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王建华/“村内通”公路工程实施中的问题及对策——以山东省JX县HJ村为例

日期:2015/5/6 14:26:33 来源:地方财政研究2015年4期 阅读次数:1707

泰山学院

 

内容提要:作为我国新农村建设重大举措的“村村通”工程,对促进城乡建设和经济发展起到了举足轻重的作用。但同时,村内道路作为农户交通的主要构成部分,落后于乡村公路建设。加快村内道路建设,是提升农村交通质量和建设社会主义和谐社会的必然要求。本文以山东省JXHJ村为例,分析村内道路的特征对供给和生产制度安排的影响,并对HJ村村内道路供给的融资体制、建造和监督体制以及管护体制等进行研究,剖析村内道路建设制度安排存在的问题,提出构建新型的政府与农户合作机制、健全农户参与体制以及完善收费服务体系等政策建议。

关键词:村内通  制度安排  农户参与

 

2011年底,全国农村公路总里程达到353.7万公里,乡镇通公路率达到99.98%,建制村通公路率达到99.39%,基本实现“村村通”目标。然而,村内道路作为农户交通的主要构成部分,落后于乡村公路建设。村内道路作为一种公共品,具有较强的外部性,如何有效推进农村村内道路建设,一直是人们关注的焦点。笔者以山东省JXHJ村为例,对“村内通”公路的制度安排、存在问题等进行分析,并提出了对策建议。

一、影响“村内通”公路供给与生产的特征

1.系统性。村内公路的系统性特征表现在整体性、相关性和层次性三个方面。首先,完整的村内道路服务系统需要农户、道路和配套设施三个基本要素,村内道路系统需要根据农户的地理信息(如住宅位置、道路功能)设计,主干路和辅路之间应具有鲜明的层次性和整体性,构成便利的村内交通网络系统。其次,完善的配套设施是发挥村内道路系统最高效能的基本要素,村内道路及其配套设施应同步规划、同步建设,形成协同力量。最后,村内道路与乡村公路构成相互联系的农村交通网络系统,虽然它们的功能和服务对象不同,然而,优化村内道路和乡村公路的整体规划,形成1+1>2的系统优势,是提升农户道路服务质量和增进农户福利效应的必然路径。

2.资产专用性。资产专用性是指为支持某项特殊交易而进行的耐久性投资。村内道路的专项资产性质主要表现为使用功能的单一性,即村内道路的主要功能是为农户提供便利的交通服务,难以转化为其它用途。农户一旦发生投资行为,如果道路设施失去服务功能,投资就成为沉没成本,从而影响农户的融资与管护行为。

3.非排他性。非排他性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为埋单的人排除在消费该产品的收益范围之外,或者虽然在技术上可以排他,但排他的成本很高而导致在经济上不可行。同时,任何人也不能用拒绝付款的方法将与其消费偏好不一致的该产品排除在他的消费范围之外。村内公路的非排他性表现在:第一,完全排他行为界定困难。农户行为不仅依赖其住宅周围的道路设施,而且依赖其他农户住宅周围的道路。如果完全界定排他行为,一个农户不允许另一个农户使用其投资道路,其他人就会效仿,按照这种博弈规则,农户无法进行正常的生产生活。第二,完全排他成本很高。如果做到完全排他,首先,农户必须安排专门人员监督道路的使用状况,防止无人看管状态下其他农户使用道路,其次,衡量道路的磨损程度、使用频率以及使用时间等面临技术问题,因此,完全界定排他行为非常困难,需要通过制度安排的比较优势解决因非排他性带来的不利影响。

4.共用性。农村基础设施具有的一个共同属性是它们所生产的服务流在很大程度上由众人同时使用。村内公路的共用性表现在为所有农户提供便利的交通服务。农户作为共用者,农户数量、分散程度及利益相似性影响村内道路的供给制度安排。农户数量较多,可能面临较高的协调、谈判成本,反之,农户可以较低的组织成本解决村内道路的融资问题。同样,农户居住较为分散,不仅增加村内道路的建设成本,而且提高农户通过面对面方式解决村内道路建设和管护的难度。类似地,如果农户利益相近,可能易于组织来提供村内道路的开发与维护,减少把个人意愿转化为集体选择时的麻烦,反之,农户利益不同,形成稳定一致的集体行动就相对困难。因而,村内道路的共用性提高了村内道路的供给成本,需要利用制度安排的比较优势促进村内道路开发与利用。

