,各级各部门在支农资金预算分配上存在交叉重复,而且项目在实施、监督方面也存在类似问题。不少项目因部门无法独立承担项目建设资金而出现“撒胡椒面”现象,资金使用效率低下。20155月海南省人大常委会在组织农业法实施情况检查后披露,该省数亿元支农资金“有钱花不出”,其中多个项目去年分文未支。……不少资金躺在账上睡大觉……全省 2014 年现代农业发展资金 3.21 亿元,当年分文未支……”(袁锋,2015)等。作者认为政府支农资金管理或整合(我国涉农专项资金管理正在由单纯的分部门管理向整合管理过度)县级关措施对涉农主体约束不力,没有真正触及到县一级涉农主体的主要神经末梢,是资金分配的逆向选择问题仍然普遍存在,支农资金整合效果效果不佳,资金使用难以发挥应有效益的主要原因之一。因此,基于裕安区“美好乡村”建设整合支农资金工作中,在有关专家学者研究的基础上,提出以目标管理为导向,以现代项目管理技术为手段的县级支农资金整合方法或机制,通过明确县级涉农主体的责任、约束其行为,强化现有政策措施在县一级的衔接或制导功能,力图解决支农资金管理或整合相关政策在基层落实过程中呈现出的隔靴搔痒状态,为实现涉农资金整合应有的效益做一点有益贡献。本文研究的支农(涉农)资金范围仅指政府支农资金中的建设资金,主要包含支援农村生产支出、 农业综合开发支出、农业基本建设等支出,不包括对农民个人及家庭生产生活的各种补贴资金。

    二、支农资金管理主体行为分析

建立有效的支农资金整合方法或机制其前提是必须对支农资金管理主体在支农资金管理工作中行为背后的动机或影响因素进行深入分析

(一)相关支农资金管理主体行为研究评述

现有文献对支农资金管理主体行为的研究主要涉及以下3个方面:

1.关于委托代理问题。罗先菊(2014)、张一丹(2015)提出,在政府支农资金管理中,从中央到地方,呈现出各级政府都将政府财政支农资金管理权委托给多个涉农部门代理。由于委托代理关系复杂,项目分散、低水平重复建设,有限的资金不能形成合力,资金使用效率低下的现象难以避免。周荣青(2010)根据迪克西特的观点分析认为,在存在多重委托人的情况下,n 个不合作的委托人的纳什均衡激励机制的激励强度只是由一个真正统一委托人所提供的次优激励机制的激励强度的1/n,因此,当前涉农资金多重管理体制必然会造成财政支农效率不高的状况。

2.关于上下级涉农部门之间支农资金分配关系问题。王奎泉、刘鹏(2013)指出从我国县级政府目前的功能来看,其比乡镇政府专业人才多,比上一级政府又更加了解农民群众对公共品和公共服务的需求偏好,通过县级基层政府组织整合支农资金和项目将会更有效地提供公共产品。但是,施传元、李东升、胡云飞(2011)通过实地调查发现,上级相关涉农部门下达计划及管理办法各自为政,在项目申报时,基层往往不是从本地实际出发,而是投上级所好,并同时指出基层在项目立项申报方面也存在着随意性大的问题。

3.关于基层利益主体非理性选择问题。范存惠(2007)运用经济学和博弈论的观点分析强调,效用最大化、个人理性决策与合成谬误……是造成政府财政支农资金逆向选择,整合效果差的主要原因。徐怡红、李婧坤、李岩(2011)指出,各级财政之间整合容易,部门之间整合难,试点县()反映,目前,部门整合难的原因是现行管理体制。财政支农资金整合最终要涉及部门利益,这也是整合支农资金要解决的最根本的问题,是难以回避的。

从上述研究概述可以看出,部分学者的研究停留在委托代理理论和博弈论的宏观分析和推导层面,对于政府支农资金逆向分配行为,为什么能够得以实现,而且屡禁不止,尚待进一步深入分析和厘清。特别是,在政府支农资金管理多层级、多部门的众多代理、被代理关系之中,他们相互作用机制中的关键点在哪儿?在支农资金整合主要平台的县一级,涉农部门与政府之间在支农资金分配中具体是如何互动或博弈的? 是谁起了决定性的作用?如何规范和制导?目前在这方面研究尚不够细致、深入,更缺乏系统、科学的论证。

