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王玉玲/“分税制”到“分级制”:财政管理体制的优化

日期:2016/3/15 7:32:09 来源:地方财政研究2016年2期 阅读次数:1478

中央民族大学

 

    内容提要:从对“分税制”、“分级制”概念的剖析开始,探讨由分税制向分级制财政管理体制转变的必要性。在此基础上,从原则、核心和内容等方面分析分级制财政管理体制的优化思路,包括明确“事责与财权相匹配”的原则;以真正的分级预算为核心;内容方面,则要兼顾财政支出与收入两方面,分税、分费、分租()、分债,并以财政转移支付实现各级政府的相互联系。

    关键词:分税制  分级制  财政管理体制

 

    “分税制”改革是我国1994年财政管理体制改革的名称,沿用至今,已超过20年。“分税制财政管理体制”也成为1994年后财政管理体制的概念。分税制下,我国政府间财政关系不断优化,但都是在原有框架下的调整。新的历史条件下,有必要重新审视这一概念,检讨其是否准确,沿用这一概念是否一定程度误导了中国财政管理体制的改革思路。本研究拟从对“分税制”概念的剖析开始,探讨“分级制”财政管理体制概念的明确和分级制下优化财政管理体制的思路。

    一、“分税制”与“分级制”:概念界定

    “分税制”概念最早见于1982,基本含义是在中央与地方之间建立两套税法,以划分中央与地方财政收入范围。之后,这一概念扩展为根据各级政府事权确定相应财权的预算管理体制,即划分中央与地方间收支权限,按税源划分中央与地方间财政收入,分开中央与地方的预算,实行自收自支,自求平衡,做到“一级政权,一级事权,一级财政,一级预算”。该界定中,税的划分只是分税制的部分内容,分税制被上升为财政管理体制的层面。1993年,国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《决定》),采纳了这一概念界定。

    《决定》近5000字,分4部分。《决定》对分税制改革主要内容的界定是:按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。具体内容则包括中央与地方事权和支出的划分,中央与地方收入的划分,中央财政对地方税收返还数额的确定,原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理等4部分。

    从《决定》内容看,税收是主要部分,之所以如此,原因在于,一是提高“两个比重”的要求,解决财政收入,尤其是中央财政收入不足问题。二是20世纪80年代两步“利改税”的思想遗产,当时的认识是,“税”代“利”可建立规范的政企财政关系。进一步的推论是,分税则可建立规范的财政管理体制。三是基于对财政包干体制弊端的认识,《决定》将之总结为:税收调节功能弱化,影响统一市场的形成和产业结构优化;国家财力偏于分散,制约财政收入合理增长,特别是中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府的宏观调控能力;财政分配体制类型过多,不够规范。可见,税收等财政收入问题是财政包干制弊端的核心,分税制要克服其弊端,规范中央与地方税收关系。

    在《决定》中,税收之外的财政管理体制内容,包括改革国有企业利润分配制度、改进预算编制办法、建立适应分税制需要的国库体系、建立并规范国债市场等,并未作为主体内容,而是作为配套改革措施在第四部分出现。

    总体看,《决定》虽涉及财政支出、财政转移支付、预算制度、国债、国企利润等,但无疑,税收是其核心内容。从这个角度讲,将之命名为“分税制”是恰当的。这是历史条件决定的,具有必然性和合理性,即要解决当时面临的主要矛盾,包括提升“两个比重”,强化国家,尤其是中央财政能力。也因此,分税制财政管理体制实施后,迅速取得效果,中国财政在此管理体制下平稳运行至今,历史的功绩有目共睹,不容否定。

    但我们也应认识到,分税制财政管理体制还存在问题,对其研究,始终是学界的热点,相关研究围绕中央财政集中度、事权划分方式、省以下财政体制改进、财政转移支付等展开,现实的财政管理体制也处于不断的微调中。

