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刘楠楠/地方公共品:三种需求表达机制效率的实证分析

日期:2015/3/30 11:38:05 来源:地方财政研究2015年3期 阅读次数:1761

中央财经大学

 

内容提要:居民公共品需求表达渠道不通畅,是我国当前地方公共品供给有效性严重不足的主要原因。“用手投票”、“用脚投票”和人口迁移是地方公共品需求表达的三个基本途径。实证分析表明,有待提高的农村居民素质、孱弱组织行动能力以及落后管理手段,是影响“一事一议”直接需求表达效率的重要因素。选民较低的参与度和我国传统的“自上而下”供给体制,导致居民通过基层选举来表达对公共品需求的渠道不通畅。居民在“用手投票”表达公共品需求效率低下的情况下,直接通过“用脚投票”或是人口迁移,成为首要选择。

关键词:地方公共品  用手投票  用脚投票  表达机制效率

 

随着我国城市化进程的加快,地方政府通常需要为居民提供一系列地方公共品和服务,以促进地区协调生产及社会和谐发展。一般而言,被广为接受的地方公共品的基本特征是非排他性和非竞争性,虽然其供给的最优配置可由萨缪尔森规则刻画,但在实际中却出现了供需错位和“搭便车”行为等供给非效率现象,为避免地方公共品供给中的非效率行为,需要揭示出居民对地方公共品的真实需求,因此需求表达机制效率则成为提高地方公共品供给效率所必须考虑的重要内容。“用手投票”、“用脚投票”和人口迁移是居民需求表达的重要手段和方式, 完善三种需求表达机制是实现地方公共品有效供给的重要环节。本文将基于我国“用手投票”、“用脚投票”和人口迁移现状,进一步对这三种需求表达机制进行实证分析,以期找出居民对地方公共品需求表达的有效路径。

一、“用手投票”需求表达机制现状及效率性研究

(一)“用手投票”需求表达机制

“用手投票”是指人们在地方公共品决策的政治领域中,运用手中的选票,经过事先议定程序和规则,表达对地方公共品的需求,并将个体需求整合并转换为公共需求,最后通过集体行动决策的政治决策过程。“用手投票”在我国过去基本缺位,目前“一事一议”制度是居民通过“用手投票”机制表达对地方公共品需求所参与的最主要制度。但“一事一议”是专用于农村农民直接参与地方公共品需求表达的相关制度,而城市公共品的相关需求表达制度并未创立,目前我国城市公共品提供相对于农村公共品来说几乎处于饱和状态,而且城乡收入差距日益拉大,城乡公共品提供差别是其重要原因之一,因此政府专门提及“一事一议”制度来有效解决地方农村公共品有效供给问题。在实际运行中,“一事一议”制度安排尽管表现为自上而下的一种强制性制度变迁,但作为小集团的农村集体完全可以通过自主决策的方式来实现地方公共品的自我需求表达与供给,减轻了农民负担。因此,“一事一议”筹资制度作为地方公共品供给制度的一项有效安排,为“用手投票”机制在农村的建立打下了良好基础。

1.“一事一议制度的内涵及发展历程。“一事一议”是指在农村税费改革系统工程中,乡统筹、村提留等传统农村公共品提供方式被取消的背景下产生的。在“村民自治”政策指导下,为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业,遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则,通过村民大会或村民代表会议集体讨论,以多数同意原则筹集项目所需资金和劳务的一种农村公共品提供方式(朱刚,2008)。“一事一议”经历了产生阶段、发展阶段和完善阶段三个阶段,其中,产生阶段以2000年中共中央颁发的安徽省推行税费改革试点文件《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发〔20007)文件和《安徽省农村税费改革试点方案》为开始标志;发展阶段以20057月形成的《村级一事一议筹资筹劳管理办法》(试行)为开始标志;完善阶段以于20082月颁布的《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》(国农改〔20082号)文件为开始标志。目前,对于我国地方农村公共品的有效供给,该制度正处于不断修正完善中。

2.“一事一议”制度的政策流程。选举过程、需求表达及决策过程是“一事一议”制度必不可少的两个流程,选举过程的功能在于形成地方农村公共品有效组织及其领导团队,是在我国人民代表大会制度下的民主选举过程;需求表达及决策过程的功能在于农民在有效组织的带领下,能够完全真实表达对地方农村公共品的需求,并在此基础上实现有效供给。

