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王东辉/发达国家财政事权划分模式及对我国的启示

日期:2016/4/7 13:57:24 来源:地方财政研究2016年3期 阅读次数:2201

中国财政科学研究院

 

内容提要:财税体制改革是我国经济体制改革中的关键内容,1994年我国确立分税制财政体制,其在社会主义经济体制改革中的作用是十分重要的。党的十八大报告提出要加快改革财税体制。深化财税体制改革是关系国家治理现代化的深刻变革。深化财政体制改革,是推动科学发展和促进社会和谐的正确途径,而政府间事权划分则是继续财政改革的突破口。本文从深化政府间事权划分的角度讨论了我国的财税体制改革问题,在回顾我国财政体制的历史沿革及政府间事权划分在财政体制中的重要作用之后,概述了美、日、英三国的政府间事权关系,从中提取经验方法,针对我国目前事权划分方面存在的问题,寻求解决的方向。

关键词:财政体制  事权划分  支出责任  经验借鉴

 

1994年我国分税制改革及后续完善措施,主要侧重于政府间收入划分和转移支付制度的建立,对中央与地方事权划分调整较少。当前财政体制中存在的一些主要问题,都与政府间事权和支出责任划分不清晰、不合理有关,严重制约着下一步财政体制改革的进程。为推进经济社会全面协调可持续发展,必须进一步改革财政体制,其间的必经之路和重要途径便是深化中央政府和地方政府之间的事权划分。本文侧重对几个主要发达国家政府间事权划分模式进行考察,并结合我国财政体制演变和事权划分存在的问题,提出若干构想。

一、主要发达国家政府间事权划分模式

世界各国政府的事权划分情况各不相同,但适应自身社会发展状态、利于国家管理和发展是共同的追求。

(一)美国政府间事权关系

美国是由50个州以及华盛顿特区构成的联邦国家,其政府由联邦政府、州政府以及地方政府构成。地方政府约有9万个,类型因州而异,主要有县、市镇、学区和特别区等。

联邦与州政府的事权划分。美国联邦政府的事权范围实际上由其立法权限来确定,因为联邦法律的实施都是由联邦行政机关来进行的。美国联邦的立法权限采用列举方式,初期的合众国宪法列举了联邦政府包括课税及征收、国际和州际通商的管理在内的17项立法权限,并用“负面清单”的方式列举对州的禁止事项。后来随着社会经济的发展,联邦事权范围逐步扩张。19世纪末,美国贫富分化加剧,伪劣商品盛行,针对此情况而颁布的《肉品检查法》和《纯粹食品药品法》使联邦政府的事务管辖范围扩大到食品药品监督领域;面对经济危机时,联邦政府制定了《紧急银行法令》,成立了美国证券交易委员会,将手伸入经济领域;为安排退役军人,保证教育公平,联邦政府还颁布了《军人安置法》和《国防教育法》等,介入始终由州政府扮演领导角色的教育领域。

州政府与地方政府的事权划分。美国各州的宪法或州法规定了其地方政府的类型和具体权责,对地方政府的事权做出了具体而详细的列示和说明。虽然各州都给予地方政府在一定条件下的自治权限,但绝大多数的州政府还是保留了对地方政府的高度干预和管制。

总体来说,美国政府间事权划分的主要特点是联邦权限的不断扩张,这是由其宪法设定而带来的。美国宪法中规定,国会对于可由宪法授予权力引申而来的权力都可以立法,这为联邦管辖范围提供了相当大的弹性。但是,不管联邦政府的权限如何扩大,其与州政府之间的事权划分都是十分明确的,并且立法规定,依法执行。

(二)日本政府间事权关系

日本地方政府通常也称作“地方自治体”,包括一级行政区的都、道、府、县以及二级行政区的市、町、村。地方政府得到国家宪法所赋予的自治立法权和广泛的行政事务权,其事权范围非常广,主要包括法律或政令规定的本属中央职能的法定受托事务,以及除此之外的地方自治事务。不过中央政府对其的管制也并不是完全放开的。

