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常晋等/政府购买公共服务:一个文献述评

日期:2016/5/30 9:22:17 来源:地方财政研究2016年5期 阅读次数:1856

常晋/山东科技大学;刘明慧/东北财经大学

 

内容提要政府购买公共服务问题自十八届三中全会之后成为学术界研究的一个热门话题。为了进一步推进政府购买公共服务的理论体系构建和应用研究,适时地对相关研究进行梳理是十分必要的。本文系统收集与整理了国内外相关文献,从政府购买公共服务的内涵、范围、方式、绩效评价和地方政府实践五个方面进行了比较全面的阐释和评析,并提出了未来政府购买公共服务研究的方向。

关键词 政府购买   公共服务  文献述评

 

我国政府购买公共服务实践起源于上海,此后广东省、北京市、无锡市、深圳市、天津市等地方政府相继开展了政府购买公共服务的探索和实践,一些地方政府陆续出台了相关政策制度。20131112日,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,在全面正确履行政府职能这一部分专门论述了政府购买公共服务问题,2014414日,财政部发布了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》,将政府购买公共服务上升到国家政策层面,学术界对政府购买公共服务问题的研究掀起了新的高潮。

一、政府购买公共服务研究现状

(一)关于政府购买公共服务的内涵

1.国内研究进展

李慷(2001)、贾康(2014)等明确了政府购买公共服务的起因是为了履行服务社会公众的职能。冯俏彬(2014)认为其实质是采用公共产品的私人生产、公私合营(PPP)的具体形式,而易志坚、汪晓林、王丛虎(2014)认为政府购买公共服务的实质是财政资金转移方式的变革。章辉(2014)提出政府购买公共服务同样适用于《政府采购法》,属于该法中关于各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为中的一部分。许益军(2014)指出,政府购买公共服务就是把原来由政府直接提供的公共服务,通过订立契约并支付相应资金的方式,交由私营公司、非政府组织或者其他社会法人团体来提供的一种制度安排。

2.国外研究进展

国外学者普遍地把政府购买公共服务界定为POSC(Purchase Of Service Contracting),亦即公共服务合同外包即政府通过与企业或民间组织签订承包合同的形式来提供公共服务。萨瓦斯(2002)认为狭义的合同外包仅指外包对象为私营部门和非营利部门的合同外包。广义的合同外包是将政府间协议或合作也就是公共服务外包对象是其他地方政府的也视为合同外包。美国学者Simon Domberger1998)直接认定公共服务合同外包就是民营化。经济合作与发展组织(OECD)(1997)在相关报告中指出,公共服务外包是在以所有权变更为标志的民营化不能进行时,政府模仿市场提供产品和服务,其核心在于促进服务供应商之间的竞争。Young Chool Choi1999)指出,公共服务外包是政府只充当资金提供者,由私人承包商来生产公共服务。

(二)关于政府购买公共服务的范围

1.国内研究现状

贾康(2014)基于需求侧的分析为政府购买公共服务划定了边界,从政府购买视角将公共服务分为公共性公共服务、公益性公共服务及介于两者之间的社会管理服务三类;易志坚、汪晓林、王丛虎(2014)将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三大类;冯俏彬(2014)依据服务质量标准是否清楚将公共服务分为硬服务软服务两大类。

2.国外研究现状

关于政府购买公共服务的范围问题,西方学者也存在较大分歧。一种具有代表性的极端观点是所有的公共服务都可以外包。另一种是多数学者认为绝非所有的服务都适合外包。Oliver Hart1997)认为服务质量较易度量的公共服务才能外包。 Kevin Lavery1999)提出对于服务的可描述性程度较高、 监督容易和竞争程度高的公共服务项目适合合同外包。Boston1996)指出政策制定和建议、规划、规制、法律强制执行和应急服务等传统职能不能被外包。Donahue1989)认为按照对服务的责任心和公正性要求的高低来划分,要求低的公共服务可以交给私人组织提供,要求高的公共服务则应该交给政府提供。