1)选举过程

选举过程依据的根本制度是人大代表选举制度。我国人大代表选举制度借鉴了西方选举制度的普遍性原则,并结合我国的具体国情,形成了具有中国特色的选举制度。首先,选举权的普遍性和平等性。选举权的普遍性主要表现为选民是否具有普选权的问题。我国是人民民主专政国家,国家的一切权力都属于人民,从选举制度上也体现了权力在民的原则,保障了我国公民普选权的实现。选举权的平等性包含公民有平等参加选举的权力、选民“一人一票”权、 “一票一值”权(胡锦光,1998)和选举权与被选举权相统一四方面内容。其次,直接选举与间接选举并用。由于特殊的国家经济、文化、历史与政治背景,我国现行的选举制度实行直接选举与间接选举并用原则。再次,选举投票的秘密性。秘密投票,即“无记名投票”,是指选民在参加选举时采取不公开形式进行,在选票上也不署姓名的一种投票方式。使选民更自由地表达自已的偏好或者是意愿,排除外界的干扰,维护自己的选举权秘密,使选民在完全自主的情况下进行选举。

2)需求表达及决策过程

“一事一议”制度作为我国地方农村公共品现行的直接投票需求表达及决策方式,其在实际需求表达及决策过程中,既带有西方经济理论中直接民主选择方式的特点,又带有我国农村实际情况赋予的特点。首先,“一事一议”制度议事内容广泛。根据《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定,“一事一议”筹资筹劳的适用范围包括村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目,议事范围覆盖了农民生产、生活等各方面。其次,“一事一议”制度决策的公共品受益范围在村以内。 “一事一议”在实施过程中,农民受认识水平限制,往往采取实用主义、本位主义态度,对自已有益的事就赞成,没有利益的就反对,因而通过“一事一议”难以达成共识,存在操作执行困难(冯晓娟,2010)。而且“一事一议”制度要求每个投票者都有平等表达对公共品需求的权利,但个人需求又是千差万别的。这种差异性使得“一事一议”制度的受益范围较小,涉及利益主体较少。再次,“一事一议”形成的决议具有一定约束力。“一事一议”形成的决议约束力不同于政治决议的强制性,它是在群众自愿基础上进行的,约束力主要靠受益群众互相信任、互相监督和限制受益来实现,体现了村级基层“自我管理、自我教育、自我服务”的政策。但需注意的是,“一事一议”通过的决议缺乏一定的法律制度强制实施,会造成决议后筹资执行操作困难。

(二)“用手投票”需求表达机制的实证分析

由于“用手投票”需求表达机制在我国直接应用为“一事一议”制度,因此本文所作的实证分析围绕“一事一议”的决策流程进行。其中,选举过程归结为居民对于“一事一议”制度的参与度分析,需求表达及决策过程归结为居民对于“一事一议”制度的满意度分析。

本文的调研数据主要来自于两个方面:一是西南财经大学财税学院“农村公共品研究课题组”的调查资料。二是中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部的“中国综合社会调查”资料。在实际调研中,采取四阶段分层不等概率抽样方法,在全国28个省市中抽取10000个家庭户,每户随机选取1人作为面对面被访者。[①]

1.“一事一议”制度的参与度分析。对“一事一议”制度的参与度分析主要集中在四方面:一是选举的积极性分析;二是选举的畅通性分析;三是提名候选人制度分析;四县乡直接选举分析。

(1)选举的积极性分析。根据调研问卷中设计的四类与选民对选举积极性相关问题:一是“您认为自已有权利参加就业所在地的选举吗”;二是“如果不让您参加当地的选举您的感觉是怎样”;三是“您认为您的选举权重要吗”。四是“在最近一次的人大代表直接选举中,您有没有推荐候选人”,可以得出选民对选举是否具有积极性,进而表明居民是否存在对于直接参与地方公共品需求表达的意识度,结果如下:

1  “您认为自已有权利参加就业所在地的选举吗”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

有权利

226

71.9

71.9

77.9

没权利

17

5.9

5.9

83.8

不知道

47

16.2

16.2

100.0

合计

290

100.0

100.0

 

资料来源:西南财经大学财税学院“农村公共品研究课题组”的调研资料。

 

2  “不让您参加当地的选举您的感觉是怎样”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

生气

104

35.9

35.9

35.9

无所谓

173

59.7

59.7

95.5

高兴

13

4.5

4.5

100.0

合计

290

100.0

100.0

 

资料来源:西南财经大学财税学院“农村公共品研究课题组”的调研资料。

 

3  “您认为您的选举权重要吗”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

非常重要

54

18.6

18.6

18.6

重要

110

37.9

37.9

56.6

一般

78

26.9

26.9

83.4

不太重要

19

6.6

6.6

90.0

不重要

20

6.9

6.9

96.9

不清楚

9

3.1

3.1

100.0

合计

290

100.0

100.0

 

资料来源:西南财经大学财税学院“农村公共品研究课题组”的调研资料。

 

    4  “你最近一次人大代表直接选举中,你有没有参加过下列活动”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

523

5.2

5.2

5.2

9628

94.8

94.8

100.0

合计

10151

100.0

100.0

 

资料来源:中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部的“中国综合社会调查”。

从表1中可以看出:在调研收回的需求表达机制290份有效问卷中,对于“您认为自已有权利参加就业所在地的选举吗”这一问题,有77.9%的受访者认为自已是有权利参与选举的,仅有5.9%的受访者认为自已没有选举权,表明居民比较认同自己应该享有的选举权。表23的统计结果显示:相当一部分居民对其选举权的具体效用性和重要性的认可度不高,认为选举权的实现对其自身而言效用不大,关系不紧密,对选举的积极性较低。表4显示在总体10151的受访者中,仅有523名受访者参与过推荐候选人活动,占比5.2%。有9628名受访者没有参加过直接推荐候选人的活动,占比94.8%。这表明在人大代表直接选举中,选民直接推荐候选人的制度没有得到完全落实,选民权力没有得到有效保障。

(2)选举的路径畅通性分析。选举路径的畅通性分析主要通过“您参加就业所在地选举的频率”和“你最近一次人大代表直接选举中,你有没有参加过下列活动”两项调查分析得出,结果如下:

5  “您参加就业所在地选举的频率”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

每次

16

5.5

5.5

5.5

经常

12

4.2

4.2

9.6

一般

56

19.3

19.3

29.0

较少

109

37.6

37.6

66.6

从不

50

17.2

17.2

83.8

不清楚

47

16.2

16.2

100.0

合计

290

100.0

100.0

 

资料来源:西南财经大学财税学院“农村公共品研究课题组”的调研资料。

 

6  “你最近一次人大代表直接选举中,你有没有参加过下列活动”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

7558

74.5

74.5

74.5

2593

25.5

25.5

100.0

合计

10151

100.0

100.0

 

资料来源:中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部的“中国综合社会调查”。

 

5表明受访者对“您参加就业所在地选举的频率”的调研结果,其中的 “每次”、“经常” 两选择的人数为28人,占总人数9.7%, “从不”、“不清楚”选择的人数为97人,占总人数的33.4%。表明受访者实际参加的选举次数较少。由表6可看出,在总体为10151的受访者中,有7558位没有参加最近的一次人大代表直接选举,其占到了总数的74.5%。从以上分析可知,选民实际参加选举的实际效果不甚乐观,进而说明通过选举来实现选民对地方公共品的需求表达权力和政策决策权力的路径并不畅通。

(3)县乡直接选举实现程度分析。县乡直接选举实现程度分析可通过“如果有机会参加县长/区长的直接选举,我一定会积极参加投票”和“有没有经历县、乡人大代表直接选举”两类问题表明,前者表明选民对于参加县乡直接选举态度,后者表明实际参与情况。分析结果如下:

 

7  如果有机会参加县长/区长的直接选举,我一定会积极参加投票”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

非常不同意

249

2.5

2.5

2.5

不同意

1652

16.2

16.2

18.7

同意

5700

56.2

56.2

74.9

非常同意

1712

16.8

16.8

91.7

不回答

838

8.3

8.3

100.0

合计

10151

100

100

 

