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王玉玲等/论中央与民族自治地方政府间财政关系新原则

日期:2014/12/23 15:43:49 来源:地方财政研究2014年11期 阅读次数:2353

王玉玲、潘登、江荣华/中央民族大学

 

    内容提要:对于中央与民族自治地方政府间财政关系的原则而言,“财权与事权统一”或者“财力与事权相匹配”的提法都比较笼统。中央与民族自治地方政府间财政关系的基本逻辑应为:在明确民族自治地方政府公共服务职责和支出责任的基础上,匹配相应的财力;财权作为财力的基础。此外,应逐渐完善民族自治地方的财政自治权,与财力共同形成“财政共治力”,以满足其公共服务职责的需要,完成支出责任。因此,中央与民族自治地方政府间财政关系的新原则为“明确民族自治地方政府的公共服务职责和支出责任,支出责任与财政共治力匹配”。

    关键词:民族自治地区  政府间财政关系  支出责任  财政共治力 

 

    1994年以来,我国实行分税制财政管理体制[①]。其核心内容,就是规范中央与地方政府(主要是省级政府)间财政关系。分税制确立之初,提出“财权与事权统一”原则,后这一原则修改为“财力与事权相匹配”。本研究认为,对于中央与民族自治地方政府间财政关系的原则而言,“财权与事权统一”或者“财力与事权相匹配的提法都比较笼统。中央与民族自治地方政府间财政关系的基本逻辑应为:在明确民族自治地方政府公共服务职责和支出责任的基础上,匹配相应的财力;财权作为财力的基础。此外,应逐渐完善民族自治地方的财政自治权,与财力共同形成“财政共治力”,以满足其公共服务职责的需要,完成支出责任。因此,中央与民族自治地方政府间财政关系的新原则为“明确民族自治地方政府的公共服务职责和支出责任,支出责任与财政共治力匹配”。

    一、特殊的中央与民族自治地方政府间财政关系要求特殊的原则

    在我国,民族自治地方是特殊的地方,其与中央的关系也具有特殊性。特殊的中央与民族自治地方政府间关系要体现为特殊的财政关系,而特殊的财政关系要求特殊的原则。

    中央与民族自治地方政府间关系的特殊性源于民族区域自治制度。作为我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度,在维护祖国统一、实现民族团结等方面,发挥了重要作用。本研究认为,制度的活力,源于不断充实和发展;而制度层面的充实和发展,依托于体制层面的完善。因此,民族区域自治制度的充实和发展需依托包括分税制在内的诸多体制的不断完善。从财政的角度看,民族区域自治制度要体现、落实于分税制,才不会流于泛泛。

    分税制的确立,有效提升了“两个比重”,对于稳定中央与地方财政关系,带动中国税收高速增长[②],促进地方财政发展,起到了重要作用。但分税制运行近二十年,始终是“分钱”重于“分权”,这一模式下,地方财政的主体性难以体现,其财政基本面也随国家宏观政策大幅波动,更催生出难解的“土地财政”困境,对其反思和改革也势在必行。具体到民族自治地方而言,分税制没有承袭试点时给予民族自治地方(新疆)特殊地位的做法,中央与民族自治地方政府间财政关系的特殊性难以充分体现。虽然中央在后来的诸如企业所得税税收优惠、民族地区财政转移支付等政策中给予民族自治地方一些特殊照顾,但相关规定呈零散状,作用有限,且并未上升到理论层面进行探讨,进而指导财政实践。

    分税制将民族自治地方视为普通的地方的做法,在当时的历史条件下,对于克服中央与地方“一对一”谈判的弊端是必要的,有助于分税制改革的顺利进行。但因民族区域自治制度的存在,民族自治地方毕竟不是普通的地方,其与中央政府的财政关系不同于非民族自治地方与中央政府的财政关系。从理论上明确这一关系的特殊性,并探讨其改革的方向,就成为现实的需要。