在具体实践中,英国将公共服务分为个人服务项目(Individual service)、社区服务项目(Neighborhood service)和委托服务项目(Commissioned service)三大类 欧盟政府购买公共服务体系较为健全,共包含27类;美国政府购买的公共服务包括公共设施(公共交通、水利、公园图书馆运营)、公共安全(治安、消防、监狱管理)、公共卫生、社会福利救济、公共信息服务等诸多领域。

(三)关于政府购买公共服务的方式

1.国内研究概述

贾康(2014)提出应结合政府购买服务的分类,依据政府购买服务的类型以及生产主体的不同有针对性地选择政府购买服务方式。马海涛、王东伟(2014)主张综合考虑公共服务特点和当地实际情况探索多样化的公共服务购买方式,灵活运用流程外包、公私合作、政府津贴、凭单支付等方式。杨宝、王兵(2011)认为政府购买公共服务方式应当多元化,具体包括:第一,制度化与非制度化并存;第二,兼有竞争性与非竞争性其中竞争性方式主要包含完全开放的招投标、有资质认定的招投标和邀约招投标三类;第三,政府购买公共服务主体间关系独立性也有依附性同在。章辉(2014)认为,政府购买公共服务应该参照《政府采购法》的规定将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式作为备选。李一宁、金世斌、吴国玖(2015)认为政府购买公共服务宜市场化社会化和社区供给、个人自愿捐赠等方式相结合。

2.国外研究概述

在长期的公共服务购买实践中,发达国家根据所有服务的性质,以提高服务质量为导向,采用了包括公私合作、合同出租、个人账户直接付款、补贴制度和消费券等在内的多种购买形式。Rehfuss John A 1989)总结美国政府购买公共服务的主要方式是公共服务外包; Rimmer SJ1998指出澳大利亚政府公共服务的方式同样是公共服务外包陈书洁、张汝立(2011)分析了西方发达国家政府购买公共服务的两种模式:一是政府依据关系民生的重要性和关键程度将社会公共服务项目进行分类,并由此来决定购买的深度和广度;二是采用混合管理战略,由完全合同外包为主改革为公私混合提供。

(四)关于政府购买公共服务的绩效评价

1.国内研究现状

闫海、唐屾(2014)借鉴西方国家政府支出绩效评估的 3E 原则,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness),认为绩效评价分为过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效;李卫东(2014)提出了在政府购买公共服务的评估过程中应引入第三方评估机制;钱海燕、沈飞(2014)运用DEA(数学包络分析)模型衡量地方政府购买居家养老服务的财政支出效率;张璇(2015)以政策执行及效果为研究对象,探究政府购买公共服务绩效审计评价的基本原则、评价标准及基本步骤,并基于平衡计分卡设定绩效审计评价指标,评价政府购买公共服务的绩效。

2.国外研究现状

西方学者很早就开始关注政府购买公共服务的绩效评价问题,他们对于政府购买公共服务的效果持两种观点:一是完全没有效果,甚至会损害市场运行的效率,另一种较为广泛接受的观点是政府购买公共服务的行为提高了资源配置的效率,且运用了多种不同方法评价政府购买公共服务的效果。Veiko Lember Kenneth A. Kriz(2010)以问卷调查的方法对政府购买公共服务的绩效进行评价;Barbara Peat Dan L.Costley(2008)运用计量模型(相关性分析和回归分析)来说明购买机制运行效果的影响因素。Debiprosad  Majumdar (2004)运用问卷调查方法和面对面交谈方法,对志愿机构提供政府购买公共服务的效果及不足进行了较为全面的评价。