    子曰:“名不正,则言不顺;言不顺,则事不成”,由此,他提出“必也正名乎!”笔者认为,一定程度上,正是以“分税制”来命名目前的财政管理体制,造成了其困境。分税制下,最明晰的设计就是“分税”,但一国财政管理体制不只是要分税,或者分收入。1994年分税制改革的精髓实际上是建立“分级制”财政,只是由于特殊的历史原因,将这一体制命名为“分税制”。运行20余年,概念本身的局限,使得我们过分强调“分税”,导致分税制精神之所在的“分级”财政体制未真正建立起来,中央和地方法制化、规范化的财政关系也未真正实现。而过多强调财力分配(“分钱”),不利于分级财政的形成,在一定程度上削弱了对地方政府的激励作用,影响财政的可持续性。因此,与其反复强调分税制并非局限于中央与地方税收安排,而是政府间财政管理体制的全面构架,不如以更恰当的“分级制”概念取代“分税制”,这是我国财政管理体制的正名,也是其优化的基础。

    “分级制”并非一个新概念,20世纪80年代,在对“分灶吃饭”财政体制弊端进行分析的时候,有学者即使用“分级制”概念,并认为,统一的分级财政和“分灶吃饭”体制在所依据的基础、国家财政对社会财力的控制机能、中央和地方的财力分配方式、预算结构、对国民经济发展作用等方面不同。

    对于“分级财政”的概念界定,王绍飞在其1989年出版的《改革财政学》中提出,分级财政是中央与地方财政体制的目标模式,其含义是各级政府具有财政自主权,自收自支,自求平衡,各级财政有相对独立性。从内容看,分级财政包括明确划分中央和地方职权范围、实行分税制、建立独立的分级预算。分级财政的核心是分级预算。分级财政要在划分收支范围的基础上统一财源,增强国家财政对社会财力的控制机能。今天看,其对分级财政的界定,仍然具有启发性和现实意义。

    分级制的关键不是分税,而是分权分责。分税制只是实行分级财政的前提,只有实行分税制,使各级政府具有与履行其职能相适应的财源,分级财政才有可能。分级制的分权和分责是统一的,分权必然要求分责,分级制要在分权分责基础上,构建权责一体的中央与地方财政主体。也只有从这个意义上,才能真正实现十八届三中全会提出的发挥中央与地方两个积极性,建立事权与支出责任相适应的财税体制。从本质上说,分级财政的各级财政都是权责统一的主体,中央与地方之间划分收支的基本原则是哪一级事由哪一级出钱。因此,分级财政体制要求以社会共同事务需要的层次性为依据,划分中央与地方社会共同事务分工,在此基础上划分财政收支范围。总之,分级财政以权责一体为原则;以分级预算为核心;在中央与地方政府间合理划分事责和财权,事责和财权相匹配;实现分税、分费、分租()、分债,并建立规范的财政转移支付制度。

    在我国的学术语境中,与财政分级制密切联系的一个概念是“财政联邦制”(fiscal federalism)。财政联邦制又称为“财政联邦主义”,有狭义和广义之分,狭义的财政联邦制讨论在宪法结构和政府组织方面实行联邦制的国家的财政分权与集权关系,这是“财政联邦制”一词的由来;广义的财政联邦制则将讨论范围推广到所有国家的财政分权问题,即一个国家是否实行财政联邦制不在于其国家权力结构是联邦制还是单一制,只要其各级政府在财政收支方面有明确分工,各级政府财政决策反映各自辖区内居民的需求和偏好,它就是财政联邦制。对此,有学者认为,将“fiscal federalism”译为“财政联邦制”不妥。“联邦制”是政治概念,更多指“宪政”制度下的“自治”。讨论财政制度时,更关注事务和税收层级的划分,而非政治上的自治,“分级制”更贴切,不会引起混淆。