    更深层次看,重视中央与民族自治地方政府间财政关系的特殊性源于对财政本质的认识。财政并非单纯的经济问题,而是政治与经济的密切结合,是“政之财”、“财之政”。“以财行政,以政理财”是对财政概念的最好概括。“政”的基本,就是国家。[③]财政是以国家为边界和主体的,从这个角度看,可以认为财政是国家对经济的掌控。财政作为政治与经济的结合,起主导作用的是政治。因此,财政本质是国家以政治形式控制经济的方式,是国家从经济对社会的调控,它由收入和支出两个基本方面组成,收入的依据是政治权力,支出的原则是维持国家政权及其政治统治。基于对财政本质的认识,本研究认为,中央与民族自治地方政府间财政关系不单是“财”,且是“政”。应重视民族区域自治这一政治制度,以彰显财政的本质,构建新型中央与民族自治地方政府间财政关系,实现国家对民族自治地方经济的掌控和从经济对其社会的调控。

    本研究以“财政共治”概念界定中央与民族自治地方政府间特殊的财政关系。本概念的提出,受到朱伦先生“民族共治”概念的启发。在其2001-2003年的三篇文章[④]中,朱伦先生提出并论证了“民族共治”概念。朱伦认为,所谓民族共治,就是在国家统一的前提下, 由各民族共同造就的以共和为目标、以权益平衡发展为取向、以民族关系良性互动为核心的政治结构、运作机制和实现工具。“民族共治”命题,来源于对当代多民族国家民族政治理性实践的客观总结,产生于对民族政治理性原则的深入认识因此它是一个值得进行理论提升的命题应当成为当代多民族国家民族政治理论建设的核心思想。对此,还有研究者也提出,在单一制国家结构内,区域自治的前提是在中央的统一管治之下针对地区的差异因地制宜特殊处理。共治是本,自治是末。[⑤]本研究认同上述观点,并认为民族问题研究要突破单纯从“自治”角度展开的局限。共治是一个比自治更宽、更高的概念,它不仅可以对自治做出方向性的规定,而且还因它本身就包含了自治,可以使自治的意义得到升华。[⑥]

    上文已明确,财政的本质是国家以政治形式控制经济的方式,是国家从经济对社会的调控。这一本质,落实于中央与民族自治地方政府间财政关系,就是“财政共治”。财政共治是指基于我国民族区域自治这一基本政治制度,建立在分税制基础上的中央与民族自治地方的特殊的政府间财政关系。财政共治包含两级政府——中央政府与民族自治地方政府[⑦],其中,中央政府发挥主导作用。财政共治的构建基础是民族自治地方的财政自治,财政共治并不否定财政自治,而是财政自治基础上的创新。财政共治以实现基本公共服务均等化为目标,其基础在于民族自治地方税权的完善,方式是中央对民族自治地方的财政转移支付制度。

    政府间财政关系的首要与核心是对原则的规定,特殊的中央与民族自治地方政府间财政关系“财政共治”要求特殊的原则。我国目前分税制的原则,即“财力与事权相匹配”原则,将民族自治区与其他省同等对待,不能体现中央与民族自治地方政府间财政关系的特殊性,国家从经济角度对民族自治地方的调控无法真正落实,只能给予一些优惠政策,未从总体上考虑民族自治地方的特殊性。民族自治地方财政出现的很多问题,诸如财政自给率低、高度依赖中央财政转移支付、难以实现基本公共服务均等化,都和未以特殊的原则体现中央与民族自治地方政府间财政关系的特殊性相关。

    概括而言,中央与民族自治地方政府间财政关系具有特殊性,可界定为“财政共治”,财政共治需要特殊的原则,本研究界定为“明确民族自治地方政府的公共服务职责和支出责任,支出责任与财政共治力匹配”

    二、“事权”概念不准确

    在上述“财权与事权统一”或者“财力与事权相匹配原则中,“事权”是一个重要概念,但本研究认为,“事权”概念并不准确。因此,中央与民族自治地方政府间财政关系的原则不使用“事权”这一概念。

    “事权”是一个中国独有的财政学概念,也是一个“熟知但非真知”的概念。改革开放初期,政府间财政关系中的“事权”是指各级政府对所辖国营企业与事业的行政管理权。许毅和陈宝森在1984年出版的《财政学》中,对于正确处理中央与地方财政关系的基本经验和应坚持的原则时指出:“财权和事权是联系在一起的,我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业单位。国营企业和事业单位归哪一级管理,即事权放在哪一级,财权也相应放在哪一级。……地方财权的大小和中央划给地方的事权应当一致起来……地方财权的大小,表现在事权的划分上,反映在各项支出的支配权上。”[⑧]可见,这里的“事权”是指各级政府对所辖国营企业和事业单位的行政管理权,反映的是各级政府管理职能的划分,突出的是按行政隶属关系划分财政收支的传统体制设计思路。[⑨]与其同年代的财政学教科书中,也对事权进行了基本相同的表述。