日本的地方自治法律以《地方自治法》为核心,对各级政府之间的关系等做出了规定,并明确了政府间事权划分的基本原则:关乎国家安危、关于全民的全国统一规定、地方自治基本准则以及须在全国范围内、从全国立场出发颁布实施的政策措施等事务为中央事权;提高居民福利、地区行政事务等为地方政府职责。关于日本中央政府、都道府县、市町村的具体事权职责,个别法中也有详细的规定。

日本是单一制国家,具有集权传统,中央通过人事、行政指导、专项拨款等方式对地方进行全方位干预。战后一直推进分权改革,都道府县知事由中央任命制改为公选制,地方债务许可制改为备案制。近年来经过努力,“三位一体”改革基本到位,主要成果是削减国库支出金,同时向地方政府移让税源,增强地方政府自主能力,减少中央干预,调动地方政府的积极性。

(三)英国政府间事权关系

英国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰组成,是单一制的君主立宪国家,实行议会内阁制度。作为宪政母国,英国却并没有一部成文的宪法,其地方政府的职权主要由议会授权。因此地方政府的事权范围也就根据议会授权的调整而改变。

英国政府间的事权关系可以按照所涉及的事务领域来划分:配置资源、稳定经济、提供公共服务等属于中央政府事权;安保、环境、个人性、社会性、商业性事务等属于地方政府的主要事权范围。另外,英国中央政府还颁布了《苏格兰法》《威尔士政府法》和《北爱尔兰法》,以明确相应地区政府的事权。

由于没有成文的宪法规定,议会授权是地方政府事权的主要来源,因此英国中央政府和地方政府之间的关系比较复杂。中央政府可以通过多种手段对地方行政和财政事务进行干预和控制,政府间常出现讨价还价的情况。另一方面,英国的地方政府全面绩效考核机制是值得借鉴的。该激励约束机制包括对于资源利用、服务、市政当局等三个部分的评价,按此框架对地方政府进行严格考核,在提升地方政府行权水平的同时加强了中央政府的宏观调控。

20世纪70年代以来,英国地方政府进行了一场规模空前的放权变革:授权地方政府,建立参与型民主的治理模式;公共政策的制定由自上而下的模式向自下而上的模式转变;加强政府之间、政府各部门之间的合作关系,引入民间组织、社会团体、公民共同合作,提升政府的治理水平和能力。同时,中央政府也在积极探索建立对地方政府的激励约束机制。2002年,英国国家审计署出台了地方政府全面绩效考核基本框架,包括资源利用评价、服务评价、市政当局评价三部分内容,并依照此框架对郡政府和一级制地方政府进行严格考核,调动了地方政府提升管理水平、提高服务质量的积极性和创造性,也加强了中央政府对地方政府的宏观调控,保证了中央重大政策在地方的执行和落实。

(四)国际上事权划分的决定因素

1.国家的纵向权力配置类型是决定政府间事权划分的主要因素。现代国家的纵向权力配置,大体可以分为联邦制和单一制两种类型。联邦制国家,联邦政府权力来源于各联邦政府的让渡,而地方政府可以保留部分主权。因此,联邦与地方政府事权划分相对清晰,一般都采用“限制列举”的方式划分政府间事权,在宪法中列举联邦权限,剩余权限由州保有,联邦与州各司其职,互不相扰,权限划分相对稳定。

单一制国家通常认定主权属于全体人民,由中央政府享有,地方政府的权力不过是中央政府权力的延伸。因此,国家权力最终归属权属于中央政府,地方政府所行使的权力完全由中央通过法律或命令规定赋予。

随着社会经济形势的发展以及全球化进程的推进,各国的纵向治理制度出现相互借鉴彼此融合的趋势。如作为单一制的日本、法国也逐渐开始推行分权改革,出现地方自治倾向,而典型联邦制国家的美国,“进步时代”等时期联邦职能在不断扩张强化。

2.公共服务性质也是影响决定政府间事权划分的重要因素。除了国家纵向权力配置类型外,政府间事权划分也受公共服务性质影响,公共产品和服务受益范围覆盖全国的公共产品多由中央负责,地区性公共产品由地方负责,跨区域公共产品由中央与地方共同负责;信息复杂程度高的事务由地方政府负责,信息复杂程度低且属于全局性的事务由中央政府负责,以提高各级政府行政效率;在进行事权划分制度设计时,注意避免地方政府因追求局部利益最大化而损害整体利益,实现激励相容。

