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李永友/国家治理、财政改革与财政转移支付

日期:2016/2/4 14:09:51 来源:地方财政研究2016年1期 阅读次数:1505

浙江财经大学

 

内容提要:党的十八届三中全会和《深化财税体制改革总体方案》虽然对财政深化改革做了顶层设计,明确了改革内容,但依然存在一些问题没有厘清,包括如何正确认识财政,财政改革目的是什么,财政改革进路和次序选择,等等。而这些问题要比武断式确定改什么更为重要,因为这些问题决定着改革方向和改革影响。本文基于国家治理与国家管理的比较,分析了财政在国家治理中理应扮演的角色和实现的功能,在此基础上,阐释了功能实现需要的财政改革逻辑,最后基于我国现实,讨论了财政改革为何将转移支付作为其切入口。

关键词:国家治理  财政改革  转移支付  财政体制

 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)从一个战略高度提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,并将财税体制改革作为全面深化改革整体部署的一个重要组成部分,成为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要制度保障。将财政视为国家治理的基础和重要支柱,隐含着对一个国家而言,如果财政不稳固、功能扭曲,国家治理的基础就不会牢固。这进一步意味着,这个国家将会混乱,甚至陷入动荡和灾难之中。为了巩固财政这个基础,充分发挥财政这个重要支柱的支撑作用,《决定》明确了财政改革的目标和具体措施,财政改革目标是建立现代财政制度,推动预算改革、税收改革和建立事权与支出责任相适应是实现这一目标的具体措施。

一、从国家管理到国家治理:重新认识财政

如果抛开主权意识,国家说白了就是由不同利益群体组成的一个集合体,这个集合体之所以能够维持下去,原因只有一个,就是这个集合体中不同利益群体有着共同的利益基础。为了实现共同利益,需要有一个能为不同利益群体实现共同利益的机构,这便有了政府。所以在自然逻辑上,如何协调集团中不同利益群体利益关系,为不同利益群体实现共同利益创造条件,确保不同利益群体利益分享的公正性,就是国家治理的核心内容,而促进集团中不同利益群体利益实现和公正分享社会发展成果,成为国家治理的目标。从这个意义上说,国家治理四个字背后体现的是国家中不同利益群体共同参与国家管理,而政府仅是国家治理中多个主体中的一个。国家治理是以尊重国家中不同利益群体权益为前提,既保护不同利益群体参与国家管理的权利,又强调在国家管理中不同利益群体的责任。国家治理突出不同利益群体在参与国家管理中正当权益的平等性和利益分享上的公正性。相对于国家治理,国家管理没有突出管理的主体。而在实践中,理解国家时又无意识地将国家管理主体明确为政府,强调政府对国家的管理责任。这种传统认识无形中造成了国家管理的内在冲突,因为国家管理在人们的潜意识中产生了管理者和被管理者的区分和对立。为了维护自己的管理地位,管理者需要建立强大的管理机构,包括管理者所认为的必要暴力机器,树立管理者权威。所以在国家管理意识下,稳定成为管理者管理社会的一个重要目标。国家管理充满了张力和人治色彩,国家管理的狭隘意识在管理主体的政府雇员中一旦形成,必然产生官僚主义倾向和浓厚的权力意识。无形中进一步导致私人部门和公共部门的对立,公众和政府的对立。我国当下存在的各种官民冲突和政府执政面临的信任危机,就是国家管理产生的必然后果。所以《决定》用国家治理替代国家管理,虽仅一字之差,但包含的治国理念和思想却是一个根本性转变。