(五)关于地方政府购买公共服务实践的研究

现有文献对我国地方政府购买公共服务具体实践进行了研究,包括陈培浩(2014)对浙江省金华市的调研,何华兵、万玲(2014)基于广州市的调查和访谈, 薛无瑕、蒋省三、裴建、蔡建旺(2013)对温州市社会组织参与政府购买服务的能力及意愿进行调查,顾江霞(2014)对珠三角B市购买社会服务进行研究,李凤芹、张秀生(2014)以北京市为例加以阐述,杜荣胜(2014)对合肥市政府购买社区居家养老服务的实证分析,李宁(2015)考察济南市市中区购买青少年服务项目实践等。

二、政府购买公共服务研究文献评析

(一)国外政府购买公共服务研究文献述评

国外的研究是基于20世纪70年代西方国家普遍面临 经济滞胀的背景,各国政府为了实现在维持既定福利水平的前提下降低政府购买公共服务成本的目标,急于寻求新的提供公共服务的思路和制度。公共服务外包(POSC, purchase of service contracting )作为政府机构民营化的一种重要方式成为比较理想的选择,因而西方学者把研究重点放在公共服务外包的数量、质量和成本方面。

在研究视角方面,西方学者从不同学科对公共服务外包问题进行了研究。一是从法学的角度分析了公共服务外包合同制定和执行涉及到的法律主体、法律事项和法律关系;二是从信息经济学的角度探讨了政府在公共服务外包招标过程中对承接主体的信息搜集、信息不对称问题;三是运用制度经济学交易成本的相关理论论述了公共服务外包的作用机制。在研究的具体内容方面,主要涉及公共服务外包的原因、类型、影响因素、作用机制、绩效评价,并取得了一些有价值的研究成果。在研究方法方面,大多运用定量分析方法和归纳法。这些研究成果对于政府理解和解决公共服务外包中出现的问题,完善公共服务外包制度都具有重要的借鉴意义。

纵观现有的研究,还存在以下不足,主要表现在三个方面:

第一,基于多视角的研究尚需深入。尽管西方学者在研究此类问题时采用了不同的研究视角,但是研究的视角相对比较单一,大多从某个学科自身的角度进行描述。鉴于政府购买公共服务实践活动的复杂性,仅仅从单一学科的研究是远远不够的,还应该与其他学科进行交叉性和综合性研究。这样不仅可以拓宽理论研究的视角,还可以拓展实践分析的思路。

第二,宏观层面研究有待加强。相当数量的国外政府购买公共服务文献都是从微观层面出发,通过某一地区或是某一特定购买事项的研究来提出问题、分析问题,而没有通过总结共性的问题把研究上升到制度、机制或模式等宏观层面。这使得一些可行的政府购买公共服务经验不能有效推广到更多地区和领域,因而难以充分发挥其示范性和指导性作用。

第三,影响政府购买公共服务外部条件的研究有待充实。西方学者大多对政府购买公共服务的内在机制加以研究,而从政府和市场活动边界的划分、社会组织的规模及运作、法制体系的建设与完善,以及社会契约精神的普及与接受等外部条件对政府购买公共服务影响的研究比较欠缺,而这些对保证研究的全面性及政府购买公共服务的行为都会产生重要影响。

(二)国内政府购买公共服务研究述评

国内的研究主要基于以下两个方面背景:一是20世纪90年代地方政府购买公共服务的有益探索;二是适应2013年后政府购买公共服务问题上升到国家财税体制综合改革层面的需要。这些研究已经取得了一定成果,但在以下5个方面还有待进一步深入和完善。

第一,规范的研究体系尚处于构建阶段。现有文献侧重于对政府购买公共服务的总体性研究,对相关问题的深入和细化研究不够充分,诸如政府购买服务范围的划定依据、购买客体的培育与选择、购买服务的定价机制、服务类型与购买方式的关联性、购买数量的确定与质量的衡量、绩效评估指标的设计与运用、相关政府预算的安排与管理等问题。

第二,跨学科研究尚有欠缺。政府购买公共服务是一个涉及到多学科的综合性很强的问题。现有研究文献大多依据新公共管理理论对相关问题展开研究,而对社会学、经济学、政治学、财政学、管理学等其他学科的相关理论的综合运用相对不足,难以保证理论支撑体系的完整性。