()支农资金管理主体行为进一步分析

GlaserStrauss1967)提倡,基于数据研究中发现“理论”,而不是从已有的理论中演绎可验证的假设(Kathy C. Charmaz2006),并强调只有保持与实证数据的紧密联系,才能构建出经得起检验有意义而且有效的理论(Kathleen M. Eisenhardt1989)。

1.政府支农资金运作流程概要

专项资金管理环境下资金运作关系。上级政府制定战略规划和年度计划,同时下达给上级涉农部门和下级政府①,上级涉农部门制定事业规划和计划与项目编报指南下达给下级涉农部门②,县级政府制定本级战略规划和计划下达给县级涉农部门③,县级涉农部门根据上级部门和同级政府下达的任务编报和申报项目④,上级涉农部门审批项目⑤,上级涉农部门考核评价项目⑥。

2.县级涉农部门主导资金整合逆向分配行为分析

从上述流程中可以看到:(1)依据政府行政管理体制,上下层级之间,同级政府与部门之间的关系是大系统与子系统之间的关系,由于各自考虑问题的范围不同、层次不同,各层级规划目标、建设内容、资金使用方向的冲突和矛盾必将长期存在,这种矛盾和冲突反映了专项资金管理收与放的关系,在一定程度上是有益的。(2)在图中我们仅用一个方框反映了县级涉农部门,其实在县一级涉农部门绝大多数都在10个以上。他们在流程中处于上级涉农部门与下级政府工作联络、信息沟通的桥梁和节点,占有信息优势;县级涉农部门作为县级政府专业部门参与县级政府事业规划和计划的制定,又具有技术优势;作为县级政府分管领导不一定具有涉农部门的工作背景,而且常常事务缠身。通常情况下,对农事、农技等涉农工作并不专业,因此,在这些多重代理和被代理关系中往往处于劣势。(3)一般而言,上级涉农部门下达的事业规划、计划和项目编报指南,相对于县级政府而言,更加宏观。由此可知,上级涉农部门给县级涉农部门的机动空间比较大。县级涉农部门很容易根据自己的利益选择上级部门的指导性计划,而放弃同级政府的指令性计划;同时县级涉农部门也可根据自己的需要,在参与县级政府规划和计划的制定过程中实现自利,甚至以县级政府的名义拒绝执行上级涉农部门的有关规定。显然,在这两种情况下县级涉农部门均容易逃避责任追究。同时,作为项目执行者县级涉农部门广泛联系私人部门,更容易受到各种利益的干扰。

通过以上流程分析,可以比较清楚地看到,在当前支农资金管理复杂的代理关系中,县级涉农部门处于联络参与资金分配各方的关键节点。在这个关键节点上,由于县级涉农部门握有技术权和掌握信息全面的优势,且在项目资金分配过程中选择自利行为的空间较大。因此,其行为选择对支农资金的逆向分配往往起到了决定性的作用。

朱丽丽(2014)认为,地方政府正确使用政府支农资金的行为取决于中央政府有关法律法规的制裁力度,当其感知违规使用政府支农资金受到的制裁与其获得的收益相比相对较小时,敢于冒险的地方政府则会集体挪用这些专项资金用于其他方面。对于涉农部门来说情况也是如此。但是,从当前理论研究和实际调研材料来看,现有政策措施对县级涉农部门在支农资金管理或整合过程中的行为缺乏明确有效的约束和制导,成为县级涉农部门本位主义难以消除,寻租行为屡禁不止,传导、放大各层级涉农管理主体矛盾的主要原因之一。

