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田孟/项目体制与乡村治理的“内卷化”

日期:2015/6/24 10:03:54 来源:地方财政研究2015年6期 阅读次数:2176

华中科技大学

 

    内容提要:分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑,同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源,以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究,对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注,没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作,具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下,项目制不仅很难实现预期的目标,而且往往还会造成很多的意外和异化结果,滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体,造成乡村治理内卷化。因此,有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设,以更好地满足国家与农民的实际需要。

    关键词:分税制  项目体制  乡村治理  内卷化

 

    一、导言

    改革开放后,财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体,促成了中国经济的快速增长。然而,先前改革所造成的弊端也不容忽视,其中最突出的问题是“两个比重”极不协调,从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系,使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧,促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移,地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动,分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。

    这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制,促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇,由于“乡村利益共同体”的普遍出现,越发加重了农民的负担,造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断地抗争和官、学、媒的积极参与,引起广泛关注。三农问题成为社会焦点,严重影响了国家政权的合法性,从而“反倒逼”中央政府做出回应,促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革,乡村治理步入后税费时代。

    取消农业税及其配套改革,极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同,实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑,不仅使基层政权背负了恶名,面临正当性危机——比如,“中央都是好人,基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等。国家政策实质性地削弱了基层政权的治权,空前地减少了基层政权的治理资源,并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代,那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织,顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织,在资源和行动能力上捉襟见肘,甚至连自身的运转都成问题,因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。

    为了弥补这一空缺,中央政府启动新农村建设战略,加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式,通过部门(条条)的渠道向下输入资源,并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政,建设靠土地”,成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系,项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制,构成了一种重要的社会学现象,深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。

    当前,学界对项目制的研究十分丰富,积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民,因此,项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过清理既有的文献发现,尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响,而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间,这构成了本文的问题意识来源,也是作为本文的主要思考方向。

    二、项目制:一个研究综述

    折晓叶等认为,在国家财政制度从包税制改为分税制后,在财政收入愈加集权的体制下,资金分配出现的依靠条线体制另行运作,“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出,在政府间的转移资金中,有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子,以期严格体现资金拨付部门的意志,,因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制,也是一种能够使体制运转起来的机制,而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态,形成一种全新的时代精神和社会习俗。

   周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制发现,在国家财税体制改革之后,地方政府在财权和事权不相匹配,为了提高资金的使用效率,地方政府将有限的资金“专项化”,再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为,还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出,改革开放30多年来,中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑,实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中,项目制既具有科层的特点,同时也具有反科层制层面。对此,渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出,项目制体现出一种“新双轨制”。

    但渠敬东也意识到,由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的,因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场制弊病的同时,还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢?渠敬东发现:当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时,不仅使部门系统本身形成了“新块块”,同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”,深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现,作为项目主导方的温江区民政局,在推进这一项目进展时,另行组建项目工作组,并绕开政府体系内的层级管理,直接管理项目试点单位工作人员,试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”,证实了“条条的块块化”判断。

    折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”,即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现,但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计,科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县()级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段,“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性,因此地方政府通过积极运作项目,实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制,也存在自下而上的争取机制,这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目,而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目,从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

    项目制的这些不良后果,究竟是技术失误还是价值失误?前述学者将此作为“意外后果”,属技术失误;而黄宗智等则从实践层面出发,将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”,即是价值失误。后者认为,导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟,他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上,项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论,研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的,以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。

    三、财税体制变革下的乡村变迁

    新世纪初,国家取消农业税,深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时,国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革,主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长,并采取“市场购买服务”方式,将“七站八所”等推向市场,乡村社会从此进入“后税费时代”。

    ()农村的区域差异及其分化

    不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区,可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区的农村”。发达地区农村主受到发达地区经济发展的辐射作用,农业生产的专业化和组织化程度比较高,农产品的附加值比较高,市场效益好,农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小,对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村,这些农村构成了中国农村的绝大多数。

    按照农村的贫富状况,可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好,一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异,但相对于不发达地区农村来说,由于具有先天的和结构性的优势,发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区,由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异,导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村;而那些社会结构松散,农民一盘散沙的村,则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。

