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赵琦/地市级投融资平台公司剥离政府融资职能后转型路径探索

日期:2016/7/1 13:13:39 来源:地方财政研究2016年6期 阅读次数:1420

焦作市财政局

 

内容提要:随着新《预算法》实施以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的出台,地方投融资平台公司剥离政府融资职能,我国地方债务纳入预算管理,政府性债务制度不断收紧,地方投融资平台失去了生存空间和原有功能。那么,地方投融资平台公司是否真的要退出历史舞台,亦或以变革倒逼转型,作出不同路径选择,值得研究。本文以地市级投融资平台公司为例证,提出对于地方投融资平台公司的基本认识,及其面临的困境,并就剥离政府融资职能后的转型路径进行了探索。

关键词:投融资平台  地市级  政府融资  转型路径

 

伴随着1994年中国分税制改革,囿于地方政府事权和财权不相匹配的矛盾,在地方政府建设资金不足而又急切发展城市基础设施的情况下,地方投融资平台公司应运而生,竞相生长。而随着新《预算法》实施以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的出台,地方投融资平台公司剥离政府融资职能,我国地方债务纳入预算管理,政府性债务制度不断收紧,地方投融资平台失去了生存空间和原有功能。那么,地方投融资平台公司是否真的要退出历史舞台,亦或以变革倒逼转型,作出不同路径选择,值得探索和研究。本文以地市级投融资平台公司为例证,提出市场化规律下地方投融资平台公司可持续发展的可行思路。

一、对于地方投融资平台公司的基本认识

地方政府投融资平台公司是指由地方政府及其所属部门等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府通过设立投融资平台公司,作为政府性债务的来源之一,解决了一定时期内投资的资金缺口。地方政府投融资平台公司的发展,可以理解为地方政府信用和市场化融资相结合的一种体制和机制的融资方式的创新。地方政府投融资平台公司作为政府与市场的结合体,既有追求利润最大化的经济属性,又有提供公共服务的社会属性。政府与投融资平台公司在资源注入和收入来源上密不可分,而在投融资开发领域,投融资平台公司拥有较多自然垄断性和开发授权。对于城建项目特别是纯公益类项目,地方政府还承担着“兜底”还款责任。可以说在某种程度上,地方投融资平台与地方政府唇齿相依,相生相长。

虽然不可否认的是地市级投融资平台公司引起了地方政府性债务风险,其债务管理颇受诟病,但是从全面的、辩证的观点来看待,在特定的历史时期下,地市级投融资平台公司的出现为地方经济的发展起到了一定的积极影响和作用。作为城市基础设施建设的运营商,承担了地市级政府大量的基础设施(城市道路、桥梁、河道、体育场馆、文化场馆)和公益性服务领域的建设和运营任务。依靠地市级政府股权、优质资产的注入充实注册资本,壮大资产实力,从而增强信用评级,利用政府补助、税收返还的优惠政策来粉饰财务状况,与金融机构密切合作,通过多样化的融资方式撬动金融资本,也成为地市级财力不足的有效补充。同时,也为地方政府贡献一定的税收收入

按照区域级次,投融资平台公司分为省级、地市级、县级三类。地市级投融资平台公司与省级投融资平台公司相比,地域特征更加鲜明。一是浓郁的政府背景。相关部门的政府官员担任地市级投融资平台公司的班子成员,以便于更好的推动项目立项、规划、用地、开工、支出等审批程序和项目实施。但以政府官员的思维对企业进行经营管理,对投资项目决策以政府意识为左右,较少进行真正的可行性研究论证,政治色彩浓厚。二是以土地收益作为项目平衡的主要来源。承担公益性基础设施建设项目,如供排水、市政道路、保障性住房等,缺乏自身收益,对政府扶持和财政补贴的依赖性较大。三是混业经营造成政府性债务难以区分。以政府经营性项目收益来反哺非经营项目,也存在着非经营项目获得政府补助来弥补经营性项目亏损的现象存在,使得政府性债务和非政府性债务难以区分,偿债责任不明确。

二、地市级投融资平台公司面临的困境

地市级投融资平台公司作为一个具有中国特色发展的产物,原有体制、融资、投资、经营的模式已经不能适应新的发展要求。宏观层面上政策、法律等风险和微观层面上内部体制机制、经营和融资模式问题,倒逼地市级投融资平台公司转型。

1.存在的政策风险2014年开始,中央出台了一系列规范约束地方政府性债务的政策和措施。特别是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)明确规定:地方政府不得通过企事业单位举债债务,剥离融资平台公司的政府融资职能。通过赋予地方政府依法适度举债的权限,修明渠,堵暗道,从而达到规范政府债务举债融资机制的作用。地市级投融资平台公司原赖以生存的经营模式之一,即为地市级政府建设基础设施融资之后地市级政府以土地收益偿还贷款,受到了挑战。

2.存在的法律风险。新《预算法》以法的形式把政府债务管理提高到依法治理的层面,限制了政府性债务的举债方式,明确规定地方政府举债的唯一方式为发行地方政府性债券。地方投融资平台公司不得为政府性债务履行举债职能,所借债务将无法纳入政府性债务序列,其担保方式也不再以未来土地出让收入作为还款来源保证,融资渠道逐步变窄,需要按照市场法则进行融资、投资、运营生存。