二、HJ村“村内通”公路的制度安排

HJ村人口大约1000人,村民主要以种植业和劳动务工为主,人均收入居于JX县中游,村内道路由两条主路和数十条巷道组成,两条主路以石子、石硝等为原料,巷道主要由黄土铺筑。村内道路质量不高,特别是巷道质量较差,道路缺少相应的排水设施,阴雨天气街道积水较为严重。另外,由于缺少垃圾处理设施,农户通常把生活垃圾等堆放在街道两旁,村内卫生条件较差,影响农户正常的生产生活,因此,提升村内道路质量是提高HJ村农户生活水平的必然选择。

村内道路的资产专用性、非排他性及共用性等弱化了农户参与道路建设的激励,通过构建具有激励效应的制度安排是实施村内道路建设的重要路径。HJ村“村内通”工程顺利实施的机理在于:适宜的制度安排构建了不同利益群体的契合点,形成激励相容,为村内公路供给提供了合作的制度平台。具体来看,HJ村“村内通”公路的制度安排主要体现在以下几个方面:

1.融资体制。从融资方式看,政府补贴、农户投资和自愿捐助是“村内通”公路资金的主要来源,凸现多元化投资模式的特点。在政府补贴方面,政府规定的补助标准为,路面3.5宽的每公里补助11万元,路面4宽的每公里补助14万元,乡道主干线每公里补助20万元,根据补助标准,HJ村获得政府补贴约80万元,占工程资金需求总量的2/3,农户投资和自愿捐助约占1/3。从农户投资来看,农户投资采取“宅路合一”的制度安排,包括筹资和筹劳,筹资是根据农户拥有的住宅数量,按照600//户的标准投资,用于住宅周围的道路建设,筹劳是农户投资劳动力修建住宅周围的排水沟等配套设施。从村内道路使用者的角度来看,与根据家庭或家庭人数分摊道路建设资金的标准相比,“宅路合一”制度安排的比较优势在于,从道路使用频率、便利性和受益程度的标准衡量,农户是其住宅周围道路使用的最大受益者,农户投资与收益具有一致性,从而消除村内道路的共用性、非排他性等带来的弱化农户投资激励的问题。自愿捐助是解决排水沟等配套设施建设资金不足采取的制度安排方式,属于补充性资金来源,从捐助情况来看,最高额为1.5万元,最低为几百元钱。总体上,政府补贴、农户投资与自愿捐助实现了“政府、农户与社会资本”三位一体的有效结合,克服了资金不足对“村内通”道路建设的限制。

2.建造和监督体制。在建造制度安排上,政府通过招投标将工程外包给专业队伍施工,降低了政府运营成本。然而,如果缺乏有效的监督体系,施工队伍可能在建设过程中使用不符标准的材料、偷工减料或错用施工技术,因此,强有力的监督制度是维持道路建设顺利进行的基本条件。首先,政府建立“全程管控制度”,监管道路生产的各个环节。乡镇政府推行路段包保责任制,成立村内通工作督导组,督导组人员全程督导,具体措施包括倒排工时、细化任务以及周通报制度等。同时,规范验收标准,不验收工程质量存在严重缺陷的道路。另外,完善道路养护制度安排,包括道路定时洒水保湿,覆盖草帘、麻袋等养护规定。其次,村委会发挥直接监督的作用,现场监督施工过程的每一个时段、每一个环节、每一道工序,强化细节管理,掌握道路建设动态。最后,村民自愿参与监督,发挥“第三只眼”的监督作用,了解道路建设标准和施工程序,监测道路厚度、宽度以及原料质量等,禁止施工队伍擅自改变施工标准,监督施工人员的施工过程,防止出现偷工减料、施工不规范等行为,为工程建设质量和进度安排提供支持性条件。由此,政府、村委会与农户参与构建了三级监督体制,解决了制度供给和监督困难的问题,