    ()基层政府的角色

    改革开放不久,发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起,主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此,农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域,非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区,基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变,受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论,认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色,积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络(社会结构与社会资本)纳入到地方法团主义理论之中,形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率,财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变,突出基层政府的自利性特点。裴小林认为,上述研究成果都没有能够超出“市场—国家”二分法的范畴,对于乡镇企业所取得的辉煌成就,要么强调市场作用(如戴慕珍),要么强调国家作用(如魏德昂);其实,是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率,对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。

    既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象,对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为,“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后,将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后,地方教育、医疗等公共服务的支出,基本上都是由农民自己解决,从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长,进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力,造成了“诸侯经济”现象,危及中央基本权威和基础能力。于是,1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻地而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制,理顺和规范了中央与地方关系,快速提高了中央政府的汲取能力,确保了国家的基础能力和基本权威。

    ()分税制后的基层组织

    “分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响,由于事权与财权极不匹配,造成基层政权收入来源困难和紧张,使这些地区陷入了严重的公共财政危机,也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同,广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益,愈加沉重的税费任务增加了汲取难度;另一方面也由于压力型体制作用,乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体,通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益,从而进一步加重了农民负担。

    农民的反抗和中央三申五令要求减负,通过乡村利益共同体这个转化机制,变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”,甚至威胁到了国家政权的合法性,因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻的农民负担,另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性,因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境、基层治理与管理面临严峻困境。在此时,国家启动了新农村建设战略,工业“反哺”农业、城市“反哺农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入,于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上,使乡村关系进入到了一个全新阶段。

    ()后税费时代的乡村治理

    农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关。周飞舟(2006)发现,农业税费改革之后,基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付,从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债,致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前,在压力性体制下,基层政权需要村干部帮忙收取税费,且村干部的工资也主要是从农业税费中获取,此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后,基层政权不再需要村干部完成硬性任务,而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变,此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性,行政化更加明显,与农民关系也悬浮化和形式化。

    农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说,取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要,但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制,依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候,利用土地作为地方政府信用的载体,全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资高潮。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高,经济活力有限,再加上地方政府之间的激烈竞争,导致在招商引资过程中,政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施(如环保、用工等)和极其廉价的土地资源。“土地”成为了当前推动地方实现工业化和城市化的重要工具,城郊的土地快速地被纳入城市版图。

    与此同时,基于保护耕地目的,为了贯彻基本国策,中央政府采取了偏紧的土地供给,这便大大增强了地方政府的土地稀缺感,抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台,诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标,从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动,这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感,受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的,从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。

    四、项目体制与乡村治理的内卷化

    村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等,构成了村庄治理变迁的背景。那么,项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响?

    一般农村不仅比不上发达地区的农村,也比不上城郊地区的富裕农村,亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是,项目制本身的特点,采取“抓两头”的工作方法,使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村,则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目,“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目,而且是越争取就越有,越有就越能够争取更多。

    项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”,由于争取不到项目,使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在于其他村庄的比较中,越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”,项目资源的输入改善了处境,但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑,从而导致这种项目资金的投入消解了自治,瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力,即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府,而不是来自于农民自下而上的认可,从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具;一旦官僚主义发作,试点村的农民不仅可能得不到好处,反而造成极大的灾难——这是因为贫困村本来就很脆弱,经不起折腾。

    ()项目体制与村庄公共关系的“私人化”

    项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到,其中个人努力与公共责任的边界十分模糊,因此很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间,并赋予这些资源以十分私人化的特征。

    1.项目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性,在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此,一旦项目争取到手,这种本来是国家公共资源的项目,便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为,村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目,这是个人有本事的表现。农民说:“干部能够从外年弄到项目,那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈,干部也不容易。假若要到100万,要是能够有20万用于村庄修路和建设,那么他就是村里的大恩人了,大家会绝对地拥护他。至于其他的钱,他争取项目总要打点关系吧?而且,关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧?”公共资源被转化为私人资源,这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后,农民不认为这个资金是具有公共性质的资金,从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来,便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”,便成为了项目制下很多普通村民的共识。

