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陈永成/古代赋役改革比较与借鉴——以明代“一条鞭法”与清代“摊丁入亩”为例

日期:2014/12/18 10:14:26 来源:地方财政研究2014年9期 阅读次数:2156

南昌工学院

 

内容提要比较明代“一条鞭法”和清代“摊丁入亩”两次赋役改革发现,它们都是为解决财政危机而推行的,在改革时期、改革内容和趋势上存在一定渊源,但在改革途径、改革动机、改革结果和影响方面却存在差异。意识形态在改革中发挥了重要作用,通过共同信念影响改革。鉴于此,在推行或分析正式制度改革的同时,要注重非正式制度的演变及其影响,有助于理解制度变迁的路径依赖或锁定。

关键词:明清  赋役改革  一条鞭法  摊丁入亩

 

纵观中国历史长河,有三次里程碑式的赋役改革:一是唐朝的“两税法”改革;二是明代的“一条鞭法”改革;三是清代的“摊丁入亩”改革。长期以来,学术界对它们高度重视并取得了许多成果,尤其是“一条鞭法”和“摊丁入亩”。其中原因有二:一是这两次改革离我们近,资料相对完整;二是这两次改革之间存在一点渊源关系。“一条鞭法”是“摊丁入亩”的前驱,“摊丁入亩”是“一条鞭法”的继续和深化(郭松义,1982)。然而,这两次改革分别发生在不同朝代,尽管在改革背景、改革内容、改革途径几方面存在较多的相似性,但仍然存在许多差异,比如改革结果及其对后代的影响。“一条鞭法”改革不尽人意,而“摊丁入亩中国历代田赋改革的成功典范。究其原因,是“一条鞭法”和“摊丁入亩”两个制度变迁过程中存在极大差异,从而导致迥然不同的结果。

一、基于诺斯制度变迁的赋役改革比较分析框架

(一)关于诺斯的制度变迁理论

制度变迁理论可以分为功能性、权力、同构和学习演化模型(斯密德,2009)。作为功能性制度变迁理论的典型代表之一,诺斯认为制度变迁是指制度创立、变更及随着时间变化而打破的方式(诺斯,1994)。概括起来,诺思的制度变迁理论有三大理论基石:一是产权理论;二是国家理论;三是意识形态理论。这三大理论基石又是建立在人类合作、行为假定,以及人类交换中的交易费用的基础上。为了适应社会的不确定性,人类必须进行合作。在许多情况下,人们不仅有财富最大化行为,还有利他主义(altruism)和自我约束行为,而这些不同动机会极大地改变人们实际选择的社会结果(韦森,2009)。产权安排是交易的先决条件,有效率(无效率)的产权结构能降低(增加)交易费用,从而促进经济增长(衰退),这就是诺斯产权理论的核心思想。国家是产权的界定者,并对产权的效率负责。理解国家的关键在于为实行对资源的控制而尽可能地利用暴力,暴力潜能的分配决定了国家的类型,如果暴力潜能在主体间平等分配(不平等分配),那就是契约型国家(掠夺型国家)(诺斯,1994p21)。作为虚拟经济人的国家,具有追求统治租金和社会产出最优的双重目标,但是最大化统治租金的同时不能实现社会产出最优,鱼和熊掌不能兼得,这就是著名的“诺斯悖论”或“国家悖论”。因此,国家既是经济增长的关键,也可能是经济衰退的根源。国家结构变迁及其稳定主要来源于搭便车问题、统治者的制度创新、统治者的潜在竞争对手和制度的前瞻性,为了解决搭便车问题,需要构造一个意识形态理论(诺斯,1994p33)。诺斯认为,当我们认识到我们每个人的生活是由“普通”知识来指导和这些知识基本上是理论性的时候,意识形态就努力使个人和团体行为方式理性化,因此,意识形态是一种节约机制,与我们的道德、伦理评价相互交织在一起,且只有在人们的经验预期思想不符有一定积累时,它才会改变其意识观点(诺斯,1994p53-54)。也就是说,意识形态减少了交易费用,信念会塑造制度。