3.内部机制的缺陷。一是不具备完善的法人治理结构。地市级投融资平台公司原有的政府背景,使其董事会、监事会形同虚设,董事会和经营层合一,董事会只有在对外融资和担保时才履行形式上单独的董事会决议,监事会监管有真空、监管有距离、监管偶然性,没有真正起到权利互相制衡、互相牵制的作用。二是用人机制不灵活。缺乏市场化选择职业经理人机制,薪酬体系不具备竞争优势。三是经营模式急需变革。原有的城市基础设施建设的运营商角色过于单一和局限,战略定位的模糊和企业文化弱化,缺乏一般市场主体的独立性和前瞻性。四是固守的融资模式急需创新。金融机构对地市级投融资平台公司实行名单制管理,各大商业银行对平台公司贷款总量,只许逐步减少不许新增,严格限制新增融资平台公司贷款额度。过多依赖于银行贷款等间接融资方式难以为继。

4.内外环境变化带来的运营困境。由于普遍存在着资产流动性不足和资本金短缺的现状,同时土地拍卖收入又存在代际时间和结构与债务到期的不相匹配状况,使得地市级投融资平台公司一旦到期债务还本付息集中涌现,则其资金链异常紧张。原来可尝试通过借政府财政款项应急,新的预算法实施后,严禁政府财政向外借款,因此,地市级投融资平台公司单纯依赖政府土地收入为继的流动性也变得不再可行。公益性项目等现金流难以覆盖成本的大量基础设施建设项目难以获得银行信贷,通过变通贷款用途使用贷款,使用信托等影子银行资金筹措资金,融资成本水涨船高,债务雪球越滚越大。

三、地市级投融资平台公司转型路径探索

外延和内涵的压力,要求地市级投融资平台公司去行政化,按照市场机制来生存和发展,走遵循市场规律的转型之路和可持续发展之路。

(一)国有资本运营公司

参照新加坡淡马锡控股(私人)有限公司模式,结合我国的国情,地市级投融资平台公司可以整合一个地域内分散的国有企业,组建国有资本运营公司,搭建地市级政府和企业之间的桥梁,由管资本的方式逐步转变为经营资本的方式,从而实现地市级投融资平台公司新的转型。

地市级投融资平台公司在国有资本运营公司中起到了承上启下的作用。对上,对政府负责,受政府授权委托管理国有企业,对下,对所属企业以股权为纽带进行管理。地方国资委代表政府作为地市级融资平台公司的出资人,对其按照国有资产法行使重大经营决策权、人事任免权和资本收益权。地市级投融资平台公司作为国有资本运营公司,是国资委国有资本经营预算的实施主体,以实现国有资本保值增值为最终目标。融资平台公司对其下属国有企业按照出资比例,以产权关系为纽带,运用市场法则管理企业。

地市级投融资平台公司的下属公司,可以根据经营性质,组建多元化的经营实体。如以产业投资为主的国有投资公司、以金融、保险、证券、担保为主的金融控股公司、以基础设施建设投融资为主的建设投资公司等。这些角色的定位和模式的创新都依赖于构建有效的公司治理机制,以及建立规范的公司制度,包括独立完善的董事会制度、市场化机制的选人用人制度等,要用市场化的经营理念,实现融资模式的创新和产业模式的创新。

(二)参与政府和社会资本合作模式(PPP模式)

作为市场主体的地方政府投融资平台公司,在PPP模式中的角色定位为以下两类:

1.作为社会合作方,参与本级政府之外的合作项目。地方政府投融资平台公司若定位为社会合作方,可以承担上级政府和下级政府的PPP合作项目,以社会资本身份参与投标。一般情况下,社会合作方的性质包括:民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业、符合条件的金融机构等股权多元化企业,地方政府投融资平台公司随自身性质不同,一般有国有独资或国有控股类型,尝试以国有企业身份参与投标,同时政府投融资平台公司要求具有特定的行业特征,一般情况下要具备建设能力、融资能力、运营管理等能力,要求地市级投融资平台公司具有一定的综合实力才具备竞标成功资格,无形当中,对于原来只有融资职能,没有参与项目管理经验的地市级投融资平台公司具有一定的挑战。

2.作为合作项目政府资本的委托管理载体,招标选择社会资本。即代表政府参股项目公司,政府财政资金可以通过注入地市级投融资平台公司的模式,委托投融资平台公司代表政府参股部分,履行政府的项目运作职能。地市级投融资平台公司特殊的地方政府背景,使得其作为政府方代表,是贯彻政府计划和方针的最直接载体。对于需要政府和社会资本共同持股的PPP项目,双方签订合作合同,此时政府的行政管理职能性质使其不具备市场经济中合同主体的资格,狭义概念所称的政府,可以委托地方融资平台公司代表政府,出资PPP项目,作为项目的发起人和社会资本共同组成SPV公司,由地市级投融资平台公司代为履行股东职能,按照股权比例和社会资本共同管理项目公司,承担风险和分享收益。