资料来源:中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部的“中国综合社会调查”。

 

8  对“有没有经历县、乡人大代表直接选举”的调查结果

调查结果

频数

比例

有效比例

累积比例

Valid

676

6.7

6.7

6.7

9475

93.3

93.3

100.0

合计

10151

100.0

100.0

 

资料来源:中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部的“中国综合社会调查”。

 

从表7的数据分析可得出,居民参与县乡直接选举的意愿度较高,但表8的结果清晰地显示出没有参加过县、乡人大代表的直接选举的受访者占比为93.3%,综合两项分析表明:受访者中绝大多数人虽然愿意参与选举的相关过程,但是我国现行的县、乡人大代表直接选举的方式没有有效运行,实际效果甚微。

(4)结论评析。选举是形成基层地方公共品供给组织的最直接有效手段,是实现有效需求表达的组织基础,通过上述调研资料的分析,我国居民参与选举的积极性不高,选举路径也不通畅,县乡直接选举的实现程度并不理想,表明我国居民对于地方公共品的需求表达欠缺有效路径。

2.“一事一议”制度的满意度分析。“一事一议”制度的满意度分析的实质在于地方农村公共品供给现状是否真实反映了农民的真实需求。该分析是衡量地方公共品需求表达机制是否需要进一步完善的重要指标。

根据受访者对“一事一议”现状的评分情况,大部分受访者评分在4分到8分之间,平均分为6.0481,标准差为2.12939。若以满分的60%为及格标准,“一事一议”满意度评分仅在及格水平,且有30.8%的受访者对“一事一议”的评分低于及格水平。这表明受访者对“一事一议”实施效果满意度不高。“一事一议”作为当前村民直接表达对地方农村公共品需求的重要渠道,其功能并未完全发挥,该制度并未有效表达农民对地方农村公共品的直接需求,因此有必要对“一事一议”实施过程中的问题和障碍进行分析,提高接收村民需求偏好的效率。问题出现的可能原因主要有以下几方面:首先,由于农村留住人口少,知识水平、认知能力和经济能力较低,造成“一事一议”制度执行可操作性差。其次,“一事一议”缺乏强有力的组织行动集团。再次,政策不匹配加大了“一事一议”实施难度。另外,“一事一议”管理不规范,资金使用缺乏有效监督制约手段,存在账目未公开,财务不透明等现象,影响了农民筹资筹劳的积极性。

二、“用脚投票”需求表达机制现状及效率性分析

(一)“用脚投票”需求表达机制

蒂伯特(Tibute,1965)在《一个关于地方支出纯理论》一文中论证了“居民用脚投票”间接地决定地方税收与支出的类型,认为对于地方公共品而言,有多个社区提供不同的公共品组合,并且存在着显示个人对公共品偏好的有效机制各社区间的流动。每个人都充分了解可得到的地方公共品组合,并可以自由无成本地进行社区间流动。每个人都会选择一个提供了自己满意的公共品组合的社区定居,这样就通过迁移流动显示了自己的偏好,那么对每个社区而言,当公共品组合的人均成本最低时,社会规模最优。简言之,蒂伯特模型指出分权决策过程可以达到地方公共品配置上的帕累托效率。

“用脚投票”的完全成立必须满足三个条件:第一,个人是完全流动的,每个人都能无代价的转移到一个最适合于他的公共品与税收组合的社区,个人就业所在地对其居住在哪里不加限制,也不会影响收入。第二,居民对于他们在每个社区将接受的公共品和需支付的税收具有完全信息。第三,有足够的社区供居民选择,以致于每个居民都能找到满足其所需公共品的社区。