第三,研究的类型有待进一步拓宽。现有的对政府购买公共服务类型的研究主要集中在养老服务、医疗服务、学前教育服务、文化服务方面,对其他事务性管理服务购买的研究较少涉及。而按照十八届三中全会的决定要求,凡属事务性管理服务原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。

第四,地区间和不同类型间横向比较的研究需进一步加强。现有的研究主要关注某个地区及其某一类型的公共服务购买问题研究,而对不同地区、不同类型的差异及共性的分析不够重视。这种研究范式使得研究结论的解释力相对较弱,运用的普适性也会受到一定的限制。

第五,定量分析方法的运用比较欠缺。目前学者主要运用定性研究和规范研究的方法探讨政府购买公共服务的一般性机理,而运用定量分析方法对购买对象的特征与购买对象选择的相关性研究、购买机制对购买服务规模效应的研究,以及购买支出对财政资金使用效率的影响研究还需加强,从而确保研究结论及政策建议具有更强的说服力和针对性。

三、政府购买公共服务研究的展望

(一)关于政府购买公共服务的内涵

政府购买公共服务的内涵是为了创新公共资金的运用方式,中央和地方政府向政府部门、企业和社会组织主要以合同形式购买公共服务的一种制度安排。具体从4个要素进行界定:第一,以创新公共服务提供与生产方式,切实提高社会资源配置效率为目标。第二,以中央和各级地方政府为主体。在政府购买公共服务的过程中其主体地位体现在:政府购买公共服务的目录必须由政府部门制定和发布;政府主导购买公共服务的整个过程;政府购买公共服务的效果由政府评价等。第三,以政府部门、企业和社会组织为客体。公共服务生产者多元化的特点决定了在确保公共服务的质量、数量和效率的前提下,应拓宽公共服务生产者的范围,特别是把更多的社会力量纳入进来。因而购买客体的培育机制、购买客体的选择依据将成为今后研究的一个重点内容。第四,以合同契约为载体。政府购买公共服务是一种市场行为,应该遵循市场交易的基本准则。即公共服务的购买方和出售方作为平等的市场主体,按照公平、公正、公开的原则,在法律许可的框架下订立合同契约,依法明确政府购买公共服务的各项构成要素,以确保政府购买公共服务的有序进行。

(二)关于政府购买公共服务的范围

国内外学术界关于政府购买公共服务范围的划分方法的研究一直存在着较大的争议,在未来的研究中应该将重点放在以下两方面:

1.明确购买公共服务范围的划定依据。在明晰政府与市场配置资源边界的基础上,以政府购买公共服务的需求为依托,以政府购买公共服务的可行性为出发点,结合各个地方经济社会发展水平及政府购买公共服务需求的差异,因地制宜、因时制宜地确定政府购买公共服务范围。

2.渐进式确定政府购买公共服务的范围。地区经济发展水平的变化会引起政府购买公共服务需求的类型、规模和层次发生变化,从而决定了政府购买公共服务的范围需要适时地进行动态性调整。此外政府购买公共服务的管理水平和技术手段也在一定程度上制约政府购买公共服务的范围,所以公共服务范围的选择具有渐进式和长期性的特点。

(三)关于政府购买公共服务的方式

在未来的研究中,政府购买公共服务方式的选择应该主要依据政府购买公共服务各类方式的不同特点、适用的制度基础与环境条件及其实施效果。具体而言包括以下两方面内容:

1.与政府购买公共服务类型和项目相匹配。购买服务的类型和项目对服务方式选择的作用机制、影响程度的衡量都是在未来研究中的重要议题,据此购买方式的选择将有规律可循,可以有效避免选择的随意性和低效率问题出现。

2.依据政府和社会组织关系选择购买方式。按照购买服务的客体与政府的关系,可以将购买客体分为官方、半官方、民间三类社会组织,而不同类型的组织在很大程度上决定了相应的购买方式,其对购买服务方式作用机制的研究有待进一步深入。

