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杨宇等/都市圈跨辖区公共产品供给模式比较研究

日期:2015/5/5 14:06:49 来源:地方财政研究2015年4期 阅读次数:1533

杨宇、赵伟/财政部财政科学研究所

 

    内容提要:都市圈的竞争力来自于都市圈的公共产品供给,其特性体现为四个逻辑转换:从经济、行政、管辖、政治的多元驱动到经济驱动为主;从个人间集体行动转向组织间集体行动;从事权划分到公共产品分工。在都市圈中,最核心的问题是跨辖区公共产品的供给,辖区合并、圈层分工、特别行政区等模式在不同的都市圈取得了不同程度的成功。最后,从中国城市行政的特殊性出发,提出了如下的建议:从公共产品区域化的角度推进新型城市化、促进都市圈层之间的制度性分工和圈层分工机制、建立准专区、在分级财政基础上发展分层财政。

    关键词:都市圈  跨辖区  公共产品  供给模式

 

    一、文献回顾

    Bennett指出,国际竞争日益表现为都市圈之间的竞争,而不是国家之间的竞争(Bennett1997),也不是企业之间的竞争。Katz 等学者指出,都市圈成为全球化竞争的基本单位(Katz 2000Scott 2001Feiock,Moon, and Park 2008)Howard Chernick等学者认为,都市圈是现代经济增长的重要动力(Howard ChernickAndrew Reschovsky2006)。那么,都市圈的竞争力来自于哪里?除了高端要素集聚、规模经济等因素以外,还有没有其它非常关键的因素?

    对此,一些学者把视角投向了都市圈的公共产品。在都市圈治理中,公共产品的供给是贯穿整个治理的重要线索和脉络。Vincenzo Spiezia Lamia Kamal Chaoui2004)指出,都市圈公共产品成为决定都市圈竞争力的关键因素。都市圈竞争力高低取决于城市政府能不能解决以下一些问题:如何从规模经济、空间距离、引力等空间视角确定都市圈的公共产品边界(Harry Kitchen2004Ryosuke Okamoto2008);都市圈跨行政区公共产品供给中的民主合法性问题(Hubert HeineltDaniel Kübler2004);辖区政府之间的财政不一致问题(Richard C. Feiock2004)。

    20世纪80年代初,国内的财政学界已经开始关注城市的公共产品供给。但是,由于在当时的背景下,中国大陆还没有形成都市圈和城市群,导致城市公共产品的研究局限于对城市内部和城乡之间关系的研究(许毅,1980),局限于中央和地方纵向的视角(杨之刚,王茂湘,1990),没有能够延伸到公共产品供给中的城市合作问题。之后,随着行政区经济逐渐被打破,区域公共管理和区域公共物品逐渐成为行政管理学的焦点。在陈瑞莲(2008)的研究中,区域公共物品是政府治理形态从行政区行政向区域公共管理嬗变的核心[]。陆军(2010)进一步指出,传统公共经济与公共财政学的理论体系仅强调了时间的作用,并未从空间维度构建出地方公共部门行为研究的框架体系,在区域经济一体化的背景下,对公共产品的空间研究将成为前沿。陈文理(2005)在传统分类的基础上,从溢出范围和集成技术的角度研究了区域公共产品的界定及主要类型。杨宇谦、吴建南、白波(2012)引入实验方法,从合作体和合作者两个层面考察了资源禀赋对区域公共品供给的影响。于印辉 2010分析了公共产品横向供给和区域经济一体化的关系及相互作用。樊丽明2001)通过水库的案例分析了区域性公共物品的利益补偿机制。国内的这些研究主要是针对区域性公共物品,是一个比都市圈公共物品更为宽泛的概念。本文研究的对象是都市圈内跨越多个辖区的公共产品供给。