()“用脚投票”需求表达机制实证分析

根据国家计生委2008年的监测,我国现阶段2亿多人口自发地由农村向城市、由中小城市向大中城市流动。从现阶段来看,这些流动人口自发流入城市的的主要原因是为了寻找就业机会,由于我国户籍制度的限制,外来人口虽然可以间接地享受到城市社区公共产品的部分效用,但是并不具备对城市社区公共产品需求表达的完全资格——流入当地户籍。因此,我国目前没有完全具备“用脚投票”的假设条件,即居民无法通过“用脚投票”表达对新型社区公共产品的有效需求。但是这些为获得更多更好的就业机会的流动人口正在通过“用脚投票”的方式进入到城市中,通过自身的努力和成绩对城市发展做出了巨大贡献,不断提高了该类群体在城市中的影响力和话语权,进而逐步打破限制“用脚投票”机制在我国不能充分发挥的体制因素,即是说:流动人口正在自我创造“用脚投票”的理论前提条件。由于受数据限制,不能找出这些流动人口中有多大比重是因为城市社区公共产品而发生的,但是从该类角度来研究新型社区公共产品的需求表达机制,也具有一定的现实意义的;另外,“用脚投票”也为我国层级财政体制改革提供了一种财政理论分权理论,有助于实现中央、地方与新型社区之间对财政资源的有效合理分配。具体是指“用脚投票”通过促进地方政府之间自由竞争,利用地方政府获取信息的优势,使用居民自我评议机制来实现新型社区公共产品的有效供给,从而为中央与地方的财政资源分配提供了一种理论建议。

三、我国人口迁移现状及效率性研究

根据我国现实国情,虽然目前省际之间大规模人口迁移主要是由于经济发展水平和就业机会存在显著差异引起的,但不同地区公共品供给水平对人们的迁移动机和方向也存在一定的影响力。即是说,我国人口迁移现状也能部分显示出居民对地方公共品的需求表达情况。

(一)我国跨省人口流动现状分析

随着经济社会的不断发展,大量居民特别是农村居民摆脱了现有户籍制度的限制,纷纷迁到外地从事经商务工等活动,导致一些省市外来人数迅速增加。就目前流动人口的群体特征来说,占流动人口主体的农民工人群的大规模流动基本上一种有目的、有准备、理性的流动,决定他们迁移的因素有两方面:一是收入因素,即为了寻找更好就业机会或提高生活质量;二是福利因素,即城市公共品及服务的供给状况要严格优于农村,该类因素也是高素质人才进行地区迁移的主要因素。虽然我国目前的人口流动的主要因素是收入因素,但是追求优质公共品及服务动机发挥的作用愈来愈显著,特别是针对高收入人群。在此情况下,有必要对全国范围内流动人口数量和分布作定量分析,从而得出我国居民通过迁移来表达对地方公共品的偏好及其选择效率。

 

 

9  全国第五次人口普查“跨省流入\流出”人口分布一览表

单位:人

地区

常住人口总数

非户籍常住人口

户籍地外出人口

人口净流入量

北京

13569194

2463217

91702

2371515

天津

9848731

735056

82522

652534

河北

66684419

930455

1218975

-288520

山西

32471242

667357

305148

362209

内蒙

23323347

547923

504557

43366

辽宁

41824412

1045165

361944

683221

吉林

26802191

308605

608693

-300088

黑龙江

36237576

386641

1174048

-787407

上海

16407734

3134922

142657

2992265

江苏

73043577

2536920

1715665

821255

浙江

45930651

3688851

1482465

2206386

安徽

58999948

230117

4325831

-4095714

福建

34097947

2145270

810590

1334680

江西

40397598

253097

3680348

-3427251

山东

89971789

1033215

1104647

-71432

河南

91236854

476247

3069964

-2593717

湖北

59508870

609752

2805206

-2195454

湖南

63274173

348838

4306851

-3958013

广东

85225007

15064878

430486

14634392

广西

43854538

428192

2441851

-2013659

海南

7559035

381796

119407

262389

重庆

30512763

403161

1005775

-602614

四川

82348296

536246

6937793

-6401547

贵州

35247695

408526

1596468

-1187942

云南

42360089

1164402

343542

820860

西藏

2616329

108682

19862

88820

陕西

35365072

426038

804463

-378425

甘肃

25124282

227895

585874

-357979

青海

4822963

124310

94991

29319

宁夏

5486393

191892

90164

101728

新疆

18459511

1411096

156273

1254823

数据来源:国家统计局第五次人口普查数据整理计算而得。

 