在上述三大理论基石基础上,诺斯专门探讨了人类社会制度变迁的一些基本理论问题。制度是社会博弈的规制,有正式制度与非正式制度之分,主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性(诺斯,1994b)。变迁一般是对构成制度框架的规制、准则和实施组合所做的边际调整(诺斯,1994bp111)。在对制度及其变迁做出界定后,诺斯指出,相对价格的根本性变化是制度变迁的重要源泉。面临相对价格的根本性变化,有些组织及其企业家发现现有制度外的收益,他们就会派生出了投资于各种知识的需求,或者有组织的经济活动、知识存量与制度框架之间的持续互动,以及渐进性的改变非正式约。经过一段时间积累调整,一旦达到改变现有制度能使一方或双方都改善,制度变迁的第一行动集团逐渐形成,并先后提出、评估和选择制度变迁方案,以及形成推动制度变迁的第二行动集团,两个集团共同努力去实现制度变迁。

(二)制度变迁路径及其演化

诺斯认为,有两种力量决定制度变迁的路径:一是报酬递增,二是显著的交易费用所确定的不完全市场(诺斯,1994bp127)。在存在报酬递增时,制度是重要的,它会通过规模效应、学习效应、网络的外部性和适应性预期等四种自我强化机制确立制度变迁方向,但这必须满足市场是竞争性的条件,可是现实经济市场是不完全市场。加上制度的初始设计,行为者的主观意识结构和个人偏好,以及战争、灾害等等因素,共同导致制度变迁可能呈现出两条截然相反的轨迹,一条被他称之为Path-dependence轨迹,另一条就是Lock-in轨迹。

(三)一个赋役改革比较分析的框架

诺思的制度变迁理论认为( North1976),“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时,我们才有可能发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。但是,不同的改革具有不同的动机和目的。比如古代的历次赋役改革都面临财政危机及其两个密切相关的问题:一是土地问题;二是人口问题。土地问题主要表现为土地趋于集中,人口问题主要表现为人口绝对数量的增加和无地人口占总人口比例增大。由于土地集中,以及无地人口增加, 应征赋税的土地数量逐渐减少,税赋减少,而丁役的应征数额增加,但是税负不均加剧,实际征收丁役减少,因此赋役减少,财政出现危机。为了扭转财政危机,统治者等待发现改变现有赋税制度和产权结构的企图,比如征收管理改革、税负公平的改革和税收经济效率改革。

根据制度变迁的主导因素来分,制度变迁可以分成诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在制定变迁过程中,制度需求是主导性的,而制度供给是适应需求而提供的制度变迁属于诱致性制度变迁。反之,在制定变迁过程中,制度供给是主导性的,而制度需求适应供给而产生的制度变迁属于强制性制度变迁。作为古代赋役改革,虽然最终它们都是由政府发起和推动的改革,但是从改革过程中来看,改革是源于自发性还是源于自主性,有必要详细分析。

任何一次赋役改革都有其具体规定,现有史学研究文献也有这方面的周详研究,本研究不再累赘。本研究主要从产权结构、国家角色和意识形态三方面分开比较和阐述。与原来的旧制度相比,改革内容发生什么变化,产权结构有何变化,交易费用是否下降?作为掠夺型国家的郡县制政府,如何处理“租金最大化”与“社会产出最大化”之间的矛盾?然后,从意识形态方面来比较分析郡县制政府处理矛盾决策的原因。

从诺斯的制度变迁理论可知,制度变迁的成败决定于变迁路径——路径依赖还是锁定。由此可见,一次赋役改革从提出到结束,应有其变迁路径,而且与众不同。除此之外,不管赋役改革成功还是失败,都有其独特历史和现实意义。

总之,本研究在诺斯制度变迁理论的基础上,从改革目的和动因、结构和弊端、演化与锁定等三个大方面对古代两次重大税赋改革做比较分析。

二、两次赋役改革的比较分析

(一)目的与动因

改革的目的往往与其背景密切相关。“一条鞭法”最早在嘉靖年间提出,嘉靖、隆庆以来,不断起着在局部解决时弊的作用(叶振鹏,1998p510。由此可推,当时的时弊就是“一条鞭法”改革的背景。根据史料记载,大致有三个方面:其一,土地兼并;其二,人口流亡;其三,农业经济萎缩。[]这三方面问题,导致赋税锐减,随支出日增,从而出现财政危机。