    二、都市圈跨辖区公共产品供给的特殊性分析

    (一)从经济、行政、政治的多元驱动到经济驱动为主

    政府间在公共产品供给中的事权划分是各种政府间关系的反映,包含着行政、政治、经济等问题。但是,都市圈主要是一个经济概念,都市圈城市合作的驱动力主要是经济因素。所以,将一般的府际关系[②]与经济视角下的府际关系区分开来对都市圈研究非常有意义。区分并不是否认公共政治权力配置等因素对都市圈公共产品供给的影响,而是为了从经济一体化的角度确立更有利于都市圈发展的公共产品供给模式,也便于确定需要纳入跨辖区合作框架的公共产品范围。

    (二)行动逻辑从简单的集体行动转向“复杂组织”间集体行动

    传统的公共产品研究是基于“个人之间”的集体行动逻辑,假设公共产品供给是辖区内居民(或者居民代表)之间根据偏好对政府的委托。在现实中,更多的公共产品供给是公共消费利益集团之间的集体行动,是组织之间的集体行动。但是,公共消费利益集团,例如水资源保护协会、流浪儿童保护协会等,主要是一些针对单个公共产品的组织。因此,上述两种简单的集体行动理论都不足够用来分析都市圈内跨辖区的公共产品问题,都市圈内跨辖区的公共产品是政府和政府之间的合作,是一种具有多重身份、多重人格[③]的复杂组织之间的合作。所以,从行动逻辑层面,我们需要从个人之间的集体行动逻辑以及简单组织之间的集体行动逻辑向复杂组织的集体行动逻辑转变,需要更多的关注政府合作和个人合作之间的差别,关注政府和政府之间的分工,关注政府之间的交易成本,关注政府豁免权导致的惩罚机制失灵问题。

    (三)从事权划分到公共产品分工

    事权是一个行政概念(政府之间的事权划分)或者政治概念(地方居民对政府的委托),是基于公共产品供给的角度;而分工是经济概念,是基于公共产品生产的角度[④]。财政实践和研究长期关注的是事权划分,但是仅仅停留在这个角度会阻碍都市圈的发展。奥斯特罗姆和蒂伯特、瓦伦1961在美国政治学评论发表的观点是都市圈财政研究“从事权范式到分工范式转换的标志性事件”[⑤]。瓦伦(1966);比什(1971)奥斯特罗姆和比什(1973)作了进一步的研究,并推广了这一范式。以奥斯特罗姆为代表的新范式的核心[]就是强调公共产品的生产和供给可以分离。按照这样一个新的逻辑,公共产品的供给主体是辖区政府,但是,生产公共产品的可以是辖区外的政府。事权划分和分工之间的差异,形成了政府之间的交易和合作对象。从事权划分到公共产品分工的逻辑转换还具有另外一点非常有益的启示:不能从公共产品规模经济的角度去制定城市合并重组、行政区划调整的政策。

    三、都市圈跨辖区公共产品的供给模式

    都市圈发展面临的核心问题之一是经济区域的自然划分与法定行政区域之间的冲突问题,尤其体现为都市圈内跨辖区公共产品的供给问题。不管在哪个都市圈,这个问题的核心都是辖区之间的合作问题。但是,具体到不同的都市圈,问题的具体答案也不一样。

    (一)供给模式的分类

    模式的分类,可以采用不同的标准。从主体的角度,Klink(2005)把美国都市圈的治理结构分为一般目的政府、特殊目的实体、主权政府在地方的派出机构。从区域之间关系的角度,RmbirdEslack2007把都市经济圈的治理结构分为四类:单层、双层、自愿合作、特别行政区。在不同的治理结构中,公共产品的供给模式不同,政府获得收入的方式不同,公共服务跨行政区的合作机理也不同。借鉴RmbirdEslack行政区域之间关系的分类,都市圈中跨辖区的公共产品供给模式主要分为以下四种类型。

    1.辖区合并模式

    辖区合并就是由多个辖区变为一个辖区,公共产品的供给由跨辖区供给转变为辖区内供给,具体分为单级和多级两种模式。在单级模式下,都市经济圈内只有一级预算主体,由碎片化的市政行政区合并组成。单级模式在法国的市政联合体中比较普遍,法国市政体面积小,合并以后没有必要采取多级模式。多级模式在市政地域广、行政实行等级制的国家比较普遍。表1总结了辖区合并模式下上级政府和下级政府之间的事权划分,并从反应性、参与性、规模经济、外部性等角度对具体的划分作出了解释。