既然国家治理强调不同利益群体共同参与国家管理的权利平等性,那么在利益群体之间发生利益冲突时采取何种方法予以协调,又以何种方法增进社会福利及其公正分享,成为国家治理的关键。纵观各国历史变迁,法制被认为是协调各方利益,保护各方正当权益最可靠的方式,正是因为这一点,依法治国成为现代国家治理的主要模式,它克服了人治和神治固有缺陷。而财政作为以国家为主体的再分配关系,各种财政法规自然成为法制的一个重要组成部分,也成为了国家治理的基础和国家治理目标实现的重要途径,发挥着协调各方利益和促进社会利益公正分享的支柱作用。这一作用远远超出了国家管理中财政的工具性作用。在国家管理中,财政仅被看作政府管理国家的一个收支工具,既然是工具,其作用如何发挥完全受制于使用者的意图和需要。也正是因为这一原因,财政在我国始终未能发挥对政府这个管理主体的约束作用,预算流于形式,预算的法律权威性丧失,预算只有批准没有审查,财政信息透明度较低,等等这些问题成为必然结果。财政作为一种再分配关系,未能体现出其应有的公共性和正义性。而财政的公共性和正义性缺失,对社会产生的影响不仅仅是社会利益分配失衡,更重要的是对社会价值观产生的巨大负外部性,和对社会诚信的破坏。正是在这个意义上,《决定》将财政说成为国家治理的基础和重要支柱。所以这句话的提出不仅仅是提高了财政的地位和作用,更重要的是体现决策者对财政功能认识的转变。

二、财政改革逻辑:让财政发挥其应有的作用

财政的作用被上升到国家治理基础和支柱这个高度,并不必然表示财政能够真正发挥这一作用,成为国家治理的基础和支柱。我国60多年的发展实际表明,财政体制失衡,建制原则缺失,以及财政制度失范和体系不完整,是我国社会发展滞后、经济增长结构失衡的一个重要原因。在很大程度上可以说是政府主导型经济社会发展模式形成的关键原因,政府权力边界模糊的根本。总结30多年我国改革开放经验,可以得出这样一个认识,财政改革是历次重要经济改革的先行者和推动力,也是我国经济持续增长奇迹的重要原因。然而,以分钱为主的财政体制改革策略,以行政方式为主的财政立制方法,以及以权力失衡为特征的预算过程,一方面为政府主导经济社会事务提供了体制激励和制度便利,另一方面也阻碍了政府行政管理向法制化和服务型转型步伐。由于财政功能被错误认识和过度工具化,财政作用也就未能充分发挥。从这个意义上说,在我国现阶段,真正实现经济发展方式转型,关键在于重新认识政府在国家治理中的作用,推动政府转型,实现有限政府。但在现行政治体制下,推动政府转型缺少政治体制改革的支撑。面对这样一个现实国情,财政的作用必须得到重新认识,将财政置于国家治理的高度,成为政府转型的现实可行选择,通过全面系统的财政改革,倒逼政府转型。然而深化财政改革,必须有明确目标和指导原则,以及实现这一目标,确保原则得到遵守的机制。在此基础上,深化财政改革才可能选择具体措施和实施路径。根据《决定》精神,财政改革目标应为确保国家中不同利益群体在公平正义基础上实现自己权益和分享社会发展成果,为此财政改革至少应遵循公共性和正义性两大基本原则。然而,无论是十八届三中全会还是《深化财税体制改革总体方案》,都将财政改革目标确定为建立现代财政制度。这句话就改革本身而言,没有问题。但作为国家治理基础和支柱的财政,建立现代财政制度并不是其改革的真正目标,而是让财政发挥基础和支柱作用的手段。如果错把手段当目标,就会出现为改革而改革的情况发生。