(四)关于政府购买公共服务的绩效评价

政府购买公共服务的绩效评价是政府购买公共服务制度的重要环节,直接关系到财政支出规模的适度性和财政资金的使用效率。未来研究的着力点是如何如建立健全科学有效的政府购买公共服务绩效评价体系。

1.科学设计绩效评价量化指标。对于政府购买公共服务的全过程分阶段设计绩效评价指标,第一,购买前的评价指标体系。针对购买客体可选择诸如从事该项服务生产的年限、参与政府购买公共服务的年限、组织规模、信用评级等指标。第二,购买中的评价指标体系。针对购买的数量和质量设计合同执行的程度、质量等指标。第三,购买后的评价指标体系。针对购买服务的效果设计财政绩效、经济绩效、社会绩效指标。

2.采用有效的绩效评价方法。绩效评价方法是提升政府购买公共服务绩效水平的重要手段,也是确保今后政府购买公共服务有序开展面临的一项难题。目前针对企业、行业、财政支出的绩效评价方法多种多样且各具适用性与局限性,鉴于政府购买公共服务内容复杂且涉及面很广,在具体运用时必须对现有评价方法进行充实与创新。根据绩效评价的流程,购买前的绩效评价可以采用结果导向性的绩效评估方法,购买中的绩效评价可以采用行为导向性的绩效评价方法,购买后的绩效评价可以采用图解式评估量表法。同时针对评价指标采用单一或组合的评价方法,如可运用主成分分析法分析不同购买客体的竞争力,运用平衡计分卡法通过多个维度分析购买客体的绩效,运用成本收益分析法评价财政资金的使用效益,等等。

3.适当引入第三方评价机制。第三方是独立于政府和购买客体,具有专业性和权威性的中间机构。作为外部质量监控保障的第三方评价能够避免受到各方的影响,克服传统的自我评估的缺陷,从而显著提高评估结果的客观性和公正性,因而建立第三方评价机制是政府购买公共服务绩效评价制度的重要构件之一,也是实质性推动财政绩效管理科学化、精细化的重要举措。鉴于我国政府购买公共服务中第三方评价机制建设总体处于起步阶段和相对薄弱的现实,有序推进这项工作需要着眼于三个方面:一是根据科学的标准和适当的方式来选择独立的第三方评价机构,并充分利用其人才、技术在项目操作规范、实践经验丰富等方面的优势进行客观、真实的评价;二是依法确定第三方评价机构在政府购买公共服务绩效评价中的职能定位与评判监督责任,真正做到参与各方各司其职,各负其责,从而有效实现实施、管理和评价相分离;三是健全评价报告与评价反馈机制,切实为政府购买公共服务制度的完善与行为的规范提供有价值的决策依据。

(五)关于地方政府购买公共服务的实践

按照新制度经济学理论,制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式。我国政府购买公共服务的制度变迁无疑是这两种制度变迁方式的结合,地方政府购买公共服务的实践是诱致性制度变迁的具体形式,为由中央政府主导的强制性制度变迁积累了丰富的经验和奠定了一定的基础。鉴于不同地方实践探索的深度、广度和进展具有较大的差异,因而今后对地方政府购买公共服务实践的研究应侧重以下两个方面:

1.重视横向比较和纵向比较研究。政府购买公共服务制度的推进需要具备购买意愿、市场需求、资金支持、生产能力、管理机制等相应的制度条件和环境因素。通过对不同地方政府购买公共服务相同领域的模式进行横向比较,揭示出不同模式的内涵差异、形成机理、选择依据、适用条件;对同一地方政府不同时期购买公共服务的领域、范围、方式、效果进行纵向比较,探讨实行政府购买公共服务的阶段性目标、制度基础、环境支撑,为地方自主选择适宜的且具有特色的制度提供决策参考。

2.探析渐进式发展的路径选择。随着政府购买服务领域的拓展、规模的扩大及机制的健全,纵深推动其渐进式发展的路径选择就成为未来研究的重要课题。一是从制度顶层设计角度来制定地方的总体发展规划和具体实施步骤;二是合理界定政府购买公共服务各个参与主体的职能边界和作用方式;三是改革和完善财政预算管理方式,将政府购买公共服务的资金管理纳入到地方政府预算的安排中,以确保预算管理的有效性和透明度。

 

参考文献:

1财政部科研所课题组贾康等.政府购买公共服务的理论与边界分析.财政研究》, 2014年第3.