    笔者认为,“财政联邦制”(或“财政联邦主义”)是借鉴政治学中的联邦制概念提出的,它是一种形象概括,但具有模糊性,上述广义与狭义的两种理解就是这一模糊性的体现。这种模糊性使得财政联邦制理论具有了普适性,由此得出的结论是,财政联邦制与国家结构并无必然联系,无论是联邦制国家,还是单一制国家,都可以实行。对于我国这样的单一制国家,使用“财政联邦制”这样的模糊概念往往容易引发误解。这一概念所传达的内容实际就是“财政分级制”。从“正名”的要求看,应使用“财政分级制”,而不再使用“财政联邦制”。更重要的是,财政联邦制要求的建立在市场化基础上的财政分权,在中国尚不具备完全基础,照搬财政联邦制的分权思路,会导致基层公共产品供给不足等问题出现。

    此外,有研究在分析财政联邦制实践在中国的困境的基础上,提出“财政郡县制”概念。并认为当前政府间财政关系中出现的许多重大问题,从某种角度看是郡县制传统与财政联邦制改革相互冲突产生的结果。财政郡县制的框架设计中,要求强化中央政府职能,构建省县两级地方财政,弱化省级政府的管理,强化县级政府的职权。本研究认为,“财政郡县制”是立足中国历史和现实,对政府间财政关系研究思路的创新,具有启发性。但“郡”这一行政层级在现实中已不存在,且省县两级地方财政管理体制的可行性尚待进一步论证。因此,笔者认为使用“分级制”更恰当,政府间财政关系不能脱离行政关系自成体系。

    二、“分税制”向“分级制”财政管理体制转变的必要性

    新的历史条件下,“分税制”向“分级制”财政管理体制转变的必要性在于:

    第一,与分税制主要强调财政收入不同,分级制要实现财政收入与支出并重。

    分税制改革要解决的主要问题是提高“两个比重”,即财政收入占GDP的比重和中央政府财政收入占全国财政收入的比重,这是克服“分灶吃饭”下中央财政捉襟见肘的必然要求。在此方面,分税制是成功的。改革后,两个比重迅速提升。财政收入,尤其是税收收入,持续高速增长。

    分税制在重视收入的同时,并未强化支出管理,尤其是在地方政府GDP主义政绩观的导引下,那些不能迅速产生收入的支出项目,主要是各类民生项目,如基础教育、公共卫生和环境保护等,成为短板,并出现区域间、城乡间、群体间的巨大差异,严重制约了公共服务均等化的实现。近年来,中央政府对“民生财政”的强调,使得上述状况得以缓解。但究其根本,强调收入的财政管理体制,是上述问题的重要原因。

    强调收入并没有什么不对,但财政管理体制不应忽视财政支出问题。在此方面,英美主流财政学的发展历程可提供借鉴。英美主流财政学存在传统财政学与现代财政学的区别,即Public Finance(财政学)Public Economics(公共经济学)的不同,Public Finance直译为“公共融资”,因此,传统的Public Finance主要研究政府收入,特别是税收内容;而Public Economics20世纪70年代后大有取代Public Finance之势,原因在于后者的范围太狭窄。Public Economics除了包括筹集收入外,还包括支出、社会保险和规制等更多内容。Public Economics取代Public Finance成为“研究国家经济活动和经济行为的科学”被认为是发展趋势。虽然汉语的“财政学”概念因范围远大于收入,[①]因而不存在变化的必要,但上述过程仍给予我们启发。中国的财政管理体制从强调收入的“分税制”向注重收入和支出双方面的“分级制”转化,是一种必然。

    第二,仅就财政收入而言,要分的也不只是税收。

    政府收入包括四类:税收、使用者付费、国有资本(资源)收入、债务,可简称为税、费、租()、债。分税制强调分税,而忽视了分费、分租()、分债,导致后三者出现中央与地方间收入边界不清晰、收取不规范等问题。

    2014年,我国广义政府收入33.17万亿,其中,税收收入11.92万亿、非税收入2.12万亿、政府性基金5.41万亿、五项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入合计3.98万亿、国有资本经营收入0.17万亿、国债余额实际数9.57万亿。税收收入占广义政府收入比重为35.9%。税收之外的其他政府收入,则分属费、租()、债,其所占比重为64.1%。可见,需要分的不只是税,还需要分费、分租()、分债,建立法制化的财政收入分级体系。