因此,科学地构建县级支农资金整合机制,即明晰县级整合平台上各涉农部门的责任,在此基础上强化对其行为约束的力度,抑制其逆向选择的侥幸心理显得尤为重要。

三、裕安区政府支农资金整合案例分析

现代项目管理技术起源于美国二战期间研制原子弹哈曼顿计划,战后在世界很多国家得到了广泛地推广,其重要手段之一是通过工作分解结构把项目目标分解成较小的、便于管理的、能够可靠地估算费用和持续工作时间的工作包,从而形成责任到人(单位)、任务清晰的责任分配矩阵,建立“人”和“事”的充分关联(PMI2008)。但是,到目前为止该技术在我国农业、农村建设项目中很少使用。目标管理是一种把总体目标与具体计划目标相联系的管理方式。它强调把组织的整体目标转化为各组织单元和个体的具体目标。目标管理通过设计一种使目标延伸到组织各个层级的程序,使目标的概念具有可操作性”(罗宾斯,2003)。弗雷德里克·马克利(Frederic V. Malek)认为“假如要有效地管理政府行政部门显然需要一种系统确立多种优先权,精确地确定他们实现目标的责任,要求命令贯彻到底,并产生能由最高层监视和评价各种规划的足够反馈等”。弗雷德里克·马克利提出的“精确地确定他们实现目标的责任”,罗宾斯所描述的“使目标的概念具有可操作性”以及PMI表述的“工作包”,其含义就是通过分解细化目标,形成可执行、检查、验收和评价的任务指标体系,并落实到责任单位(责任人)。其目的是对各执行主体(利益主体)形成约束和制导,为有效地实现总目标形成整合力量。六安市裕安区在政府支农资金管理过程中,引入上述理论和方法,结合政府支农资金分配和管理的特点,在支农资金县级整合机制的构建上,进行了有益的尝试,较好地解决了“关键节点”逆向选择问题。

六安市裕安区位于安徽西部,面积1926平方公里,下辖19个乡镇、3个街道办事处、274个行政村和居委会。2013年总人口101.09万人,其中农业人口85.9万人,生产总值(GDP138.73亿元,财政收入10.57亿元,属于国定贫困县。该区自2005年开始曾多次试图整合政府专项资金,由于缺乏必要的手段,资金整合工作难以组织,收效甚微。2013年为落实省委省政府关于美好乡村建设工作,该区采取了以目标管理为统领,以现代项目管理技术为依托的资金整合措施,其资金整合范围涉及了几乎所有涉农部门,且规模之大,是该区历史上没有的。各涉农部门责任明晰,约束有效,资金整合工作运作平滑。当年共整合涉农部门专项资金6752.08,保证了美好乡村建设任务的资金需求。该区荣获安徽省2013年度全省美好乡村建设先进县(市、区)的称号(安徽省美好乡村建设领导小组,2014)由于该区属于以农业为主的行政区域,且国定贫困县,上级政府下拨支农专项资金较多,因此,案例具有一定的代表性。裕安区支农资金整合工作的主要做法和特点如下。

()及时进行规划和调研,确定建设目标和资金整合任务

为了尽早明确资金整合任务,使各涉农部门有针对性地争取当年上级支农项目收尾资金和积极申报下年度项目,201210月,区委、区政府及时启动了美好乡村建设的准备工作,成立以区委、区政府负责人为正副组长的领导小组,下设规划、资金整合等责任小组。规划责任小组及时启动建设规划,资金整合小组同时开展对20112012两个年度各涉农部门涉农资金性质、总量摸底调查和增量预测。11月中旬完成了全区美好乡村建设详细规划和资金调查任务。 裕安区在美好乡村工作实施之前及时进行建设详细规划和可整合支农资金存量调查摸底和增量预测,并在规划与现实资金供给之间进行平衡,为实现以目标管理为统领的支农资金整合机制的“可操作性”奠定了基础。

()制作工作分解结构,形成资金整合任务责任矩阵

依据美好乡村建设详细规划和涉农资金调查结果,资金整合责任组和规划责任组联合分4步开展工作(此处表述的4步工作的前3步,实际上在详细规划和资金调查阶段已粗略做过1遍,第1遍工作的主要目标是确定建设内容与所需资金性质、规模之间的平衡)。1步,先按照行政区划将美好乡村建设目标向下分解两层到31个建设村点,然后对31个建设村点按建设内容(可交付成果)结合涉农部门资金性质再向下分解1层到工作包,对不同建设内容工作包归纳为24类。形成裕安区美好乡村建设工作分解结构(WBS)。

2步,对每个村点的工作包进行资金预算,汇总后形成建设总预算。第3步,将建设村点工作包资金预算进行分类归并,形成按部门分类预算,由区领导小组向涉农部门下达资金整合任务初步预算,并征求部门意见。第4步,集中部门意见,经区领导小组协调、平衡、审定后,正式形成政府支农资金整合任务责任分配矩阵表。