1  辖区合并模式的事权划分表

事权划分

上级政府

下级政府

解释

社会福利

Ö

 

再分配

保障性住房

Ö

 

再分配

医疗保障

Ö

 

再分配

救护车

Ö

 

规模经济、外部性

路桥

Ö

Ö

区域性公路VS街道

公共交通

Ö

 

外部性、规模经济

路灯照明

 

Ö

没有外部性

人行道

 

Ö

没有外部性

自来水

Ö

 

规模经济

下水道系统

Ö

 

规模经济

垃圾收集

Ö

 

规模经济、外部性

垃圾处理

Ö

 

规模经济、外部性

警察保护

Ö

 

规模经济、外部性

灭火

 

Ö

反应性、分工经济

火灾预防和培训

Ö

 

规模经济

当地的土地使用规划

 

Ö

居民参与、反应性

区域性土地使用规划

Ö

 

外部性

经济发展

Ö

 

外部性

公园及其维护

 

Ö

反应性

图书馆

 

Ö

反应性

    2.圈层分工模式

    在圈层分工模式下,保留了多个辖区,但是城市政府之间产生了独立的、常设的行政协调机构,行政协调机构和城市政府之间没有行政隶属关系,但有预算功能,并提供公共产品[⑦]。层级之间的分工关系见表2。表1和表2的区别在于事权划分和分工之间的区别,另外,涉及到再分配的公共产品应当由辖区政府提供。

2  层级间分工关系表

公共产品分工

上层政府

下层政府

解释

社会福利

 

Ö

再分配

保障性住房

 

Ö

再分配

医疗保障

 

Ö

再分配

救护车

Ö

 

规模经济、外部性

路桥

Ö

Ö

区域性公路VS街道

公共交通

Ö

 

外部性、规模经济

路灯照明

 

Ö

没有外部性

人行道

 

Ö

没有外部性

自来水

Ö

 

规模经济

下水道系统

Ö

 

规模经济

垃圾收集

Ö

 

规模经济、外部性

垃圾处理

Ö

 

规模经济、外部性

警察保护

Ö

 

规模经济、外部性

灭火

 

Ö

反应性、分工经济

火灾预防和培训

Ö

 

规模经济

当地的土地使用规划

 

Ö

居民参与、反应性

区域性土地使用规划

Ö

 

外部性

经济发展

Ö

 

外部性

公园及其维护

 

Ö

反应性

图书馆

 

Ö

反应性

    圈层分工可以采取政府协会或者政府协议的模式。(1)区域内政府之间通过自愿合作形成一个短期的、非独立身份的公共实体,公共实体负责协调成员政府之间的合作行为[⑧]Sharpe1995)指出,政府协会是最低限度的政府重组。由于政治上便于操作,在美国和法国[⑨],这种类型的都市经济圈比较普遍,通过不合并的方式提供跨市政区域的公共产品。(2)各个政府没有成立处理跨区域事务的公共实体,仅仅是签订了协议。意大利的博洛尼亚Klink, 2005)采取的是第一种类型,1994年,48自治市签订协议,都市大会由所有的自治市市长组成,任何自治市可以自由选择参加都市大会的活动,可以随时选择退出。洛杉矶城市政府和乡村政府互相提供公共服务的方式属于第二种类型。

    圈层分工模式的优点在于,它是自组织的,自发演化的,更适合于解决地方性的问题。但是,它的最大缺点在于当成员之间的目的不一致时,谈判的成本非常高。Sancton1993)指出,协议模式只适用于个别特殊的公共产品,不宜于作为区域合作的基础。它还有可能增加市政之间的诉讼和冲突(GTA Task Force, 1996)