3.管护体制。村内道路的设计和建造,包括有关融资活动,可以在较短时间内完成,然而,它的使用是长期的,因而,构建有效的管护制度是村内道路可持续发展的关键。在政府制度安排上,“村内通”公路纳入政府统一管护范围,实施“有路必管、有路必养”体制,界定了政府在“村内通”公路管护体制的主体地位。另外,根据村内道路的维护性质,“村内通”公路划为常规性和非常规性维护。非常规性维护往往需要大量资金,仅仅依靠农户难以得到有效维护,因而,政府通常在非常规性维护中起主导作用。然而,受信息不对称等因素影响,政府难以掌握村内道路的完全信息,例如道路卫生、使用频率等,在常规性维护活动中难以发挥作用。农户自主管理是常规性维护活动的重要制度安排,是指农户自发地打扫道路卫生、洒水养护以及小规模修补等“各扫门前雪”的行为。事实上,“各扫门前雪”属于典型的“利己主义”行为,然而,村内公路具有共用性和非排他性,无法排除其他农户共享收益,从而使“利己主义”转变为利己与利他行为的结合,形成农户之间的“隐性”合作机制,确立农户在道路管护中的“虚拟主体”地位。另外,辅助性服务制度安排是“村内通”公路可持续管护机制的重要保障,主要表现在垃圾处理制度安排。HJ村规定,农户垃圾处理采取“村收集、乡转运、县处理”模式,具体安排是,农户将生活垃圾集中堆放在垃圾池内,由专人负责清理,垃圾清理实行有偿服务制度,乡镇政府承担垃圾处理费用,使村内公路与辅助性服务的制度安排相互协调,构建具有协同作用的村内公路可持续管护体制。

三、“村内通”公路制度安排存在的问题及影响

1.融资体制。兼顾公平与效率是衡量“村内通”公路工程制度安排的重要原则。基于政府财政补贴均等化的制度设计逻辑,在融资结构上,政府根据路面宽度和道路长度对不同村庄的“村内通”公路实施财政补贴,资金不足部分由农户投资完成,这种制度安排的比较优势在于从制度安排的效率角度出发,明确易于衡量的政府补贴标准,促进村庄层面上的公共服务均等化。然而,它忽略了村庄异质性、家庭收入差距等因素对农户筹资能力的影响,可能带来不同村庄农户筹资的较大差异。例如,CZ村与HJ村在地理位置上紧密相连,村庄规模(以农户家庭数量计算)大约为HJ村庄规模的一半,扣除国家财政补贴后,在相同筹资计量单位下,农户筹资标准为400//户,比HJ村低200元。由此可见,在这种制度安排下,村庄之间的异质性可能带来不同村庄融资比例的不平衡,增加部分村庄的农户负担。另外,从农户投资角度来看,“一事一议”是农村公共品的基本筹资制度,农户参与的广度和深度是凸现制度公平正义的基础。根据“一事一议”规定,农户筹资筹劳的项目、数额及减免等事项,由村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过。事实上,村委会取代村民会议或村民代表会议行使“村内通”公路的投资决策权,取消了农户相应的参与和决策权力。另外,基于农户筹资能力的考虑,“量力而行,合理限额”是“一事一议”制度设计的重要原则,并且农户筹资数额应获取农户一致性同意。然而,缺乏明确的“合理限额”标准往往加重农户负担。在扣除国家补贴后,HJ村农户筹资标准是600//户,另外规定农户筹劳修建排水沟等配套设施,事实上,这种投资标准是以村内道路工程所需资金而不是以农户筹资能力为依据制定的,制度设计偏离“量力而行,合理限额”的原则。另外,农户不能参与筹资决策,更多地被动地接受筹资标准,可能增加部分农户家庭的负担,例如,王某家拥有两处住宅,家庭收入1万元/年左右,按照规定筹资1200元,在不计量筹劳的条件下占家庭收入总额的12%。因此,村内道路的融资体制应在农户参与基础上兼顾不同群体利益,采取差别化、层次化的“梯度式”筹资体系实现制度设计效率与公平的统一。