清承明制,赋税制度也不例外。清朝的“摊丁入亩”也不是清朝皇帝的创造发明,而是明代“一条鞭法”改革中的一种最简单的赋役合并形式,也是当时中国北方普遍实行的一种赋税形式(陈永成,2010)。清廷为什么选择最简单的摊丁入亩而不选择其他形式?这是由顺、康、雍三朝所面临的政治经济形势所致:其一,地权集中,“一邑之中,有田者十一,无田者十九” []其二,税负不均,“以十九之丁尽征之无田之贫民”;[③]其三,户口人丁编征,“……每遇编审,有司务博户口加增之名,不顾民之疾痛,必求溢于前额,故应删者不删,不应增者而增,甚则人已亡而不肯开除,子初生而责其登籍,沟中之瘠犹是册上之丁,黄口之儿已是追呼之檄,始而包赔,既而逃亡,势所必然”。[]

综合上述,两次赋役改革的目的比较相似,都是为了解决财政危机。但是,改革的动因却迥然不同。作为制度的供给者,明朝的统治者为了眼前的租金(赋税),而不顾社会产出最大化。清代统治者,由于刚刚建立不久,立国根基不深,更多考虑社会产出最大化,而牺牲眼前的租金。因此,“一条鞭”法改革,形式多样,侧重于征收管理的改革,忽视税收经济效率,是一次零和博弈(边俊杰,2011[1]。摊丁入亩,固定人丁,永不加赋,丁随地起,既考虑了税收经济效率,又简便了税收征管。为了方便理解,详见表1

1  “一条鞭”法改革与“摊丁入亩”改革比较

项目

“一条鞭”法改革

“摊丁入亩”改革

目的

缓解财政危机

缓解财政危机

背景

土地集中

地权集中

人口流亡

税负不均

经济萎缩

户口人丁编征收

动因

增加收入,不择手段,零和博弈

侧重公平赋税,激励经济,方便征收,

增加收入,巩固国本

 

(二)结构与类型

1.制度类型比较。赋役合并是“一条鞭法”和“摊丁入亩”的共同特征。它们都经历了从局部实施,到全面实施的演变过程。

“一条鞭法”的局部实施是由地方官员自发提出,经过户部讨论,得到皇帝批准后实施,如桂萼在赣南提出的编审徭役建议,苏松地区的“征一法”, 浙江地区的“均平银法”等等。最后,由“首辅张居正在清丈全国田地的基础上,把这个税制在全国范围内推行”[⑤]。由此可见,“一条鞭法”源自于草根制度,然后成为主流制度,经历一个从诱致性制度变迁到强制性制度变迁的过程。

“摊丁入亩”是在康熙五十一年(公元1712年)宣布“盛世兹生人丁,永不加赋”[]之后,才开始提上议事日程。然后,在康熙末年(公元1716年),四川、广东两直省实行“摊丁入亩”,并取得一定得成效。到雍正时期(公元1723-1735年),雍正皇帝把“摊丁入亩”在全国进一步推行。由此可见,“摊丁入亩”从局部实施开始就是由政府主导的一套完整的试点制度,试点成功后在全国实施。由此可见,从头到尾,“摊丁入亩”改革都属于强制性制度变迁的过程。

2.制度结构比较。史料记载道,“一条鞭法”改革的具体内容是:“一条鞭者,总括一州县之赋役,量地计丁,丁粮毕输于官。一岁之役,官为佥募,力差则计其工食之费,量为增减;银差则计其交纳之费,加以增耗。凡额办、派办、京库、岁需与存留共亿诸费,以及土贡方物,悉并为一条,皆计亩征银,折办于官,故谓之一条鞭”[⑦]。然而在具体实施中,各时各地的办法又不一定完全一样。正如梁方仲先生(梁方仲,2004)所言,一条鞭的内容一时难以说清,它最主要有如下四个要点:

1)赋役合并;

2)里甲十年一轮改为每年编派一次;

3)赋役征收解运事宜由人民自理改为官府办理;