就财政改革具体措施而言,纵观西方发达国家治理的变迁史和财政史,可以看出,为实现财政功能,确保财政的公共和公正性,法制化是财政改革的必然要求和基本趋势,在此基础上,完善财政制度体系,建立激励相容的财政预算体制。从各国财政变迁的历史看,财政是一个国家不同利益群体利益交织的一个中心,体现出不同利益群体在国家中的地位和互动关系,财政制度和体制变迁映射出一个国家的历史变迁。基于上述经验,我国财政改革应遵循如下逻辑。第一,财政法制化建设。财政法制化缺失是我国长期以来财政权威性不够的重要原因。由于缺乏法律的强制力,财政制度对财政制度执行者的约束力始终较低,政府在执行财政制度时具有充分的自由裁量权。财政的法制化缺失可以说表现在我国财政的各个方面,从政府间财政关系到预算编制和审批,从税收征管到支出安排。财政的法制化缺失造成了公私权力边界模糊,公共权力滥用,财政资金配置低效,以及政府间横向与纵向恶性竞争。所以《决定》将完善立法放在财政改革的首位,这是一个巨大进步。基于这一逻辑,现阶段我国财政立法应包括三个层面,政府间财政关系立法以推进政府治理,预算立法以建立预算权威性和强制力,使其成为约束公权力保护民众权益的工具,同时通过预算立法建立预算中的权力制衡机制保证财政资金的正当使用,再次就是相关制度立法,包括转移支付立法、税收立法等。除此之外,财政立法至少还应包括政府与市场关系立法为市场发挥决定性作用和政府作用的更好发挥提供法律保障,以及财政责任法为预算严肃性和权威性提供支撑。

第二,财政体制改革,重构政府间财政关系,提高政府治理效率,通过有效分工更好履行公共职能。新的财政改革必须跳出长期以来一直以分钱为主的改革策略和以划分收入为进路的改革路径,在明确市场的决定性作用前提下,明确政府责任,根据支出责任性质和效率标准建立政府间支出责任分配原则和整体框架。在确定政府间事权时应遵循一个基本原则,即以有利于支出责任履行为目标。同时明确事权的边界仅限于执行权,以限制各级政府事权边界的无限扩展。在明确事权基础上,确定政府间收入划分原则,硬化政府间财政收入分配关系。通过明确政府间责权关系,实现《决定》所提出的发挥中央和地方两个积极性。此外,在财政体制改革中,一个被容易忽视的环节就是政府部门间权责关系的确定。在我国,预算执行部门成了预算的分配部门,严重扰乱了财政资金分配秩序,破坏了财政资金的完整性。所以财政体制改革还应在横向政府部门之间确定正确的权责关系。

第三,税收改革,通过直接税逐步取代间接税,推动税制模式转变,建立现代税制体系。纵观各国税制模式变迁,直接税总是市场经济国家和现代公民社会的一个普遍特征。我国长期以来是以间接税为主,尽管在近年实现了税制结构的调整,逐步以增值税取代营业税,但还是停留在间接税这个税制模式上。间接税的最大问题就是隐蔽了纳税人的税收负担,增加了经济运行阻力,造成纳税人不关心税收的使用,无意识承担必要的监督政府,关心社会的责任。只有直接税才能真正建立起纳税人权利和责任的对应关系,唤起纳税人关心财政资金使用意识,激起监督政府的动力,培养纳税人现代公民意识。从间接税向直接税的转变,还可以改变政府为谁服务的认识,形成服务型政府的直接动力。同时从间接税转向直接税,才能让企业真正解放出来,腾出空间投入创新和员工培训,提高企业全要素生产率。从我国目前粗放式增长和转型之难的现实看,政府不愿真正减税是一个原因,使市场主体缺乏转型升级的空间。但另一方面与我国以间接税为主的税制结构有关,由于间接税法定纳税人主要是企业,尽管企业也通过税负转嫁将税转移给了居民,但在粗放式的价格竞争市场环境中,这种转嫁能力相对较弱,所以导致企业成为了税收表面上的承担主体。繁重的税收进一步压缩了企业原本就狭窄的转型升级空间。

三、转移支付:财政体制改革的切入口

财政作为国家治理的重要机制,将不同主体权益联系在了一起,也正因如此,财政改革总是被认为有牵一发而动全身的影响。财政改革的这种影响要求,财政改革必须要有顶层设计意识和公正的价值导向,以及科学的改革进路。就我国当前情况而言,可以说,十八届三中全会站在国家治理高度对财政改革进行了顶层设计,也为财政改革确立了价值导向。但无论是十八届三中全会还是2014630日通过的《深化财税体制改革总体方案》,都没有明确财政改革的进路和改革次序。而后者对财政改革能否让财政成为国家治理基础和支柱影响巨大,改革进路不对,逻辑次序颠倒不仅使改革难度增加,严重的话,甚至会导致国家陷入危机,历史为我们提供了太多这方面的经验教训。