    3.特殊目的行政区模式

    第三种模式是特殊目的行政区模式,以美国的专区制度为代表,这种制度是府际合作方面比较成功的制度创新,它通常行使一种或有限的几种职能,拥有独立于一般政府的行政和财政自主权,典型的专区有公共住房局、图书馆区、消防保护区等。设专区主要是为了履行超出地方政府行政边界的某种功能,区域内的普通地方政府之间将各自的全部或者部分区域合并为一个专区。FarmerJayce L2008)指出,特别行政区产生于公共产品的规模经济和过高的政府间合作成本。

    FreyEichenberger1996)指出,特殊目的政府提供的是跨区的公共服务,并通过使用者付费维持公共服务的生产,是一种功能性的(非领土性的)、重叠性的、竞争性、单一功能的行政区,个人和团体可以选择加入某一个行政区。在美国,三分之一的地方政府都是特殊目的政府和学区。不同的公共服务,在不同的区域,其外部性覆盖的范围是不同的,所以,特殊目的政府具有以下的一些优势:首先,它可以根据外部性量体裁衣并决定行政区的范围;它具有专业性,它可以缓解政治压力。缺点在于:不同类型的特别行政区之间很难协调;弱化了一般目的政府的功能。

    (二)模式比较

    从合作程度、合作对象数量、模式选择面临的交易成本、合作工具、合作方向、市政体自主性、中心---外围间关系的角度,笔者绘制了表3。影响模式选择的因素分为两端,一端是需要解决的问题,一端是政府间合作产生的交易成本。随着交易成本的增加,合作的模式会发生从自愿合作模式到层级分工模式再到辖区合并模式的转变。当交易成本很大并且需要解决的问题是单个或少数的公共问题时(例如环境保护),适合的模式是特殊目的行政区模式;如果需要合作的范围很广,就需要选择一般目的政府之间的契约、合并等模式。不同的模式所呈现的合作程度、合作方向、合作工具、中心---外围间关系也是不同的。

    因为制度背景不同,不同的都市圈在选择同一个模式后面临的交易成本也是不一样的。在欧美的都市圈中,非常关键的一点是公法里的辅助原则和市政自治原则,社区、地方公共实体的自我行政管理优先于国家的行政管理。所以,在英美等国家,行政区的调整、行政区之间的契约合作比较普遍,这是辖区合并模式、层级分工模式、自愿合作模式的基础。

3  都市圈跨辖区公共产品供给模式表

     模式

特征

圈层分工模式

特殊行政区模式

辖区合并模式

协议模式

政府协会模式

公共产品的数量

单个或者少数

多数或者全面

单个

全面

模式选择前面临的交易成本

合作程度

程序上的协调

共同行动

一体化

一体化

主要的合作工具

契约网络

政策网络

管理网络

管理网络

合作的方向

水平性合作

斜向合作

功能性合作

纵向性合作

市政体的

自主性程度

中心---外围

间关系

自治

自治

独立第三方他治

上级政府他治

 

    四、都市圈跨辖区公共产品供给模式对我国的启示

    (一)从公共产品区域化的角度推进新型城市化

    我国的东部发达地区已进入区域城市化阶段,也就是都市圈阶段。在都市圈的公共政策方面,政府重视产业的城市间分工和合作,但忽视了公共产品的城市间分工和合作。东部沿海地区的政府应当率先推进都市圈之间的公共产品分工和合作,并以此作为新兴城市化的支撑之一。笔者认为,应当在政府和政府之间引入市场机制,采取合约、分工、交易等形式, 促进公共产品的有效供给。

    (二)从分级财政转向分层财政

    中国的财政是一种分级制财政(叶正鹏,2001;李齐云,2003;贾康,2012),这一逻辑也主导了公共产品的事权划分。但是,在都市圈,城市政府之间的行政关系比较复杂,既有纵向的,也有横向的,又有斜向的和网络状的,另外,城市功能分工具有典型的圈层特征。因此,传统的分级财政已经无法满足都市圈发展的需要。在中国目前的行政体制下面,都市圈的财政应当分级和分层双轨,在财政纪律、税收征管等方面,以分级财政为主;在财政政策和具体的公共产品供给方面,以分层财政为主。