    改革开放后,伴随经济体制的改革,尤其是分税制的实行,原有对事权的理解,因为缺失体制基础而滞后了。但“事权”概念却保留了下来,并加进了一些新的界定,表现为以责任和权力的统一来解读事权。例如,有学者提出,所谓事权,为某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权力,它是责任和权力的统一,单单把它理解为政府的责任或权力都是片面的。事权不等同于事责,事责只是从责任的方面来体现事权。[⑩]还有学者认为,所谓事权,是指政府承担办事权力与职责,也就是确定政府财政支出范围及管理权力的运用范围。事权的大小取决于可支配资金数的多少。[11]

    显然,上述认识还是以认可“事权”概念为前提,并加进“责任”来解读事权。权力与责任确实存在贯通之处。责任是权力赋予的直接依据,权力是履行责任的必要手段。但权力与责任虽有联系,却不相同。责任是分内应做的事情,权力则是职责范围内的支配力量;权力要求的是利益,而责任突出的是义务,是社会、他人或某些情况对责任主体行什么事及如何行事的要求。[12]更重要的是,在分税制下,“事”作为“权”很难理解。做事是为了揽权吗?

    本研究认为,“事权”概念界定上的众说纷纭,源于概念本身的不准确。“事”无非两类,管事和办事。管事意味着对某事决策、指挥、控制;办事则强调对某事的办理。但“管事”也好,“办事”也罢,都不是“权”,而是“责”。沿用“事权”概念会造成逻辑的混乱,并导致现实中的困惑。因此,应将“事权”明确为“事责”,管事与办事不是“权”,而是“责”。并且,因为是“责”,就必须严格尽责。

    对民族自治地方而言,在分税制下,中央为了维护边疆稳定,打击分裂势力,实现民族团结,改善各民族公民民生状况,给予了民族自治地方转移支付等方式的大量财政资金。但由于“事权”概念的不准确,这些财政支出支撑的似乎是地方政府的“权”,却不能明确其“责”,是否尽责更难以考量。在这种背景下,只能通过强化对干部的政绩考核来对其进行约束,“政绩工程”层出不穷与此高度相关。体制本身的问题应首先从体制入手解决,反思“事权”概念,建立清晰的中央与地方政府间财政边界,就成为必然。就财政共治而言,必须厘清中央政府与民族自治地方政府的“钱”、“责”界限,中央政府出“钱”要对应着民族自治地方政府尽“责”。“事权”概念可以休矣!

    三、明确民族自治地方政府的公共服务职责和支出责任

    以对管事与办事的区分为基础,政府责任应分为公共服务职责和支出责任[13]。所谓公共服务职责,是指各级政府承担的应由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任,它决定各级政府在公共服务供给中的出资范围;从政府收支角度看,就是各级政府承担的出资责任。而所谓支出责任,是指各级政府承担的组织落实财政支出的责任。公共服务职责(出资责任)与支出责任的主体可以一致,也可以不一致。

    以明晰的公共服务职责和支出责任的区分,来取代不准确的“事权”概念,对于正确理解政府间财政关系的原则,无疑是有益的。应根据支出受益范围、职权下放、中央财政主导性等原则,依法规范中央和地方政府的支出责任:一是中央政府财政支出。主要包括中央政府行政管理支出,国防经费、武警部队经费、国家外交事务和援外经费支出,全国性的教育、科学、文化、卫生、体育等事业经费支出,全国性固定资产投资支出,各种补贴支出、支农支出,抚恤和社会救济费、社会福利保障等方面支出,转移支付支出,国内外债务还本付息支出等。二是地方政府财政支出。主要包括地方政府行政管理支出,地方文化、教育、卫生、科学事业经费和其他事业经费支出,地方固定资产投资支出,各种区域性补贴支出和支农支出,抚恤和社会救济费、社会福利保障支出,对下级地方政府的转移支付支出,地方(指省级)债务还本付息支出等。三是合理划分中央与地方政府共同承担的支出。具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担;对于在省级范围内,但有“外溢效应”的公共产品和服务,如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目,应由中央财政和地方财政共同承担。