针对我国当下财政面临的现实问题,预算改革最为重要,也最为各方所接受,理应成为财政最先改革的内容。我国刚刚通过的新预算法,并正在建立政府综合财务报告制度,正是在沿着这一改革进路推进财政改革。但有一点需要注意,这一改革需要有科学合理的财政体制为前提。因为在一个国家内部,如果政府间关系没有理清,公权和私权关系没有理顺,预算改革再彻底,也不能真正解决财政面临的最根本问题。这意味着,我国当前财政方面继续推进的改革应该是财政体制的改革,通过体制改革确立公权边界和公权的纵向配置,为预算法能被有效执行提供条件。然而,在一个政府主导型国家,一涉及到公权边界往往是一个敏感话题,不容易被政府所接受,所以,如果财政体制改革从公权与私权关系入手进行改革,似乎不符合改革的激励相容要求。就我国现实体制而言,转移支付可以成为推进财政体制改革的切入口。因为转移支付主要是确立政府间财政再分配关系,这种关系只是在政府层级之间展开,表面上不会直接涉及限权这个敏感话题,所以在一个权力者主导改革和公司型政府体制中,较为容易为中央政府和地方政府所共同接受。这也是我们在财政改革实践中经常听到转移支付改革呼声的原因

实际上,我国在转移支付改革上一直未曾停止过,但综合各方面信息,有关转移支付改革的关键问题识别却不是很清晰,由此导致转移支付制度选择都可能缺乏针对性。从1994年分税体制改革至今,我国政府间转移支付就一直备受诟病,一个被广为接受的观点是,我国转移支付对平衡地区财政能力作用非常有限,专项拨款既降低了下级政府统筹能力,又造成分配秩序混乱并滋生腐败。在这种主流认识下,近年来的转移支付改革都在致力于财政能力均等化方面,缩小专项拨款比重。改革的确也取得了一些成效,相较于2004年,2014年地区间财政能力差异缩小了近17%,专项拨款比重下降了16个百分点。然而,地方政府公共品提供责任并没有相应提升。从2007年到2014年,剔除中央补助后,地方政府投资于教育、医疗卫生、社会保障和环境保护的财政资金仅增长3.34倍,不仅低于地方财政支出增长,也低于中央补助增长。改革为何没能充分激励地方政府公共品提供之责?关键原因是,转移支付改革没能正确定位其制度功能有关。错把手段当目的,以及在错误功能定位下的改革策略,不仅伤害了发达地区,也为不发达地区不谨慎财政行为提供了激励。

    转移支付既是财政体制的重要组成部分,也是分权治理的重要机制。无论是联邦制国家还是单一制国家,只要实施分权治理,就必然需要建立转移支付制度以协调政府间行动目标、行动能力和行动意愿。就制度供给而言,转移支付制度不应是外嵌于分权体制,而应作为分权体制一个部分在确定分权体制时进行整体设计,以服务于分权治理的全局目标。然而在我国,由于1994 年分税体制确立时没有重视转移支付制度的重要性,所以我国转移支付制度在很大程度上可以说是外嵌于分权体制,成为上级政府影响下级政府的一个工具。这种制度安排顺序和制度功能定位,使转移支付完全服务于制度供给者的管理需要。独特的环境和自上而下的制度形成机制使转移支付丧失了成为政府间行动协调机制的可能,造成政府间协同激励缺失。在信息极不对称和地区间激烈竞争的环境中,家长意识浓厚的转移支付不仅严重降低了转移支付公平与效率,而且使财政资源分配失序。