从表9可以看出,我国居民跨省迁徙具有明显的分层特征。可以将上述数据分为人口净流入省份和人口净流出省份两大类:其中北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、云南、西藏、青海、宁夏和新疆等16个省级区域为人口的净流入地区,河北、吉林、四川、湖南、安徽等15个省份为人口净流出地区。在人口净流入(或净流出)大类内部,区别也十分明显:如在人口净流入大类中,广东省的净流入人口为1463万人,而内蒙古仅为43.4万人;在人口净流出大类中,四川净流出人口为640万人,而山东仅为7.14万人。这表明在净流出(或净流入)大类中,不同省份之间存在较大的差距,需要进一步进行分类分析。

(二)人口流入省份类别的聚类分析

利用SAS统计软件对北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、云南、西藏、青海、宁夏和新疆等16个省级区域为人口的净流入地区进行聚类分析运行结果:在人口净流入的16个省份中,广东与北京、浙江、上海、天津、辽宁等15个省份分为两个亚类,广东当年人口净流入量为146.3万人,远远高于其他人口净流入省份的净流入量。在非广东人人口净流入省份的亚分类中,在可以进一步两大类:Ⅰ类(北京、浙江、上海等三省)和Ⅱ类(天津、辽宁、江苏等12省)。在Ⅰ类中可以再细分为1类(北京、浙江)和2类(上海);在Ⅱ类中可以再细分为1类(天津、辽宁、江苏、云南、福建和新疆6省)和2类(山西、海南、内蒙、青海、西藏和宁夏6省)

(三)人口流出省份类别的聚类分析

同样利用SAS统计软件对人口流出省份进行聚类统计分析,得到如下结果:在人口净流出的15个省份中,四川与河北、吉林、湖南、湖北、广西等14个省份分为两个亚类,四川当年人口净流出量为1463万人,远远高于其他人口净流出省份的净流出量。在非四川人口净流出省份的亚分类中,在可以进一步两大类:Ⅰ类(河北、吉林、陕西、甘肃、山东、重庆和贵州共7个三省)和Ⅱ类(安徽、湖南、江西、河南、湖北和广西共6个省)。在Ⅰ类中可以再细分为1类(贵州)和2类(河北、吉林、陕西、甘肃、山东、重庆6个省);在Ⅱ类中可以再细分为1类(安徽、湖南和江西3各省)和2类(河南、湖北和广西3个省)。

由此可以看出,我国人口迁移的目的地具有明显的分层特征。迁出人口主要流向北京、上海、广东、浙江等经济发达地区,而外出人口主要来自安徽、四川、湖南等经济欠发达地区。结果表明:受经济发展程度的影响,安徽、四川、湖南等经济欠发达地区的公共产品供给程度要明显低于北京、上海、广东和浙江等经济发达地区,如果人们具有足够的经济条件,会因为子女教育、医疗卫生和社会保障等因素而迁往经济发达地区。因此,人口迁移在一定程度上也反映了居民对地方公共品的需求表达状况。

(四)结论评析

目前越来越多的居民为了寻求更好的地方公共品和服务,采用人口迁移方式在不同地区之间迁徙,但就流动人口的迁徙路径来说,流动人口大多从四川、河南、安徽等经济欠发达地区迁移至广东、福建、浙江、北京、上海等沿海经济发达地区。但从实际效果来看,由于受我国户籍制度的制约,大部分流动人口,特别是对于农民而言,当其迁移到经济发达地区后,获取的地方公共产品水平并没有因此提高。我国目前户籍管理制度按地域家庭关系将居民户籍划分不同属性,不同属性的户籍附带不同的医疗制度、教育制度、劳动就业制度、福利保障制度等一系列同居民生产生活相关的地方公共品供给制度,表明居民可以通过迁移方式来表达对地方公共产品的需求和偏好,但是我国户籍管理制度严重制约了其作用的充分发挥。基于此,“用脚投票”需求表达机制和人口迁移在我国实践中缺乏效率,亟需我国对现行户籍管理制度进行改革,打破区域间流动限制,实现各类地方公共品提供的均等化。