    在上述划分的基础上,民族自治地方政府的支出责任主要为三类:⑴自身公共服务职责的支出责任,如城市维护和建设、地方公共管理等。这类公共服务职责惠及辖区内居民,外溢性不强,可称为“内部公共服务职责”。此类公共服务职责(出资责任)和支出责任的主体一致,都是民族自治地方政府。⑵代理性公共服务职责的支出责任。这是民族自治地方政府代理了本应由中央政府承担的公共服务职责所带来的支出责任。这类公共服务职责关系国家整体利益,有很强的全国范围受益性质,需要中央政府承担全部出资责任,民族自治地方政府只承担支出责任。代理性公共服务职责可细分为两类,一类是显性的,由中央政府以文件等提出明确要求,体现在诸如国家安全与稳定、公共突发事件处理、社会发展等领域;另一类为隐性的,是民族自治地方政府实际承担了应由中央政府承担的职责,包括自然灾害应急处理、生态治理等。⑶外溢性公共服务职责的支出责任,如基础教育、环境保护等。这类公共服务职责的外溢性强,惠及辖区周边乃至全国居民,需要中央政府按照外溢程度承担相应份额的出资责任,民族自治地方政府承担支出责任。[14]

    上述三类支出责任中,民族自治地方政府都是支出责任主体。但后两类并非民族自治地方政府的公共服务职责,因此不能要求民族自治地方政府承担全部出资责任。中央政府应根据实际情况,以财政转移支付的形式全部或部分承担出资责任,以帮助民族自治地方政府更好地完成支出责任。另一方面,民族自治地方政府作为支出责任主体,并非出资主体,在履行支出责任时,要严格按照中央政府的要求进行。

    四、支出责任与财政共治力匹配

    在明确民族自治地方政府支出责任基础上,要求“支出责任与财政共治力匹配”。之所以提出“财政共治力”概念,是因为对于民族自治地方而言,其财政的内容既包括分税制所确定的财权、财力,也包括《民族区域自治法》所明确的财政自治权。民族自治地方财政自治权是指在国家统一的财政体制下,自治机关根据宪法原则和民族区域自治法及其他相关法律法规的精神,依照自治条例的规定和当地民族政治、经济及文化的特点,制定财政自治条例或有关法律的变通及补充规定等,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主地管理本地区财政事务的权力。其内容包括:①财政自治立法。②自主组织和使用财政收入。③依法安排财政支出。④对属于地方财政收入的某些税收实行减税或免税。[15]因此,相较于其他地区而言,民族自治地方的财政具有特殊性。这种特殊性,需体现为特殊的概念,本研究将之明确为“财政共治力”。

    简单说来,单就分税制框架分析,对于民族自治地方而言,其

    财力=财权+中央财政转移支付             (1)

    其他省、直辖市的财权、财力同此。但对于民族自治地方而言,还需要加上“财政自治权”,这样,其

    财力+财政自治权=财权+中央财政转移支付+财政自治权            (2)

    其中,等号左边我们称之为“财政共治力”,因此,

    财政共治力=财权+中央财政转移支付+财政自治权        (3)

    或者,财政共治力=财力+财政自治权             (4)

    上述以简单等式表示各概念的关系,严格说来是不准确的,但可以相对清晰地阐明“财政共治力”的内容。我们以公式(3)来进行分析。在这个公式中,财政共治力包括民族自治地方政府的财权、中央财政转移支付和财政自治权,其中,财权与中央财政转移支付的内容来自分税制的规定;财政自治权则来自《民族区域自治法》的规定。

    上述两方面缺一不可。只有财权与中央财政转移支付,则民族区域自治制度明确的财政自治权无以体现,民族自治地方和其他省、直辖市的财政管理体制的差别无法彰显;而如果只有财政自治权,在分税制下也是不现实的。