    从跨国经验看,在一个分权体制下,转移支付能否成为分权治理的良好机制,关键在于科学定位转移支付制度功能,精准识别实现功能所需机制设计。作为政府间财政收入分配关系的协调机制,转移支付在制度设计和机制选择上至少包括三个层面内容。第一个层面是确定转移支付的制度功能,这是转移支付制度选择的逻辑起点。第二个层面是确定转移支付资金池大小。第三个层面是确定转移支付资金分配方式和分配依据。就第一个层面而言,几乎所有分权治理国家都将转移支付功能定位为提高下级政府公共品供给激励,最终实现公共品的充分供给。这个功能既决定着后两个层面中的制度选择,其实现程度又受到后两个层面影响,因为后两个层面直接影响着下级政府对转移支付的反应策略。为此,在第二个层面,资金池大小确定必须在需要与可能之间寻求某种平衡。转移支付本质上是一个财政资源地区间再分配机制,确定资金池大小既需要避免其在发达地区引起课税成本过分偏离公共服务收益,又需要避免其在不发达地区诱发财政幻觉、道德风险和财政不谨慎行为。而在第三个层面,无论是分配方式还是分配依据,关键在于协调上下级政府间意愿冲突,促成上下级政府在公共品供给上的协同激励。后者在分权体制中取决于上级政府如何看待下级政府,以及下级政府行动目的和行动环境。无论是第二个层面,还是第三个层面,制度选择都是为了以最小成本实现转移支付制度功能。

从我国转移支付改革实践看,无论是中央对地方,还是省对所辖市县,转移支付改革在第一个层面就发生了偏移,错误将转移支付功能定位于解决下级政府财政能力不足问题。当然,公共品充分供给的确需要有充分财力保障,但这仅是手段,不是目的。由于改革将手段当成目的,导致我国转移支付资金池被不断扩容。后者导致了发达地区财政资金大规模流出,2014年,浙江、江苏、广东等一些发达地区财政资源流出超过其财政总收入45%。因为下级政府在接受了转移支付后并没有将其转化为公共品,也没有促进地区经济发展,提高财政自养能力,反而产生对转移支付的依赖症。2014年,一些贫困县财政支出对转移支付依存度超过80%。由于定位错误,转移支付改革在第二个层面衍生出严重问题。其主要表现就是,不发达地区因大规模财政流入出现严重财政不谨慎行为和腐败现象,这已被研究所证实。同时,大规模财政资源流出,不仅伤及发达地区经济和社会事业发展,而且改变了发达地区政府的财政激励,寻找其他替代性收入来源。研究表明,超过门槛水平的财政资源流出不仅造成流出地经济增长下降1.5-2个百分点,而且还造成发达地区不规范债务融资水平上升。由于各地经济发展模式雷同,大规模财政资源流出也进一步加剧了地区间粗放式横向竞争。

转移支付功能错误定位也在第三个层面形成错误的改革导向。如果说,第二个层面主要解决拿多少钱给多少钱的问题,第三个层面则主要解决怎么给钱的问题。在我国,转移支付在如何给钱上一直纠结于一般拨款与专项拨款的比重。由于将转移支付制度功能仅定位为下级政府财政能力,将转移支付仅视为上级政府可以操控的工具,所以如何给钱在方式上就出现了上下级政府间利益冲突。下级政府总是想摆脱上级政府的影响,希望一般性拨款越多越好,而上级政府总担心下级政府不遵照自己意愿,所以更偏好专项拨款。此外,外界因无法清晰识别公共品供给水平较低是源于政府不努力还是源于政府财力不足,所以一边倒地支持增加一般性拨款,减少专项拨款。而专项拨款被部门利益和个人利益绑架产生所谓的跑部钱进和腐败,更是为这一改革诉求提供了口舌。为了迎合各方诉求,一些地方政府在辖区内实施了所谓的一般性专项拨款。然而由于没有矫正转移支付错误的功能定位,所以改革更多表现为数据结构变化。而真正需要解决的公共品短缺问题并没有因这项改革而得到有效解决。大量研究已证实,我国转移支付结构虽然不利于经济增长和公共品供给,但并不意味着,调整转移支付结构就能解决这些问题,因为无论是增加专项拨款还是增加一般性拨款,都未伴随有公共品供给水平上升。所以,结构本身不是问题,问题出在给钱的目的上。后者直接决定着前者的选择。