    从现状看,各类政府收入项目庞杂,分类混乱,亟需纳入“分级制”财政管理体制予以规范。以政府性基金为例,2014年,我国共征收政府性基金45项,其中,中央和地方各征收30项。[②]但这45项基金,有些是“准税收”(包括文化事业建设费、彩票公益金等9),有些是“租”(包括新增建设用地有偿使用费、国有土地收益基金收入等10),有些是“费”(包括森林植被恢复费、船舶港务费等13),有些是“加价”(包括农网还贷基金、民航建设基金等10)和其他。虽然分为了中央与地方政府性基金,但“部门化”特征明显,“列收列支”方式下,收、支、用、管高度集中于某部门,游离于公共预算和财政管理体制之外。

    第三,分级制更能体现中国财政的社会主义性质。

    财政并非单纯的经济问题,而是政治与经济的密切结合,“以财行政,以政理财”是对财政概念的最好概括。“政”的基本,就是国家。国家的性质决定“政”,也决定“财政”。我国是社会主义国家,财政,包括财政管理体制应充分体现这一国家性质。

    兴起于西方的财政社会学按照财政收入的主要来源形式,将国家分为税收国家、自产国家和租金国家。其中,税收国家是财政收入主要来自私人部门缴纳的税收的国家,自产国家是财政收入主要来源于国企利润的国家,而租金国家则是依赖自然资源出口获取租金收入的国家。后两者被认为是低效率和有风险的,其必然趋势是向税收国家转化。改革开放前的中国是自产国家,目前则是“半税收国家”,即除税收外,还存在国有企业利润、土地租金等收入来源。由自产国家向税收国家的转化和民主化相联系,“私人部门缴纳的税收在财政收入中的比重越高,中国向税收国家的转型就越彻底,国家对社会的依赖就越大,民主化的社会要求就越强烈。”这意味着,中国要从“半税收国家”转变为“税收国家”,适应“民主化的社会要求”,就需要不断降低国有企业利润和土地租金等收入来源,直至将之变为零。这种理论逻辑显然脱离了中国社会主义政治制度基础,是照搬西方财政社会学的结论。

    在我国,国有企业利润、土地租金是充分体现国家社会主义性质的财政收入来源。财政管理体制不仅不能忽视,而且应强化对其管理,在中央与地方间合理分利、分租。分税制下,对此重视不够,出现诸多问题。

    以我国的资源税费为例,目前,我国来自资源的收入主要由一税(资源税)、五费(矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、勘查登记费、开采登记费)、两价款(探矿权价款、采矿权价款)及一个收益金组成(石油特别收益金)。此外,还有地方政府开征的收费和基金。

    可见,资源税只是资源收入体系中的一小部分。分税制下,单纯强调税收,对其他收入形式重视不够,导致其他收入形式不规范,突出表现就是名实不符:一是名为“费”实为“权利金”,如矿产资源补偿费;二是名为“费”实为“租”,探矿权、采矿权使用费按区块面积逐年缴纳,实质是“租”;三是名为“价”实为“租”,如探矿权、采矿权价款是国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人,按规定向探矿权人收取的,以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据,是一次或多次收取的“租”;四是名为“费”实为“基金”,如一些行政性收费的受益对象不特定,但具群体有限性并专款专用,具有基金性质。

