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李英/政府预算绩效评估的学术支撑——近期研究文献述评

日期:2016/5/30 9:18:53 来源:地方财政研究2016年5期 阅读次数:1037

西南政法大学

 

内容提要:政府预算绩效评估的研究大多集中于预算绩效的理论探讨、不同评估主体的参与以及评估模型构建设计等方面。在政府预算绩效评估研究中,为更好实现学术使命和社会责任的统一,需要逐步弥补评估体系过于复杂,实证研究成果较少等不足。下一步研究需继续关注完善评估体系、规范主体参与,同时更加注重结合改革目标的前瞻性研究,在方法上更好地实现定量与定性的有机结合,在研究角度上更多地开展跨学科研究。

关键词:政府预算  绩效评估  指标体系

 

    一、引言

建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题,其中,预算制度是有效解决“如何使用权力”问题的最好制度。[]弄清政府“钱袋子”里收了多少钱、花了多少钱,这既是建设法治政府的前提,还是国家民主化进程的真实体现。[]而评估政府的“钱袋子”,弄清政府的钱花在何处、花的如何,是我们监督政府“钱袋子”的关键环节,评估政府预算绩效成为改革预算管理、推进国家治理现代化的主要方向之一。

201511日,新《预算法》生效,政府预算管理改革进入一个新时期。回顾过去,党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,此后相继提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”和“完善政府绩效评估制度”;2009年,《财政支出绩效评价管理暂行办法》出台,推动绩效评价活动正式推向全国;《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》相继颁布,2014年制定了详细的地方财政管理绩效综合评价方案和评价指标体系。经过多年试点摸索,我国已初步形成一套较完备的政府预算绩效评估体系,但就总体而言,预算绩效评估仍存在大量问题,如地方政府预算绩效评估不足,评估结果运用不广不硬等等。如何进一步推进公共预算改革,成为当前中国政治发展中亟待回答的问题。

学术界对政府预算绩效评估进行了重点关注,做了大量学术研究,研究了不同评估主体的评估效能,并提出了不同的预算绩效评估模型和指标体系。本文通过回顾近几年关于政府预算绩效评估的研究成果与实践作为,试图分析这些成果的特点、成就与不足,从而为推进政府预算绩效评估及政府预算管理的进一步研究提供理论支撑。

    二、什么是政府预算绩效:理论上的模糊与实践中的侧重

界定预算绩效,必然涉及一个表述相近的概念——“绩效预算”。什么是预算绩效、什么是绩效预算、两者有何区别,理论上对二者似乎并无一个明确的概念界定。凡企业、事业单位等都会涉及预算与绩效,本文关注的是政府的预算绩效。

美国预算管理办公室(OMB)认为,绩效预算是一种预算,它阐述请示拨款的目标、计划、花费以及对成绩的量化衡量数据。简单地说,政府绩效预算的核心要义就是以政府绩效为依据对预算实施全程管理(白景明,2011)。

政府绩效侧重考虑公共服务的有效性,政府预算绩效还关注公共支出,考察服务与支出的比率(马国贤,2014),就是采用绩效评估的原则和方法,对政府预算支出行为进行基于绩效为导向的预算评价,也就是说,对政府预算支出的效果用绩效评价的模式进行评价和考察(徐建中等,2013)。另一层面说,政府预算绩效是政府绩效的资金表现形式(白景明,2011),具体就是,在绩效评价中增加了“预算支出”这一评价的对象,是综合评价预算支出的效益、效率和有效性, 包括行为的过程和结果(李建华等,2009)。

综上,我们可以这样理解,政府绩效预算侧重对预算的过程管理,政府预算绩效侧重对预算的评估管理。而这种侧重在理论上常常是可忽略的,“预算绩效管理”实质就是绩效预算,是以目标为导向的公共财政收支管理模式,它的核心是指标和成本,基本环节有目标确定、拟定计划、拨款、行为实施和绩效评价。