2.设计与建造机制。如果忽略当地的时空信息,农村基础设施设计可能无法开发出适于解决特定人群在特定时空需要解决的问题。从HJ村时空信息特征与制度安排看,“村内通”公路制度安排存在功能性、结构性和系统性缺陷。功能性缺陷主要是指“村内通”与“村村通”建设不匹配,无法形成协同效应。在公路服务目标群体上,“村内通”公路主要是村内农户群体,“村村通”则是村庄之间、村庄与城镇之间的沟通桥梁,两者的服务功能差异决定了资金来源的不同。然而,健全的农村公路网络服务需要“村内通”与“村村通”的相互衔接,将“村内通”公路与“村村通”公路各自的比较优势结合形成规模报酬递增效应。从地理信息上看,“村村通”公路从HJ村穿过,由于人为(例如过多的车辆、货车碾压等)、自然因素等影响,道路损坏严重,但“村内通”工程的瞄准目标是村内道路,“村村通”公路由于缺乏相应的制度安排无法得到有效维护,从而使两者的服务整合功能失调。结构性缺陷主要是指村内道路和配套设施在资金分配、施工工期安排等存在不合理的现象。根据“村内通”工程的规定,村内道路与配套设施分步骤实施,村内道路的资金主要依靠政府补贴和农户集资,先于配套设施建设,配套设施的资金一部分是村内道路的剩余资金,一部分依靠农户筹劳,这种制度安排可能导致资源配置的结构性失调。事实上,尽管农户通过筹资筹劳、社会捐助等多种方式筹资,但无法满足“村内通”工程及其配套设施的建设需要。资金不够丰裕,再加上向村内道路倾斜,排水沟等配套设施无法按照计划完成,阻碍了“村内通”公路服务功能的发挥。系统性缺陷是指不同村庄的“村内通”公路条块分割,无法形成系统化、规模化,难以实现资源配置的规模效应。一方面,“村内通”工程的实施范围限制在村内道路,村与村之间的连接道路(共有道路)未包含在政策设计之内,由于筹资面临困难,共有道路建设“缺位”。例如,HJ村和CZ村在地理位置上相邻,两个村庄的共有道路维持原有状态。另一方面,“村内通”工程的一个重要原则是“以点带面、重点突破”,即形成道路建设规模效应(也就是串成串、连成片)是政策设计的一个逻辑起点。然而,实施机制的偏向诱致了系统性缺陷的形成。例如,在地理位置上,HJ村、CZ村、TS村、CZ村以及WL5个村庄相邻,“村内通”道路建设具有形成规模化的禀赋条件,然而,由于各种条件限制,CZTS两个村庄未获取“村内通”工程的首批试点村资格,从而使“村内通”工程无法形成系统化、规模化。

3.管护机制。健全的管护机制是促进“村内通”道路可持续利用的关键因素。首先,形成农户非常规性维护活动的集体行动存在困难。村内公路的可持续利用是以道路的整体功能为基础的,因而必然涉及到农户之间的集体行动。集体行动理论认为,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。农户集体行动的困难提高了村内道路的管护成本,例如村内道路的卫生清洁,由于农户无法获取清扫道路的全部收益,任一农户拒不参加都可能造成道路功能的缺失,从而缩短村内道路的使用期限。其次,缺乏村内道路可持续投入机制是构成村内道路可持续利用的重要障碍。从管护主体角度来看,村内道路以政府—农户的合作方式解除了村内道路修建的资金约束问题,并建立“有路必管、有路必养”体制,然而,作为理性的经济个体,政府拥有自身的决策和收益函数,如果投资收益小于成本,可能缺乏持续投入的动力,例如垃圾处理经费投入,由于无法获取更多的投资报酬,政府减少了垃圾处理经费投入,其后果是HJ村的生活垃圾由向垃圾处理站排放,转为向附近的沟渠堆积,严重影响了当地的环境卫生状况。最后,农户垃圾处理收费问题可能影响村内道路的可持续利用。如前文所述,当前,农户将生活垃圾排放到垃圾处理池,由专门人员负责垃圾清理,乡镇政府承担垃圾处理经费。事实上,农户是垃圾处理的受益者,按照使用者——受益者——付费者一致原则,实施农户垃圾处理收费制度合乎义理。因而,促进垃圾处理收费制度改革是“村内通”公路可持续发展应关注的问题。

四、“村内通”公路可持续发展的对策及启示

1.构建新型的政府与农户合作机制,提高农村道路供给效率。构建新型农村公共品供给的政府—农户合作机制,关键是建立不同利益群体激励相容的契合点,促进政府与农户的集体行动。首先,农村公共品供给的政策设计应贴近农户需求,根据农户需求的优先序提供农村公共产品。“村内通”工程的一个成功经验是较好地解决了农户对道路质量的迫切需求。农户需求是农户参与的基础,型塑了政府与农户的互动模式,忽视农户需求的优先序,可能无法形成政府供给与农户需求的衔接机制,一方面造成政府公共支出的“越位”和“缺位”,另一方面弱化农户参与动机,增加农村公共品供给障碍。其次,政府应选择适宜的农村公共品供给制度安排方式,政府提供农村公共品的制度安排包括政府服务、补助和合同承包等多种服务方式,根据公共品的不同服务性质,政府可以选择单一的供给模式,例如政府服务,也可以通过多样化、混合和局部安排等进行组合,例如政府服务、合同承包、志愿安排等。“村内通”工程的另一成功经验是采取政府补助、合同承包等多样化的提供服务方式,在有效降低政府运营成本的同时,提高农户参与度。最后,根据“村内通”道路管护的不同性质,政府应建立“差序化”的可持续投入机制,避免“运动式”的投入模式,为农村基础设施提供可持续的资金来源。