    理顺资源收入体制的关键,将资源的权利金、租、税、费各归其位的基础,在于明晰国家的身份,在此过程中,应强调中国的社会主义国家性质。资源开采过程中,国家有四重身份,即矿产资源所有者、矿区土地所有者、勘探投资出资者、公共事务管理者。相应的,这四重身份应获取不同形式的收入。具体而言,①凭借矿产资源所有者身份获取权利金。权利金是世界各国普遍采取的与所有权对应的收入形式,由资源使用者向所有者支付。当资源开采使用者是国有企业的时候,权利金就是企业“利”的转化形式。可将目前开征的矿产资源补偿费[③]和石油特别收益金合并为权利金,并将只针对石油的特别收益金扩充为“资源特别收益金”。作为体现国家所有权的财产性收益,权利金是企业利润的一部分,应以市场契约形式实现,而非强制征收。权利金以资源总量为依据,而不能按照实际开采数量确定,以矫正企业“弃贫采富”行为。②凭借矿区土地所有者身份获取土地收益,这部分收入的性质为“租”。探矿权、采矿权使用费从性质上看,也是“租”。③凭借勘探投资出资者身份获取矿业权价款。可将现行探矿权价款和采矿权价款合一,以采矿收益弥补探矿成本。④凭借公共事务管理者身份获取税收、收费和基金。其中,税收是国家政治权力的体现,主要是已经开征的资源税和尚未开征的环境税;收费依据“使用者付费”原则收取;基金则实行专款专用。

    上述收入要在中央与地方之间合理划分,权利金、矿区土地租应全部归属中央政府。海洋石油资源税归属中央政府,其他资源税归属地方政府。分中央和省级政府两个层次进行勘探投资,矿业权价款归属与勘探投资主体所属层次一致。在此基础上,严格控制地方政府的资源收费,改变“税轻费重”的现状。

    要强调的是,税之外的租、利在资源财政收入中同样重要,它是国家作为资源所有者和国有企业出资人要求的收入,是中国社会主义国家性质的集中体现,需要以财政管理体制对之进行规范,以减少因收入主要归地方带来的对中央财政宏观调控负面影响和因收入监管不足带来的收入分配不均。在此方面,“分税制”显然不如“分级制”更准确。

    三、优化“分级制”财政管理体制

    ()原则

    分税制后,我国财政管理体制的原则历经变化。分税制确立之初,提出“财权与事权统一”原则,这是两“权”的统一。后修改为“财力与事权相匹配”原则,这是“钱”(财力)与“权”的匹配。之后,在《预算法》修订中,以“支出责任”代替“事权”,“财力与事权相匹配”变成了“财力与支出责任相匹配”,“财力”指的是“钱”(钱的来源),“支出责任”也是“钱”(花钱),这是两“钱”的匹配。分税制就这样回到了“分钱制”。由两“权”的统一逐渐变为两“钱”的匹配,虽可说是迫于现实条件的不得已选择,但终归是从分税制财政体制基点的倒退之举。为改变这一状况,十八届三中全会提出,建立事权和支出责任相适应的制度,其基本思路,是体现“权”(事权)与“责”(支出责任)的一致。应该说,历经“权权”、“钱权”、“钱钱”匹配后,“权责”匹配终于使我国政府间财政关系的原则回到了正轨。

    要指出的是,“事权与支出责任相适应”是一种结果导向的界定,在短期内,财政实践中应充分贯彻这一原则,以体现“谁的事谁花钱”。但这一原则有两方面问题,首先,只涉及了花钱与办事的关系,对于财政管理体制中至关重要的收入内容,则没有涉及。显然,作为财政管理体制的原则,它是不全面的。这一不全面,可视为对之前只强调分税思路的修正。其次,“事权”概念并不准确,实际上应是“事责”。

    本研究认为,在界定分级制财政管理体制的原则时,“权责”匹配的基本思路要坚持。但鉴于“事权”概念的不准确,应将之改为“事责”,与之匹配的“权”应为财权,即“事责与财权相匹配”,其中,“事责”在先,起主导作用;“财权”在后,与事责匹配。在这一匹配中,权力在财,责任在事。[④]