在实践中,我国对预算绩效和绩效预算的关注,侧重点是相似的,对绩效预算的关注侧重点也是放在预算绩效评价上的。实践中的特征就是政府绩效与政府预算通过财政支出绩效评价连接起来(白景明,2011)。预算支出就是政府预算绩效评价对象, 支出绩效就是评价内容(李建华等,2009)。财政部文件明确指出,预算绩效指预算资金的产出和结果,预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式,是政府绩效管理的重要组成部分,它要求政府部门花尽量少的资金、办尽量多的实事,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。通过政府部门出台的《绩效管理工作规划》和具体的评估方案与指标体系也可以看出预算绩效在实践中对财政支出的评估的侧重,这里的预算绩效包括部门预算绩效、项目预算绩效及公共财政预算绩效。

    三、如何评估政府预算绩效:构建评估模型与指标体系

(一)谁评估?

“谁评估”是政府绩效评估设计中的首要问题和逻辑起点。基于公共产品理论、委托-代理理论和新公共管理理论的理论依据,公共服务体制要同时满足“拿众人之财”、“办众人之事”、“合众人之意”三个目标,所以政府预算的绩效应该有相关利益者来参与共同评估。根据不同的分类标准,学者们提出了不同的评估主体。

高洪成等人(2012)认为评估主体包括“异体”和“同体”。整个政府系统是一个“体”,同体评估即是政府系统内部各单元的评估,具体包括,上级政府对下级政府的同体纵向评估,以及同一级政府组织内不同部门间的同体横向评估。异体评估是政府系统外的某一个单元或某几个单元的联合进行的评估,有党、人大、政协、社会组织、高校、科研单位、媒体、公众等。这种分类与马蔡琛(2013)所指内部评价及外部评价相近,内部包括政府财政部门和各资金使用者,外部是立法监督机构与社会公众。徐建中等人(2013)认为,评估主体应该包含财政机构、预算机构、上级政府、第三方机构、公众。

纷繁众多的评估主体中,每一个评估主体发挥着不同的作用。高洪成等人(2012)认为人民代表大会应该是政府绩效评估的核心主体,一是由于其符合公共治理范式转型和国家治理结构变革的方向及需要,二是由于其满足委托代理理论和人大监督政府合宪性的要求。在要求政府信息公开和培养公民意识的背景下,社会公众应该更广泛参与到绩效评估中去,徐建中等人(2013)认为公众也会通过民间机构或网络论坛的形式去表达自对政府提供的公共产品和服务的意见,从而对政府预算绩效进行评估。同时,由于各个评估主体能力和参与机制的不同,不同主体间存在着相互博弈的行为,如支出部门、专家和监督机构三方之间行动的先后动态博弈(马蔡琛,2014)。更重要的是构建一个多层次评价体系,包括建立部门自评、财政部门重点评价、中介机构评价等(吕明,2014),实现内外部评价主体整合(马蔡琛,2013)。

(二)评估什么?

预算绩效管理是一个包含“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程机制。在这一过程中,评估的内容相应涉及过程的各个环节。

1.四阶段系统模型:茆英娥(2007)、李建华等(2009)都认为,完整的评价系统和过程包括目标、投入、运作过程和产出四个部分,外在表现为预算目标、拨款支出、预算单位资金运用和产出绩效,这四部分前后关联形成预算绩效评估基本框架。

2.五阶段系统模式:徐建中等人(2013)提出预算绩效评估的“闭环系统”概念,认为这一系统包括目标、投入、过程、产出和结果五阶段的内容,具体到公共事务,涉及预算目标、预算拨款、预算运用、预算产出和预算效果。

3.前评框架:安志刚(2014)从战略、政策、规划和财务四个维度提出了公共财政项目的“前评价”制度,这是在项目完成前,部门按项目分类设置项目评价指标体系,同时便于后续评价。

从不同评估模型提出的时间来看,三种模型是渐进完善的,五阶段评估模型是四阶段模型的一个完善综合,是一种纵向模型。而前评框架则是在考察两种阶段系统模型基础上,从一项预算绩效涉及的战略、政策、规划和财务四个维度构建的框架,是一种横向模型。这两类模型并不存在矛盾冲突,而是一种互补,一项预算绩效评估,可以在纵向上考察各个阶段的预算绩效,也要在横向上考虑其涉及到的不同层面。