随着社会经济形势的发展以及全球化进程的推进,公共服务属性对事权划分的影响越来越大,不论是联邦制国家还是单一制国家,都越来越重视根据公共服务属性在各级政府间配置事权。

二、我国财政体制演变与事权划分

(一)我国财政体制的历史演变

体制或制度实际上是规范人们行为方式的一组规则的集合,是对利益关系的约束和保护。从这个意义上来说,财政体制便是划分中央政府与地方政府财权的一项制度安排。

自建国以来,我国的财政体制总体上可以分为三个阶段:

一是1950年到1979年的统收统支阶段,特点是中央高度集权,此时期的财政体制使中央集中了全国的绝大部分财力,地方政府的开支由中央统一核发。但这三十年间的财政体制也并不是一沉不变的,中央权力也经历了放松和紧缩的交替过程,比如1958年的“以收定支,五年不变”扩大了地方财政的权限,给予地方一定的机动财力;又比如1959-1970年和1976-1979年的收支挂钩型政策,“总额分成,一年一变”的原则即是说按地方财政的收支总数确定其与中央的分成比例,增强了地方对财政收支的重视程度。

二是1980年到1993年的分灶吃饭阶段,收入方面中央与地方划分收入或税种,支出方面按照行政隶属关系各自承担,地方财政收大于支的部分上解中央,入不敷出的部分由中央给予补助,分成、上解、补助的额度定后五年不变。这一阶段的财政体制是我国建立市场经济运行机制的起点。

三是1994年开始实行至今的分税制,这种财政体制以各级政府之间的事权分配为依据,划分中央与地方政府的支出和税收范围。在支出方面,中央财政主要承担有关于国家安全、外交、中央国家机关运转和由中央直接管理的事业发展的经费,以及调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必要的支出;地方财政主要承担本地区的政权机关运转和经济事业发展所需支出。在税收方面,按照事权与财权相结合的原则,将各税种分为不同类别,将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种作为中央税,将同经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方共享税,将适合地方征管的税种作为地方税,并辅以税收返还和转移支付制度,保持地方既得利益和原有分配格局。分税制改革适应了我国建立社会主义市场经济体制的要求,摒弃了按行政隶属关系管理的传统思路,为中央与地方财政收入提供了稳定的增长机制,是经济体制改革中的正确方向。

建国以来我国财政体制沿革一览表

实行时间

财政体制简述

统收统支阶段

1950

高度集中、统收统支

1951-1957

划分收支,分级管理

1958

以收定支,五年不变

1959-1970

收支下放,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变

1971-1973

定支定收,收支包干,保证上缴(或差额补贴),

结余留用,一年一定

1974-1975

收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干

1976-1979

定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一变

部分省(市)试行“收支挂钩,增收分成”

分灶吃饭阶段

19801985

划分收支,分级包干

19851988

划分税种、核定收支、分级包干

19881993

财政包干

分税制

1994年至今

按照统一规范的基本原则,划分中央地方收支范围,

建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度

资料来源:中华人民共和国财政部网站。

 

(二)事权划分在财政体制改革中的重要作用

1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中明确指出分税制改革的具体内容。从其列示的四条基本内容中可以看出,明晰政府间的事权划分对于贯彻和落实新的财政体制即分税制具有重要意义,是深化财政体制改革任务中不可回避的难题。

首先,事权划分情况是确定中央财政与地方财政开支范围的依据。谁拥有行事之权,谁承担行事之资,也就是说某些事务由一级政府来负责,那么该级政府就要承担与之相关的财政开支。一级政府统揽大小事务的范围,就决定了它的财政开支范围。如果政府间事权划分不当,应该由某级政府负责的事情却实际上由另一级政府担当,那么就会产生支出责任方的混乱,引起政府间的问题和矛盾。

其次,事权与财权相结合是中央和地方收入划分的原则。拥有行事之权,承担行事之资,就必须要有能够相匹配的财政收入。政府间的收入划分主要是税收收入划分。我国的分税制财政体制将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。这种税收收入划分方式的基础是明确的政府事权,事权与财权相结合的原则使政府有能力、有动力更好地履行自身的职责。