    (三)适合国情的圈层分工机制

    在国外,市镇自治,市镇和大都市之间仅仅是组合关系,没有隶属关系,市镇选择加入新的都市圈后,就退出了之前的都市圈。在自治和他治方面,不同于英美等国家的都市圈,中国大陆都市圈没有自治的传统,城市之间不会形成灵活的城市重组和兼并机制。笔者认为,欧美都市圈的主要模式是自治模式,而适合中国的是他治模式。在当前的背景下,首先需要解决的一个问题是区分自治事务和委托事务。其次,中央政府和省级政府可以制定《都市圈公共产品一体化规划》等规章,并作为第三方协调都市圈内政府之间的分工、合作、交换等活动。

    (四)建立准专区

    虽然特殊目的行政区无法成为都市经济圈治理的基础性结构,但可以有效的提供个别的公共产品,例如医院、教育、图书馆服务等。我国的公共事业改革应当摆脱辖区的概念,借鉴国外专区政府在供给特定公共产品方面的优越性,应当进一步调整公共事业改革的逻辑,不是按照属地,而是按照功能重组公共事业组织。试点工作可以从那些热点问题同时合作中交易成本很大的个别公共产品展开,这样形成的跨辖区的公共事业法人就会成为类似于特殊目的政府的准专区。

 

参考文献:

1〕陈瑞莲.区域公共管理理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社2008

2〕陈文理.区域公共产品的界定及分类模型[J].广东行政学院学报2005(02)

3〕王祖强.浙江空间经济新格局: 都市圈的形成与发展[J].经济地理201131(1)

4〕唐勇王祖强.城市群一体化协调模式与合作机制——以长三角城市群为例[J].当代经济2011 (17): 10-11

5〕徐明华陈文举.浙江县域经济融入都市圈发展研究方法与实证[J].浙江社会科学2011 (8): 53-60

6Ostrom V, Tiebout C M, Warren R. The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry[J]. The American Political Science Review, 1961: 831-842.

 



[] 区域公共管理强调从区域空间而不是行政划分的角度提供公共产品。

[] 府际关系是政府间关系。

[] 多重身份是指地方政府既是中央的派出机构,又是地方居民的代表。多重人格是指地方政府既是发展经济的组织,又是利益分配的组织等。

[]基于这里的概念区分,我们发现,把公共产品外包给其它地区的政府并没有解除本地政府的公共责任。

[]国内学者对奥斯特罗姆多中心治理理论关注的焦点在于政府和社会之间、城乡之间的分权。其实,奥斯特罗姆是一个政治学家,它关注的是城市政府之间的关系。

[]奥斯特罗姆还认为,不同的公共产品具有不同程度的规模经济。这一点解释了美国都市圈中行政辖区的“百纳被”重叠现象和巢状的组织架构安排。

[]从管理层级来看,当前伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局-自治市-选区”三级管理体制。伦敦大都市下设32个自治市,每个自治市又可以分为若干选区。从预算层级来看,有两级,大伦敦管理局和自治市,两者之间没有行政隶属关系。

[]国内一些学者认为,在现行行政区不变的前提下成立跨区域的多城市经济管理局,并赋予“管理局”规划、决策和协调的职能与相应权限。这种模式也属于自愿合作模式,它和双层模式的区别在于负责协调的组织是否提供公共产品。

[]以法国为例,市镇有着悠久的历史,像国家的存在一样悠久。市镇正如家庭一样,国家发现了它,但它不是国家创造的。在法国,市镇长期被认为是一种“私人性”的组织。无论市镇看起来是多么的没有效率,漫长的历史已经使这一组织方式逐渐成为地方居民认同感的一部分和法国“共和”与“民主”的基石。大多数法国的公民正是通过市镇获得身份认定,市镇是公民身份和民族认同感的象征。


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