财政部2013年印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》中,财政预算绩效评价共性指标体系包括投入、过程和效果三个部分,其考核的即是预算安排、预算执行和社会效益、生态效益和公众满意度。部门或项目预算绩效评价包括投入、过程、产出和效果四个维度。各地方各部门结合不同实际制定自己的评估体系,如四川省的项目支出绩效评价体系设计为项目决策、项目管理、项目完成和项目效果四项。2013年、2014年财政部对全国县级财政支出管理绩效综合评价主要围绕三个重点展开:重点支出保障程度绩效评价、财政供养人员控制绩效评价、财政管理水平绩效评价。

1  预算绩效评估模型比较

评估模型

评估阶段/维度

具体

内容

评估指标内涵

设计逻辑

四阶段系统

目标→投入→运作过程→

产出

预算目标、拨款支出、 资金运用、产出绩效

1.目标类:期望的效果或影响。

2.投入类:占用和耗费的资源。

3.过程类:对预算资金的运用和实施过程。

4.产出类:提供的产品或服务的数量或完成的工作量,

5.效果类:产出产生的效果和影响。

1.目标:与政府职能的相符性、与公共事务的关联性,绩效战略规划、年度绩效计划、绩效目标完成度,宏观浪费。

2.投入:资源的宏观、微观配置。
3.
过程:预算管理水平、单位资金运作的规范有效。

4.产出:量、效率、效果。

五阶段系统

目标→投入→过程→产出→结果

预算目标拨款、运用、产出、效果

4E”原则:

1.目标:经济性。

2.投入:经济性和效率性。

3.过程:效率性。

4.产出:效率性。

5.效果:公平性。

前评框架

战略

战略/政策依据;

规划依据

项目立项的规范情况

1.项目设立是否按规定程序申请;

2.文件材料是否符合相关要求;

3.事前是否经过必要的可行性研究、专家论证、风险评估、可行性研究、集体决策等。

政策

规划

绩效目标合理性

项目绩效目标与项目实施的相符情况

1.是否符合法律法规、经济发展规划和政府决策;

2.是否与项目实施单位或委托单位职责相关;

3.是否是促进发展所必需;

4.预期效益和效果是否符合正常的业绩水平。

绩效指标明确性

项目绩效目标的明细化情况

1.项目绩效目标是否分解为具体指标;

2.是否有清晰、可衡量的指标值;

3.是否与项目年度任务或计划;

4.是否与项目投资额或资金量相匹配。

财务

预算的

合理性

项目支出预算的科目分类的合理性

1.总预算与分项预算、 价格依据;

2.专家评价。

单位

成本

项目支出的行业标准或市场调查的可信度

单位成本比较增减幅度

政府采购资金预期比重

项目资金拨付的合理性

政府采购资金比重

 

(二)怎样评估?

1.评估视角

预算绩效评价主体的视角不同,绩效评价的标准和内容就相应有所不同。从政府来说,一方面,政府是宏观决策的管理者,拥有政府预算绩效评价的宏观视角,国家利益最大化是绩效评价的最基本标准;另一方面,政府作为投资者,有政府预算绩效评价的微观视角,支出效益最大化成为绩效评价的最基本标准。综合看来,政府预算绩效评价的内容,就包括微观上的项目支出与一般预算支出的绩效评价和宏观上资源配置、支持经济发展、社会稳定等方面(杨玉霞等,2005),同时还需考虑如生态环境方面的绩效评价(徐丽萍等,2012)。

2.评估指标

没有绩效指标,管理者和政策制定者就不能客观地评价目标是否实现以及政府部门和公共项目取得了什么效果(牛美丽等,2014),同样,没有具体的评价指标,社会公众也不能清晰客观认识政府部门把钱花在哪里、花得如何。对一个具体的评价对象,为了达到评价的信度和效度,其绩效评价指标要具有相关性、经济性、可比性和重要性四个原则;同时,所选指标能精确度量、尽量充分、具有独立性;最后,所选指标要同时兼顾支出的短期效能和长期效应、直接效应和间接效应及预算资源的宏观配置和微观配置。归纳目前对评估指标的研究成果大致有三类:

一是强调产出的评估指标,主要根据预算支出的宏观效益与贡献来评估预算绩效。资源配置贡献、经济增长贡献、经济结构调整贡献和社会稳定贡献是四类宏观评价指标,预算支出项目本身的定位和经济效益与社会效益是评估出发点。每一类指标中有具体的计算方法,如经济增长贡献指标中,预算支出的GDP贡献率=(当年预算支出-上年预算支出)/(当年GDP-上年GDP*100%;社会稳定贡献指标中需要考虑的包括降低农村贫困发生的贡献,其贡献率=贫困发生率下降百分点*预算扶贫资金占社会总扶贫资金的比重(杨玉霞等2005)。当前国内外流行结果导向型预算管理和改革,牛美丽等人(2014)认为,应从治理的视角重新定位公共部门绩效,在对政府结果导向型管理和预算改革实践的评价之中嵌入制度、组织、文化等背景的分析。

二是强调过程的评估指标,是根据评估系统各个阶段的提出细分指标。在四阶段论基础上,茆英娥(2007)、李建华(2009)提出了目标、投入、运作过程和产出/成果四类考核类指标。目标考核类指标考虑预算目标是否符合公共财政目标,预算支出的安排是否严格限定以及是否存在宏观浪费问题。投入考核类指标区分为按支出功能分类的预算资源宏观配置与按人力资源和财产资源配置结构分类的预算资源微观配置。运作过程考核类指标主要是对照预算管理制度内容进行考评的指标,还包括预算单位资金运作是否规范、有效。产出考核类指标包括产出的量和质两个方面。

徐建中等人(2013)提出的指标体系是在系统五阶段中按照不同维度设计的一二级指标。如预算目标阶段中在预算目标维度下要考核预算预期与政府战略相符度、预算目标合规合理度、预算绩效战略规划合适度等。与其他指标体系的不同之处在于,本系统在产出阶段关注预算项目规模维度和预算运营能力维度,预算效果阶段除了关注社会效益和经济效益外,还关注政治效益和环境效益。

三是综合过程与效益的指标体系。白景明(2011)认为政府预算绩效报告的具体内容包含三个层次:一是预算绩效管理制度体系;二是预算资金的产出,如一项支出究竟让多少人受益;三是预算资金产出的结果,即社会效益,如教育支出对文盲率降低的贡献、对就业增长的拉动。白景明认为,采用少数几个可反映总体状况的指标说明问题就行,不能陷入追求指标数量的误区。马国贤(2014)则通过具体的绩效公式提出预算绩效的评估方法,推导出既考虑产出、又考虑支出,既考虑指标、还考虑权重的评价公式——“绩效=指标权值1+指标权值2+……”。

财政官员建议,要在探索试点中逐步形成全国基本统一的绩效指标和标准体系。也有官员建议要收集行业、计划、历史以及经验等方面的标准,不断增加和更新,形成一个资源共享、逐渐完善的绩效评价标准库。实践中地方层面已基本建立共性指标体系,如四川,个性指标的建立完善仍处于探索改革中。

(三)评估结果如何用?

预算绩效与政府预算挂钩,与绩效管理密切相关。在政府预算绩效评估“闭环系统”中,首先通过具体可衡量的评估指标评价预算支出的经济性、效率性、有效性和公平性,然后将评价信息和结果应用于下一阶段的预算决策和预算分配,形成一种全面考察政府预算的“事前决策--事中监测--事后调控”行为并反馈作用于下一步公共资源投入的预算管理行为(徐建中等,2013)。具体到如何运用,可以引入内部市场检验和公共服务外包,从而实现对预算资源配置“奖优惩劣”的结构性动态调整;同时结合第三方评价和公众满意度对预算资源配置结构进一步优化调整(马蔡琛,2013)。要让预算绩效评估真正实现调整预算资源配置的作用,就必须要让绩效评估数据的使用制度化、常态化,从而使绩效评估和报告不仅仅停留在评估主体的文本层面上。