    从满足出资责任的角度看,财政共治力中的“财权”与“财政自治权”主要是满足前述“内部公共服务职责”要求的出资责任;而“中央财政转移支付”则是满足代理性和外溢性公共服务职责要求的出资责任。代理性和外溢性公共服务职责的存在,使得民族自治地方政府的出资责任与支出责任存在巨大差异,这一差异是其财政无力独自承担的。对此,中央政府应通过财政转移支付全部或部分承担出资责任,为民族自治地方政府履行支出责任提供财力保障。这两大类出资责任,最终都要落实于民族自治地方政府,构成其支出责任。因此,要求“支出责任与财政共治力匹配”

 

参考文献:

1张馨等.当代财政与财政学主流.东北财经大学出版社,2000年版.

2朱伦.民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识.中国社会科学,2001年第4.

3张晋武.中国政府间收支权责配置原则的再认识.财贸经济,2010年第6.

4王玉玲.民族自治地方税权论.中国社会科学出版社,2011年版.

5李学军,刘尚希.地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例.中国财政经济出版社,2007年版.

6课题组.明晰支出责任:完善财政体制的一个切入点.经济研究参考,2012年第40.

 

 



[①]“财政管理体制”是我国财政学界的传统概念,与之对应的,是西方财政学的“政府间财政关系”。本研究认为,“财政管理体制”概念侧重从中央层面进行“管理”,是由上而下的体制构建;而“政府间财政关系”则是对不同级政府之间财政关系的界定。因此,本研究使用“政府间财政关系”进行基本概念界定。同时,对于我国的实际状况,仍使用“财政管理体制”概念。

[②]有研究认为,分税制改革使得税收分权向以分税合同为主的契约转变。与财政包干办法相比,中央与地方税权边界比较清楚,税收风险和收益基本由双方自己承担,税收激励比较明显,中央政府和地方政府均有动力提高税收努力,并通过税收信息化建设来提高征税能力。由此,实现了税收高速增长。参见吕冰洋、郭庆旺:“中国税收高速增长的源泉:税收能力和税收努力框架下的解释”,《中国社会科学》2011年第2期。

[③]这一点上,在财政本质问题的讨论中长期占据主流地位的“国家分配论”是正确的,也是做出突出贡献的。参见张馨等:《当代财政与财政学主流》,东北财经大学出版社2000年版,第14章“财政本质论”。

[④]这三篇文章分别是“民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识”(《中国社会科学》2001年第4)、“论民族共治的理论基础与基本原理” (《民族研究》2002年第2)和“自治与共治:民族政治理论新思考” (《民族研究》2003年第2)

[⑤]参见戴小明等:《公共财政与宪政——民族地区公共财政法制研究》,中央民族大学出版社2009年版,“前言”第4页。

[⑥]朱伦:“自治与共治:民族政治理论新思考”,《民族研究》2003年第2期。

[⑦]鉴于政府间财政关系的特殊性,这里的“民族自治地方政府”主要指自治区政府。这与分税制主要涉及中央政府与省级政府的体制构建是一致的。

[⑧]许毅、陈宝森:《财政学》,中国财政经济出版社1984年版,第587页。

[⑨]张晋武:“中国政府间收支权责配置原则的再认识”,《财贸经济》2010年第6期。

[⑩] 王国清、吕伟:“事权、财权、财力的界定及相互关系”,《财经科学》2000年第4期。

[11] 谭建立:“论中央与地方的财权、事权关系”,《财政研究》2008年第1期。

[12] 张晋武:“中国政府间收支权责配置原则的再认识”,《财贸经济》2010年第6期。

[13] “支出责任”概念正在逐渐成为官方表述。例如,2013717,财政部部长楼继伟在第五轮中美经济与战略对话上发表讲话,提出正在酝酿财政改革,将调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。参见《楼继伟:中美加强合作共同对挑战》,http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/ldjh/201307/t20130716_966675.html

[14] 关于民族自治地方政府的代理性和外溢性公共服务职责,有研究以新疆为对象,做了细化分析。参见李学军、刘尚希,《地方政府财政能力研究———以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第55- 60页。

[15] 参见戴小明:“财政自治及其在中国的实践——兼论民族自治地方财政自治”,《民族研究》2001年第5期。


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