扮演两种角色,地市级投融资平台公司在PPP模式中的重点工作,一是要将存量项目,逐步转型为PPP项目,置换出政府债务。二是要用好政府赋予特许经营权。三是参与本级政府之外PPP合作项目的投资和运营,不断开拓新的业务领域。

(三)财政资金基金化改革的依托主体模式

地市级融资平台公司定位于政府财政资金基金化改革的出资人一方,受政府委托,作为代持政府财政股份的管理人,代表政府出资部分管理基金公司,按照股权比例履行股东权利和义务,由基金管理团队按照市场化运作方式在基金公司中实施投资运作。

地市级投融资平台公司凭借对当地经济积累的信息资源,作为承载政府财政资金基金化的市场化主体,组建基金公司,放大财政资金效益。首先,地市级投融资平台公司多年来在本辖区域范围内积累的对存量项目的熟悉程度,便于更有效的筛选项目,发挥市场导向支持项目。其次,企业的逐利本质,使得地市级投融资平台公司按照市场化规律选择项目,做投资调查和风险评估,分析收益,便于更好的体现服务市场化本质。然后,地市级投融资平台公司原本积累的投资专业团队,投资和融资的先进管理经验,用市场化运作规律来实现项目的投资和选择合适的时机退出,从而更加提高资金的使用效益。最后,定量的财政资金作为股权的一部分,通过股权和债权的方式撬动社会资本的投入,从而起到四两拨千斤、放大财政资金的杠杠作用。

四、三种路径选择的思考和建议

地市级投融资平台公司,整合为地市级国有资本经营公司、承担政府和社会资本合作模式不同角色,作为财政资金基金化改革的有效载体三种路径的选择,并不是背靠背,独立实施的,而是彼此协调,相辅相承,投融资平台公司可以结合自身经营特点,行业优势,因地制宜,多种路径同时进行或者成熟一项进行一项。政府统筹兼顾对地市级投融资平台公司进行国有资本运营公司改革的同时,地市级投融资平台公司也可拓展业务领域,进行PPP模式运作或承担政府财政资金基金化改革运行载体,各种业态的形成都有其行业特征和存在的现实问题。

1.自上而下进行国有资本运营公司改革。地市级政府整合区域内国有资源,组建国有资本运营公司,不仅仅是地市级投融资平台公司自身的转型要求,更重要的是一个地市级政府的统筹兼顾、体制框架的重新设定、部门利益的重新分配。其操作的成功与否,在程序要改变自下而上的由投融资平台公司主动推进的方式,而是要充分调研和论证,自上而下从政府层面(国资委)进行方案设计和整合,有效规范有序推进。这种国有资本运营公司的改革模式是一种顶层设计,较多依赖于地市级政府层面(国资部门)的操作理念和自身简政放权的博弈,地市级投融资平台公司在这种博弈中更多是执行和不断的提出建议和完善自身,从而达到一种有效贯彻落实的持续发展。

2.统筹兼顾推进投融资平台PPP业务。PPP模式并不适合所有领域的投融资,主要集中在公益性、准公益性的非竞争领域。PPP模式不是万能的,操作不好反而加重了政府财政负担,形成了新的政府性债务。地市级政府必须统筹兼顾,改变条块分割、部门利益的局面,选择资质优良、具有充分项目运作经验和管理能力、资产、资金、信用基础较佳,融资实力较强的投融资平台公司进行PPP模式运作。避免在投融资平台公司整合和模式转型运作过程中,又多出了一些刚刚组建的,基础实力不强的PPP模式政府授权代表方。地市级政府投融资平台公司采用PPP模式更应关注设计和运作模式的特点,把控好存量债务置换PPP项目中的财政承受能力论证这个操作中的难点和重点环节,有的放矢,做好适合自身发展的PPP项目。

3.积极尝试政府财政资金基金化改革。财政资金基金化改革对投资对象的选择成功与否,也会带来一定的投资风险,最大的风险点是投资带来的股权比例收益和形成投资损失之间的权衡和效益博弈。对地市级政府来说,财政资金基金化改革的有效手段是在资金源头选择上可以尝试对实体经济支持比较大的财政资金,如涉企资金等先行进行基金化改革试点,模式运作比较成熟后再推广运用到更多支持实体经济的专项财政资金。财政部门同时要做好财政资金基金化后的监督和绩效问责,建立有效的制约手段和考评机制,将考评结果作为选择财政资金基金化改革实施载体(不同地市级投融资平台公司)的衡量手段。对地市级投融资平台公司来说,在锻炼队伍的同时,要做好对基金投向的尽职调查和风险规避,建立科学有效的投资委员会,按照风险识别和风险防范机制完善基金投资的担保和保险手段,完全按照市场化规律进行投资选择和基金的合理退出。财政资金基金化改革载体选择尤为重要,具备充分投资经验,资金实力优越具备融资资格,最关键的是国有成分的承继、称职的投资团队和风险把控实力,都是地市级投融资平台公司作为财政资金基金化改革的载体的基本条件。

 

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