国内对预算绩效评估数据的使用多是采取“软”激励措施,如通过对部门未来预算申请和审查给予便利来激励项目绩效评价较好的部门;再如通过公布部门排名激励部门领导为了“面子”而重视绩效评价工作。当前财政部已开始采取实际有力措施运用评估结果,方式是结果公开、开展绩效约谈和实施绩效奖惩,财政部于2013年首次对2012年县级财政支出管理绩效进行了综合评价,确定了排名前200名的县和前10名的省份,对优秀的县、省(区)进行通报表扬,对相对薄弱的地区,约谈部分财政机关预算绩效管理负责人。2014年财政部也开展了此类综合评价并将评价结果纳入2014年县级基本财力保障机制给予相应激励,逐步建立健全“花钱问效、无效问责”常态机制。

四、政府预算绩效评估研究现状与未来走向

经过多年的探索与积累,国内学术界已构建出较为完整的政府预算绩效评估理论框架,并能够运用到预算绩效的实践评估中,该领域的研究也随着预算绩效评估的实践日趋起步。无论是关于应然层面的理论探讨,还是聚焦于实然层面的经验总结与实证分析,可以看到其研究特点是:主要集中于评估主体的评估效能研究及评估体系的构建设计。分析近期学者对绩效预算的研究,有三个重点:一是预算绩效理论探讨,包括预算绩效的理论依据、比较研究以及对我国预算绩效管理的对策建议;二是评估主体的参与研究,主要是公众与专家、中介机构等第三方评估的参与途径、参与效能研究;三是科学合理的绩效评价体系的构建研究,设计了大量细致的指标体系。

针对政府预算绩效研究的当前问题和未来展望,有以下认识:

1.设计评估体系,规范主体参与,仍是研究重点。实践中我国目前在预算绩效评价方面处于起步阶段,预算绩效评价基本上处于向现代预算绩效评价的转变过渡时期,更具参考性的、可操作性的评价体系仍处于试点摸索阶段。同时由于各评估主体间的力量差异与动态博弈,需要健全第三方与公众的参与评估机制,规范设计各个评估主体的参与环节与参与途径,保障内外部评估作用的发挥。这仍是学者在实践与理论互动中的重点关注内容。

2.研究方法上,关注定量研究,加强定性定量研究的结合。政府预算的作用发挥,是通过具体的部门的行为来落实的,而政府治理具有综合性,政府部门的投入和产出相应具有综合性和复杂性,这导致对其预算行为的考评比单一项目预算的考评更难。预算绩效评估体系本身是一个极其复杂的综合系统,具有相当高的专业要求,所以当前设计的评估体系纷繁复杂;同时由于预算不够透明,导致少有定量研究,且较少有研究是严格运用定量和定性研究方法进行的实证研究。预算绩效评估本就是一个基于数据的、具有极强操作性和较大实用价值的研究,大量的定量研究是必须的,或者可以说,政府预算绩效研究中定量研究该是定性研究的基础。政府预算绩效研究中的定性研究适用于探索性研究和扎根理论研究,为了使定性研究结果对政策制定者和研究者更有意义,访谈和深入的案例研究显得尤为重要,高质量的定性研究值得持续关注并继续完善。

3.扩宽研究领域,关注结合改革目标进行的前瞻研究。由于学者的关注点相似,导致当前的政府预算绩效研究有较多重复性研究,同时很少有对评估体系本身进行评估以及从长远角度去分析评估本身如何影响政策制定和政策执行。而预算绩效、评估结果对公共政策所产生的实际影响恰恰是我们是预算绩效评估的归宿,更是预算管理改革寄望的目标,紧密结合预算管理的改革方向、公共政策的目标以及政府的总体规划进行的前瞻性研究,将发挥更大的理论价值。

4.追求跨学科的不同视角研究,将是研究亮点。政府绩效评估存在“设计无能”的可能(张璋,2000年),评估系统及其内在要素存在某些固有特征,它们使得政府绩效评估存在部分缺陷,如设计者的思维倾向、设计哲学的缺乏、设计程序的缺陷等。当前学界与财政系统的“设计无能”问题仍值得反思,这可以跳出经济学、政治学视野,从哲学、社会学等学科考查。同时当前的政府绩效、预算绩效还考虑了政策倾向、生态效益等要素,这也就涉及到了行政学、生态学等领域。

 

参考文献:

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