    ()核心

    分级制财政管理体制的核心是分级预算。各级政府都有反映本级财政支出的独立预算,单独编制与本身支出范围相适应的收支平衡表,支出和收入相适应,自求平衡。预算的编制和执行具有独立性,不受上级政府干预。分级预算要求各级预算主体的独立自主,由国务院向地方下达预算要求,地方自行编制预算并汇总为国家预算。分级预算在明确市场经济政府职能边界前提下,合理划分各级政府的事责和财权。分级预算下,各级政府职能分工明确,各级预算重点层次分明,强化地方财政的预算约束,提高地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性。

    ()内容

    财政的根本是“政”,表现形式是“财”。财政管理体制形式上是中央和地方事责、财权划分和财力配置问题,深层次则是以政治公共权力确认、协调和实现中央与地方政府共同利益及利益矛盾的政治问题。以政为体,以财为用,才能实现财政管理体制的优化。分级制财政管理体制的内容,要充分贯彻这一点。

    概言之,财政管理体制的内容就是明确要在中央与地方政府间分什么。与财政分权单纯强调分权不同,分级制既要分权,也要分责,要体现权责一体。这一点,既适用于中央政府,也适用于地方政府。也只有权责一体,各级政府才能实现真正的自主性,从而发挥中央和地方两个积极性

    分级制要克服分税制过分注重收入的弊端,兼顾财政支出与收入两方面。其中,重点是财政支出。要依据公共产品自身属性、“外溢性”覆盖面、获取信息难度、供给效率等因素,按照全局利益最大化的激励相容机制来划分各级政府的事责。全国性和具有外溢性的公共产品应由中央政府提供,地区性公共产品则由地方政府提供。事责与财权相匹配。既要“谁的事谁花钱”,也要保证各级政府“有钱可花”。而这要求分税之外,分费、分租()、分债。具体包括:

    1.分税。目前的分税制大量采用中央与地方按税种分成的办法,分级制下,税收在中央与地方的划分,应分税为主、分成为辅。“营改增”后,地方政府主体税种缺失,出现“无税可分”的困境。分级制下,在分税时要创新思路,构建不同层级政府的主体税种。中央政府的主体税种是增值税、关税、企业所得税和消费税;省级政府的主体税种是个人所得税;市级和县级政府的主体税种是零售税和房地产税,可由省级政府规定二者分税的具体办法。分税应以不增加纳税人税收负担为前提。

    2.分费。不宜过分强调“费改税”,“使用者付费”原则下的法定收费应坚持。在此基础上,在中央与地方政府间分费。分费时,应向地方政府倾斜,同时,严格预算管理,严禁“乱收费”。

    3.分租()。应改变目前土地出让金等地租收入主要归地方政府的状况,将之收归中央政府,以体现土地的国家所有权。国有企业利润的分配要与企业的所有权主体一致。

    4.分债。在经历了中央转贷地方、中央代发地方债之后,我国已经允许地方自行发债。这表明,分债已经实现。要充分认识到,地方政府债务是维持其收支平衡的手段之一,要完善地方债的市场约束机制、行政约束机制和杠杆约束机制。总之,分级制财政管理体制下,各级政府的税、费、租()、债既要分,也应相互协调,共同发挥作用。

    此外,分级制财政管理体制不仅要在各级政府间“分”,也应通过财政转移支付相互联系。优化财政转移支付是分级制的必然要求。分级制下,各级政府的独立性和自主性增强,体现上级政府意志的专项财政转移支付应减少,而用于均衡各地财力的一般性财政转移支付应适度增加。

 

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[①]中文的“财政”不仅涵盖了比Public Finance外延更大的Public Economics,还有Public Economics也不包括的内容,就是“政”。十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”即是对“财政”中“政”的强调。因这种强调,拓展了财政学研究的视野。

[②]中央和地方征收项目有重合,总计45项。

[]《矿产资源补偿费征收管理规定》明确,矿产资源补偿费征收目的是“维护国家对矿产资源的财产权益”。

[]而在“事权与支出责任相适应”中,权力在事,责任在财,是不准确的。之所以出这个问题,还是由于“事权”概念的不准确。


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