2.构建农户参与的设计—建造—管护一条龙体系,健全农户参与体制。由于受专业知识和政策影响,农户往往被排除在村内道路的不同供给阶段,特别是设计阶段,构建农户参与的村内道路设计、建造和管护体制,可以发挥三个方面的比较优势:一是促进村内道路设计与当地时空信息结合,避免时空信息不对称带来的不确定性风险;二是构建村内道路供给与社会资本联结的契合点,有效利用社会资本(习俗、道德等)形成农户集体行动,减少政府与农户、农户之间的协调成本;三是培养农户参与意识,搭建村民自主管理平台。健全农户参与机制,关键是赋予农户参与主体地位,允许农户拥有决策权、知情权和发言权,以投票反映农户的真实需求偏好。另外,促进市场机制和社区机制相结合,借助市场交易培育村内道路有偿服务竞争,利用社区道德规范引导农户自愿合作,改善资源配置效率。

3.完善农村“一事一议”制度,做好农民投资与减轻农民负担的平衡。首先,“一事一议”不是村委会单独决策的筹资机制,必须建立在农户自愿、民主决策、程序公平的基础之上,显示多数农户的利益偏好,提高村委会投资决策的合情、合理和合法性。其次,“一事一议”制度应明确筹资标准和限额。筹资标准的瞄准机制不应是扣除政府补贴后的村内道路供给的资金需求量,而是应以农户家庭平均收入(或其它标准)为参照按一定比例筹资,剩余资金由政府进行补贴,减少因政府补贴过少而增加农民负担的问题。如前文所言,HJ村农户比CZ村筹资多200//户,另外,他们还为排水沟建设筹劳,这是一种“隐性”投资,两者相加增加了HJ村农户负担。当然,这可能导致村庄之间政府补贴资金标准的不平衡。最后,“一事一议”制度实施应充分考虑家庭特征(年龄、收入等),防止“一刀切”的筹资方式,使公共财政服务与减轻农民负担的比较优势相结合,实现村内道路可持续发展。

4.健全政府补助、农户投资与收费相结合的管护机制。从服务性质来看,“村内通”公路主要通过政府补助克服农村公路供给不足的障碍,受益群体是整个村庄农户,具有较强的公益性。垃圾处理服务是为农户提供处理生活垃圾的设施,维持安全、洁净的村庄环境,虽然受益群体是整个村庄的农户,然而,从农户角度看,个体农户不允许其他农户在其住宅区域范围内丢弃垃圾,另外,如果农户丢弃垃圾在其住宅区域范围内,不仅影响其自身的卫生环境,也会基于风俗、道德等社会资本约束引致其他农户的反对,从而使农户垃圾处理具有“自我服务”性质,因而,垃圾处理服务可以界定为准公益性服务。更为重要的是,农户拥有足够的支付能力承担垃圾处理费用,因而,根据“谁使用、谁受益、谁付费”的原则,在考虑农户支付能力的条件下,可以逐步改变政府承担垃圾处理经费的方式,有步骤地实施垃圾处理有偿收费制度,形成“以收促养、收养结合”的一体化机制,建立群众化、专业化和社会化相结合的管护新机制。

5.结合地区时空信息特征,建设规模化、系统化的道路服务体系,改善农村道路供给质量。提高农村公共品供给与当地时空信息的结合,一方面,“村内通”工程规划应与新农村建设规划相协调,使其成为社会主义新农村建设总体规划的有机组成部分,避免因不符合农村建设规划导致的资源浪费,另一方面,“村内通”工程建设应注重农村道路网络协调性,不仅考虑村庄内部道路网络的系统性,也要考虑村庄之间、村庄道路与乡村道路之间的系统性,使农村公路建设连成片、串成串,形成规模化、系统化,提高“村内通”工程制度的规模报酬递增效应,进而构建具有适应性效率的村内道路供给制度。

 

参考文献:

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