    2.村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英,由于其独特的社会关系网络和运作能力,使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏,谁还敢接着他来唱?”,一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力,其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目,他的潜在的竞争对手要想参加竞选,首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”,“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是,村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者,十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面,从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时,也是村庄政治的被消解过程。这时,村庄里面“无政治的人”越来越多,绝大多数人的政治效能感越来越低,村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。

    3.乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助,而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时,对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说,为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中,乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系,通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英,从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此,在项目中的村庄运作中,项目资金的私人化转化,不仅使自下而上的村民参与性大大弱化,而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破,同时还可能造成逆向的乡村依附关系,从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。

    ()项目体制与乡村治理的“内卷化”

    项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上,因此,城郊农村作为新增土地的主要来源,成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值,以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说,正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。

    按照折晓叶等(2011)的研究,公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金,构成了地方经济社会发展的原始积累,并以项目提供的合法性,启动了城市土地经营这一台超强机器。城郊农村是这一台超强机器的对象。通过土地征收,金融,财政的循环,不断推进城市化和工业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄,各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺,从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化,基层政权“不出事”逻辑盛行,乡村基层政权缺乏治理这些钉子户(边缘群体)的正式资源和手段,因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入,有效地解决了征地拆迁中的钉子户的问题,但是却也造成了极大的政权合法行危机,引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟,共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益,从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报,造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现,与一般农村中的村庄权力结构的固化一起,将在越来越多的国家项目资源的滋润下成长成为“分利集团”,最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里,乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益,瓦解了项目政策的公共性和目标,将造成乡村治理的再次危机。

    需要注意的是,与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同,这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源,而是向上截留国家投向农村的资源,从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡,或者只是象征性地到乡村打了个转,然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。

    由于中国是一个正不断走向现代化的国家,必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此,国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程,反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候,项目资源越多,将使这个肿瘤成长得越快、越大,侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差,而且还可能因为基层各种强势力量的结盟,使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多,合法性丧失得越快越剧烈,这将使国家面临进退两难的结构性困境。

    五、结论与建议:重建下乡资源的公共性

    新世纪初以来,国家采取自上而下地向乡村输入资源,主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是,这种乡村公共品供给的内在条件不足,本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此,国家供给资源的方式,同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新,也是一种结构性的道路选择,体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中,项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。

    就村庄层面来说,以项目制的方式提供农村公共品,缺乏有效的应对“委托—代理”问题和“监督—激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时,具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后,便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源,排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督,实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性,使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失,公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后,应尽量避免竞争性和私人化倾向,是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此,重建下乡项目资源的村庄公共性,是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为,采取“民主化的公共品供给”体制,将能够有效地避免项目资源的私人化倾向,保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。

    首先,国家应该继续加大对新农村建设的支持力度,更大规模地向农村输入资源,使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下,通过第三只手的作用和机优势,形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制,积极发挥政府作用,真正实现城乡关系的统筹和协调。

    其次,理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上,项目体制本身是一种很好的监督机制,可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发,需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递,争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时,当项目资源到达县一级政府以后,可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素,对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配,从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用,增加项目资金的瞄准度。同时,还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡,降低私人运作的空间。

    第三,理顺项目主管部门与项目对象之间的关系,赋予乡、村、组等集体经济组织在主管部门划定的范围内民主讨论项目资金使用方式和项目实施内容等方面的权力。项目主管部门不对细节进行直接的干预,而仅仅履行相关业务指导和监督的职责和任务。这既摆正了项目主管部门的位置,减轻了其所本不应有、也很难发挥作用的职能和事务,同时更重要的是接续了已经实行了20多年的村民自治制度,有利于农民公共品需求偏好的表达机制和民主协商机制的建立和实现,从而真正达到服务于农村公共品供给需要的目标。

    将进村后的项目打造成一项公共事务,将能够调动农民参与村庄事务的积极性和热情,有助于加强基层组织建设,夯实村民自治制度。实际上,农村基层组织严重被国家政策和市场等因素削弱,是当前各种三农政策走偏、甚至走向其反面的关键因素。这种通过以具有了较强公共性的国家下乡资源来加强基层组织的建设,将能够搭建一个使既多、又小而且分散的小农农户与国家资源、政策或市场相对接的有效平台,表达出农民群体特殊而又实际的需求偏好,解决基本需要,确保农村基本的生产生活秩序。

 

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