作为财政体制重要组成部分和分权治理的重要机制,我国转移支付存在的一系列问题,本质不是出现在制度选择上,而是出现在功能定位上。然而我国对转移支付所做的一系列改革,都是集中于制度本身,所以尽管改革力度很大,但并没有治本。因为中央政府尽管每年集中了财政收入的46%,但其将约72%又以转移支付方式分配给各地方政府,不可谓力度不大。如果认为地方政府财政支出是其正当职能,2014年,地方财政收入至少满足其支出的90%。所以地方公共品短缺,因体制分成造成地方政府财政能力不足,并不是关键原因。问题的关键在于给钱的方式,后者又源于给钱的目的,也即转移支付制度的功能定位。根据跨国经验和理论研究,转移支付理应成为上级政府激励下级政府公共品供给行为的重要机制,其制度功能在于实现公共品充分供给。

为了实现转移支付制度功能,转移支付制度选择应遵循如下原则:对等性、稳定性和客观性。所谓对等性原则,就是在确定上下级政府间财政收入分配关系时,上级政府应平等对待下级政府,不能将下级政府视为下属机构,形成事实上的管理者和被管理者关系。基于这一原则,我国转移支付改革中应充分尊重下级政府的权益,制度设计既要避免上级政府单方面主导,又要避免转移支付分配受政治关联影响。所谓稳定性原则,就是转移支付,无论是融资方式和水平,还是分配方式和依据,都要求符合可预期性和固定性,以保证下级政府能够正常安排自己的支出活动。基于这一原则,我国转移支付改革需要有顶层设计,并使其法定化,避免转移支付受到上下级政府偏好所左右,以消除转移支付的共同池效应。所谓客观性原则,就是在法定化转移支付融资和分配时,指标和标准选择尽可能保持客观中性,避免受到上下级政府策略性行为的影响。基于这一原则,我国转移支付,无论是融资型、补贴型还是均等型,都需要建立客观的分配依据,以及可以识别的分配标准和拨付程序。

遵循上述三个原则,我国转移支付改革首先需要明确转移支付结构。现行关于我国转移支付结构问题的讨论,其依据并不充分,因为从世界银行研究呈现的证据看,包括澳大利亚、加拿大等发达国家,专项拨款比重普遍也非常高。所以我国转移支付在给钱方式上,并不是简单的结构问题,而是没有区别拨款所资助的公共品类型。因为转移支付制度功能在于公共品提供,但公共品类型不同,需要与之相适应的融资方式也不同。根据现行政府间支出责任配置,下级政府所提供的公共品大致有三类:权利性和(非)普遍性公共品;临时性或委派性公共品;非权利性和(缺乏)竞争性公共品。在选择转移支付拨款方式上,必须要依据三类公共品有所区别。对权利性和普遍性公共品,如果需要上级政府融资支持,转移支付应采用一般性拨款方式,以尽可能体现分权的效率要求。对于权利性和非普遍性但又具有常态性公共品,应采用专项一般性拨款方式。对于临时性和上级政府委派的公共品,应采取专项拨款方式。对非权利性和竞争性公共品,也应采用专项拨款方式。但对于非权利性和缺乏竞争性的公共品,则应采用专项一般性拨款方式。

我国转移支付改革重点一直在分配环节,尽管近年加强了绩效管理,但非常粗放。突出表现就是只管给钱不管过程监控和目的实现程度评估。由于缺乏约束,转移支付改革始终未能真正成为激励地方政府公共品提供之责的重要机制。所以转移支付改革不能仅仅盯住分配环节,还应建立精细化绩效管理,强化用钱约束。为此,我国转移支付改革中,应尽快建立转移支付资金绩效追踪机制。然而,我国目前转移支付资金多头分配格局不利于绩效追踪,所以为配合建立绩效追踪机制,我国转移支付应改变条块交错的资金分配格局,统一由财政部门直接分配到资金使用者。

 

参考文献:

1〕李永友.财政改革肩负促进公平正义要务.中国社会科学报,2014-01-06.

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