四、提高三种需求表达机制的政策建议

综合以上分析,“用手投票”和“用脚投票”两种需求表达机制的建立对我国地方公共品的有效供给的确起到了一定作用,但是在具体操作执行中,居民对“用手投票”机制的参与度和结果满意度不高,“用脚投票”机制出现了政策制度限制,导致两种需求表达机制在我国的实施效果并不显著,因此有必要进行改革以实现居民对地方公共品的有效需求。

(一)构建完整的需求表达机制体系,畅通需求表达路径

完整的需求表达机制体系包括畅通的需求表达路径、合理的需求表达绩效管理指标体系和完善的配套环境三方面。需求表达路径有官方路径、民间路径和其它路径,其中官方路径和民间路径是主体,其它路径是辅助路径,三者之间互相转化、相互交融,构成了地方公共品需求表达路径的全体。绩效管理指标体系可采用平衡计分卡指标,通过横向比较、历史比较和目标比较分析绩效评价结果,以发现需求表达机制缺陷。完善的配套环境包含制度环境和人文环境。其中制度环境是指优化政府间转移支付制度,人文环境是指树立政府官员为民服务的思想、提升政府官员服务能力、培育居民需求表达意识和提升村民需求表达能力四方面。

(二)推进“用手投票”需求表达机制改革

由于我国居民对“一事一议”制度的参与度和满意度都不高,实际操作性差,具体表现为缺乏强有力的组织行动集团,管理不规范,资金使用缺乏有效监督制约手段等方面,从而影响了农民筹资筹劳的积极性。因此,对于“一事一议制度”的完善应从以下几方面考虑:首先,加强基层民主制载体的完善,主要指村民自治委员会和城市居委会的建设和完善。二者是我国居民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织,同时也是居民表达需求最基本的渠道之一。因此,要完善农村公共品需求表达机制,对村民自治委员会的完善是最为基础的手段。其次,加强基层党内“公推直选”制度的完善。“公推直选”解决的是如何有效产生基层党组织领导班子成员候选人的问题,其目的是要增进基层党组织领导班子在党员和群众中的合法性基础,由全体党员直接参加选举,采用差额选举方式选出基层党组织书记、副书记、委员的过程。再次,增强人大代表选举制度的竞争度和透明度。让真正能代表民众声音的候选人入选,实现人民民主管理目标。在具体的选举规则中,要完善各项具体操作规则,如增大差额选举比例,增强竞争性;通过公开宣传,让选民事先更多地了解候选人的个人信息,减少选举的盲目性。最后,调整奖补方式。为解决贫困农村筹资难的现实,建议进一步灵活财政奖补政策,根据申请项目来确定补贴金额。对一些本身造价高的项目,其补贴金额也应该高些。避免因各村贫富差距悬殊造成财政补贴的区别待遇,从而进一步拉大差距。

(三)推进“用脚投票”的需求表达机制改革

由于户籍制度对人口流动的限制性,用脚投票需求表达机制在我国的运用受到了影响。在近几年,随着城市化的发展,城乡统筹计划的推进,这种现象虽有所改善,但是如果户籍制度背后所代表的如教育、医疗、社保等公共服务的享受程度不能打破二元结构,户籍制度改革将是有名无实。因此,户籍制度的改革,更为重要的是其代表的福利制度的改革。要让居民无论来自哪里,都有资格享受均等的基本地方公共品和服务,且不带任何附加条件。另外,用脚投票机制是建立在一种居民在自愿、自由流动的基础之上的,目的是增强同级政府之间的竞争性。因此,我国户籍制度改革必须约束政府部门的不规范行为,防止政府以强制拆迁等有违农民意愿的方式来实现城乡统筹。同时,要关注诸如农民工等流动人口的需求表达机制的建立。户籍制度改革并非要实现所有进城务工人员都将户口迁到城市,而是要确保他们在城市工作的过程中能够享受到相应的地方公共品和服务,有一定的发言权。也要确保他们在农村与城市之间来回流动的过程中,相应的社会保障能够成功地结转,即要求我国的社会保障制度也要实行进一步改革,提高社保统筹层次。

 

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[] 本论文使用数据部分来自中国国家社会科学基金资助之《中国综合社会调查(CGSS)》项目。该调查由中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部执行,项目主持人为李路路教授,边燕杰教授。感谢上述机构及其人员提供的数据协助,本论文内容由作者自行负责。


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