(三)我国事权划分的现状和问题

我国事权划分的法律依据主要有宪法和个别法或政府文件等。宪法第3条规定,中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则。第89条规定了国务院的职权范围,第107条规定了县级以上地方人民政府行使的职权。除宪法外,其他法律法规和制度性文件也对部分事权进行了明确。如消防法规定,消防工作为地方事权。

近年来,随着政府事权越来越多,实际执行中,新增事务一般都视同中央和地方共同事权,由中央出台政策、制定标准,给予补助,地方负责贯彻落实。

目前,我国中央与地方事权划分中存在的问题主要包括:一是政府与市场的边界不清晰。政府职能存在越位、缺位现象。二是政府间事权划分缺乏法律约束。目前尚没有一部统一、完整的界定政府间责权利关系的法律法规。三是中央和地方职责同构严重,共同事权过多,各级政府之间分工不清,责任不明,执行效率低下。四是支出责任与事权不相适应。中央事权地方买单,地方事权中央掏钱的现象较为普遍。

三、启示与借鉴

1.通过法律形式明确事权划分。借鉴美国的做法,立法明确列示各级政府的事权项目,并严格依法行使政府职权。如果是中央事权,那么中央的相关机构部门可以在各省设立分支机构以具体落实。如果是地方事权,中央要大胆放权,在保证国家基本利益的底线之上给地方政府充分的自主空间。而对于各省来说,可以制定适合自身情况的规章制度,着重于城乡和地区间的协调发展,明确省级和市、县级政府的事权划分,将适合较高层级政府承担的事权和支出责任上移,各级基层政府负其责,行其权,减少行政审批的实体层次。

2.根据受益范围等原则确定中央、地方和共同事权。将国防、外交、国家安全、产权与人权保护、边境公路与界河管护、宪法,以及食品药品监督、疾病预防控制、海洋管理、地震、气象等受益范围广、关系统一市场形成的事权划归中央,并由中央组织实施,提高行政效率,减少推诿干预。将对利益外溢明显而信息管理相对复杂等领域,包括基础养老、失业、社会救助、儿童福利、职业教育、基础设施、江河治理等作为中央地方共同事务。将信息复杂、受益范围在当地的环境保护、自然资源管理、警察保安、住房、地方公路等作为地方事权。

3.增强事权与支出责任匹配程度。政府拥有多少事权,相应地就要承担多少责任,需要多少支出。但往往较高层级的政府拥有较多的税收权,而较低层级的政府负担较重的事责,财力和权责不相当。当低层级政府的自有财力无法满足其尽责需要时,高层级政府可以通过转移支付予以支持,可如果高层级政府的转移支付不足,或者低层级政府以“事权”名义超额索取转移支付,就会导致政府权责未尽、资金效率低下等后果。我国目前的状况就是这样的,近几年中央逐步下放事权的同时却没有配以相应的财权,中央财权大,地方事权多,事权和财权二者不相匹配,而中央的转移支付又常以专项资金的形式拨付,束缚了地方的发展能力,增加了地方的财政压力。目前,经过地方政府债务管理体制改革,地方政府已经拥有了一定的发债权。对于提高事权与财权匹配度的探索,今后应在中央适度集中财力以维护社会稳定的基础上,根据地区发展情况,进一步开展试点,给予地方政府适度的设税权,使其拥有一定的独立财权,在支出分配方面具备更大的自由度,降低地方政府对中央转移支付的依赖性。

4.建立地方政府的考核监督机制。在给予地方政府自主空间和独立财权的同时,要保证其充分行使事权、尽职履责,完善的考核监督机制必不可少。从我国首次将可持续发展战略纳入经济和社会发展长远规划距今已二十余年时间,然而在各方利益影响下,真正的可持续发展方式并未形成。地方政府为追求单一的经济绩效而纵容了对资源的不合理使用。今后要着力完善干部考核机制,提升地方政府领导的主观意识;建立健全地方政府绩效考核机制,调动地方政府的积极性和主动性。将资源利用、环境保护、民生状态和市政服务等非经济指标计入考核项目,设定具体详尽的考核框架,予以严格裁定和评判,并将此与地方官员个人考核挂钩,形成高效的监督激励模式,督促地方政府健康良性地行使其事权,深化中央政府的宏观调控。

 

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