    全区2013年美好乡村建设18个乡镇,31个中心村,500多个建设投资点的预算,合计所需整合资金6752.08万元,通过该责任矩阵落实到13个具体涉农工作部门。裕安区在确定涉农部门资金整合任务时并没有盲目地向部门分摊任务,而是根据部门项目的资金性质、存量规模和增量预测数据,结合美好乡村建设工作分解结构和工作包来下达整合计划,并明确规定即使少数专项资金出现在到位时间上或建设地点上的偏差,也不允许就此调整任务,而要求部门采取项目互换和置换的办法自主协调解决(见标题3内容)。由于下达到部门的资金整合任务或责任指标建立在历史数据和科学预测基础之上,并对部门落实整合资金的规模、性质、投资建设地点都作了比较精准的测定,既不给部门留下完不成任务的托词或借口,也不允许部门随意改变资金性质和投资建设内容。这样的资金整合责任指标具有很强的约束刚性和有效的制导。因此,为决策层、管理层和操作层提供一个可执行、可监督检查、可考核评价的责任指标体系。

()申报项目、互换和置换项目

区涉农部门根据本部门应承担的整合资金任务,向上项目申报。在项目申报过程中,由于区扶贫办、农委、发改委的整村推进、江淮分水岭治理、以工代赈等项目建设地点按照上级规定分别只能集中在部分乡镇,不能完全覆盖18个乡镇31个村点等问题。区资金整合责任小组要求这些部门开展部门之间项目互换,部门与建设乡村之间项目置换。部门通过重新调整各自项目的建设地点,在部门之间实现了项目互换并完成了资金整合任务,同时,这种做法也不违背国家规定的资金性质。如,多数支农项目中都有道路、水利设施建设等性质相同的资金,互换建设地点显然没有改变上级预算规定的资金性质,当然就不会影响上级部门规定的建设任务。鉴于每年各乡镇都会从本级财政预算中拿出部分资金进行道路、水利、沼气、环保等乡村公共设施建设,区环保局通过承诺将部分乡镇的这些自建项目计划纳入本部门向上项目申报计划,而乡镇则为环保局承担了部分美好乡村建设资金整合任务,实现了部门与乡镇间项目资金置换。裕安区要求采取的不同部门性质相同项目资金互换,部门与乡镇建设资金置换策略并能得以实现,既体现了资金整合过程中的灵活性,更得益于资金整合任务责任明确及其刚性约束和有效的制导。

三、结论和建议

鉴于以上分析研究可知,政府支农资金整合效果不佳的主要影响因素之一是对处于资金分配关键节点上的县级涉农部门逆向选择行为,而这种逆向选择行为得以滋生和蔓延的根源在于对其缺乏明确的责任赋予,自利动机的刚性约束和有效制导。建立和完善以目标管理为导向,以现代项目管理技术为手段的县级支农资金整合机制则是解决上述问题的较为有效措施。为此建议:

1.构建和完善政府支农资金县级整合机制框架。县级支农资金整合机制框架主要应该包括:制定区域农村、农业发展规划(包括建设投资预算、可整合资金性质、规模预测以及它们之间的平衡);分解规划目标并形成工作分解结构;制作资金整合责任矩阵(资金整合任务指标体系);申报项目;项目建设;实施绩效评价,6个板块。

以资金整合机制框架体现以目标管理为导向,通过以现代项目管理相关技术即工作分解结构和责任矩阵来分解落实目标任务,在此基础上开展资金整合、项目建设和绩效评价工作。目的是将区域农村、农业发展规划建设目标所需整合资金的任务科学地落实到具体责任单位,以强化现有政策措施在县一级的衔接,特别是通过对关键节点上县级支农部门行为的约束和激励,变县级各涉农部门(利益主体)自利动机为整合力量,提高政府支农资金整合的效率和效果。

2.加强一线工作人员农业农村规划和现代项目管理知识的培训,并逐步建立起较为稳定的涉农发展规划和项目管理专业队伍,进一步促进各地制定科学、完善的农业农村规划,积极推进运用现代项目管理相关技术手段,形成从规划目标到资金整合任务紧密衔接的完整体系

3.中央和省相关部门在对下级农业农村发展规划评审的同时,关注下级政府和涉农部门的资金整合任务指标体系,并给予指导和优化,同时,了解下级规划目标所需资金的性质和规模,并以此作为参考,下达项目计划,分配资金预算,进行绩效评价将更具有系统性、针对性和可操作性,从而达到进一步集中整合力量,强化上下联动机制,提高支农资金整合效益之目的。

 

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