2 陈培浩.政府购买社会组织公共服务研究——以浙江省金华市为例.经营管理者, 2013年第6.

3陈书洁,张汝立.政府社会服务观与社会公共服务改革——英美政府购买社会公共服务的比较研究.探索,2011年第4.

4杜荣胜.政府购买公共服务问题和对策研究.财政研究,2014年第6.

5冯俏彬.论政府购买服务与当前财政管理新任务.地方财政研究, 2014年第4.

6何华兵,万玲.政府购买社工服务的问题与长效机制构建——基于广州市的调查和访谈.岭南学刊,2014年第3.

7李凤芹,张秀生.社区养老中政府购买医疗卫生服务的成本测算办法与应用.财政研究,2014年第7.

8李卫东.政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析.经济研究导刊, 2014年第13.

9李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考.中国民政,2001年第6.

10李宁.政府购买公共服务的新探索——以济南市市中区购买社区青少年服务项目为样本.中共山西省委党校学报2015年第3.

11李一宁,金世斌,吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择.中国行政管理,2015年第2.

12马海涛,王东伟.完善政府购买公共服务制度的思考.中国政府采购,2014年第4.

13钱海燕,沈飞.地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市政府购买居家养老服务为例.财政研究,2014年第3.

14许益军.政府购买公共服务:从制度设计到操作细节.群众,2014年第2.

15薛无瑕,蒋省三,裴建,蔡建旺.从财政经费视角研究政府购买社会组织服务——基于温州市社会组织参与购买服务的能力及意愿的调查.经济研究参考,2013年第29.

16杨宝,王兵.政府购买公共服务模式的中外比较及启示.甘肃理论学刊,2011年第1.

17易志坚,汪晓林,王丛虎.政府购买公共服务的几个基本概念界定.中国政府采购,20144.

18闫海唐屾.论政府购买教育服务的制度建设.地方财政研究》, 20144.

19章辉.明确与完善政府购买服务的制度保障.地方财政研究, 2014年第4.

20张璇.政府购买公共服务绩效审计评价体系研究.审计月刊,2015年第2.

21顾江霞.政府购买服务契约的权力运作逻辑——基于珠三角B市购买社会服务的研究.招标与投标, 2013年第7.

22萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社,2002年版.

23Barbara Peat, Dan L. Costley .Purchase of Service Contracting: Proposal Rating As a

Moderator vol. 4No.22008.

24Boston.The use of contracting in the public sector---recent New Zealand Experience,

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25Debiprosad Majumdar .The Community Funding Agency and the voluntary sector: Purchase of service contracting in Otago /Southland , RESEARCH & EVALUATION.vol. 5No.882004.

26Donahue, John D.The privatization decision: public ends private means. New York: Basic Books, Inc., Publishers, 1989.

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28Oliver HartA Shleifer, and RW Vishny.The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics 112, no. 4, 1997.

29Kevin Lavery.Smart Contracting for Local Government Services: Processes and Experience, Praeger Publishers, 1999.

30Simon Domberger.The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing: A Strategic Guide to Outsourcing, OUP Oxford, 1998.

31Young Chool Choi.The Dynamics of Public Service Contracting: The British Experience, Policy Press, 1999.

32 Veiko Lember, Kenneth A. Kriz,.Purchase-of-Service Contracting in Estonia.Administrative Culture, vol. 2No.2392010.

 


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