4)赋役各项普遍用银折纳。

关于(2)、(3)、(4)点,意思甚为明显,此处不须赘述。而赋役合并颇为复杂,形式多样。

从岁入征管上来说,“一条鞭法”改革后,所有的役银项目悉并为一条(役内各项合并),所有的田赋项目悉并为一条(赋内各项合并),然后计亩征银,最后赋役合并。在明朝的赋役科则中,田赋征收本身就是按亩计算的,因此,与其说赋役合并,还不如说役银摊入田赋中。将役银摊入田赋中的途径无疑有两种:一是全部摊入,如图1中的粗双线箭头所示。役银全部摊入田赋中有(1)和(2)两种计算方式,(1)是按征收田赋的土地面积计算,计算的结果形式是每亩土地应摊多少役银,(2)是按征收田赋的数量来计算,其结果为每石粮食应摊多少役银。为了方便说明,本文把(1)称之为“丁随地起”,把(2)称之为“丁随粮行”,(1)和(2)合称为“摊丁入亩”或“摊丁入粮”。

二是部分役银摊入田赋中,部分役银摊入田赋的途径,根据丁出和田出的比例不同,也有三种形式:一是以丁为主,以田为辅;二是以田为主,以丁为辅;三是丁田平均分担徭役。其中,田出部分跟前一种途径一样也有两种计算方法,或者按田地面积,或者按田赋数量,如图1中的虚线箭头(3)、(4)所示。在这里本文合称之为“部分摊丁入亩”或“部分摊丁入粮”。

(三)演化与锁定

前文对于明清两代的两次重大赋役改革在结构与类型上进行了比较分析,更多是基于静态层面的考量。然而对于任何一项制度的研究而言,其动态演变是不应规避的问题。从赋役改革的历史长河中来看,赋役合并是历史发展的趋势。从秦汉到明清,由租庸调两税一条鞭发展为摊丁入亩,赋役征收由人丁和田亩双重标准演变为单一的田亩(郭颖,2011)。其中,一条鞭摊丁入亩是两次一脉相承的改革,为什么在明代“一条鞭法”改革不能一步到位?因此,有必要对两次改革的演化过程进行比较。

“轻徭薄赋”是历朝历代的创立者和改革家力推的主流的财政思想。“水能载舟,也能覆舟”是历代帝王治理君民关系的真理性总结,但是不同时期的君王重视程度有所轻重。一般情况,历朝历代的建国初期,由于帝王亲眼目睹江山社稷的沉浮变化,因此在主持财政改革中更能体现“轻徭薄赋”的思想,而在历朝历代中期和后期,由于前代帝王祖训效应的弱减,加上自己经历单纯且浅薄,难以在治理朝政中体会上述思想。由此不难理解我国历史长河中多个朝代初期出现太平盛世及其周而复始的治理之乱。

“一条鞭法”改革发生在明朝中叶,朝野上下都明白“轻徭薄赋”的重要性,但是,在“黄宗羲定律”[⑧]发挥作用后,力推“轻徭薄赋”改革好比与虎谋皮。面临财政危机,明朝统治者为了获得更多的租金,虽然在有些地方已进行“摊丁入亩”的改革,但是首选的赋役改革方案还是“一条鞭法”,只注重简便征税,而不考虑减轻税负以激励经济增长。在赋岁收入逐渐增加的同时,“一条鞭法”通过规模效应、学习效应、网络的外部性和适应性预期等四种自我强化机制确立制度变迁方向——与黄宗羲定律同轨前进。一方面,税负逐渐增加,一方面征收越来越方便,最后导致改革的锁定——失败。

与“一条鞭法”改革不同,“摊丁入亩”改革发生在清朝初期,为了江山社稷,统治稳定,康熙和雍正的政策受儒家的“轻徭薄赋”思想影响较大。为了解决财政危机,增加更多的租金(财政收入),他们选择了“摊丁入亩”改革方案。但是,清代的“摊丁入亩”与明代“一条鞭法”中的“摊丁入亩”已有所改变,主要体现在清代的“摊丁入亩”有前提支撑制度——固定人丁,(新)兹生人丁,永不加赋。这意味着丁税税负固定,从此以后出生的人在没有人头税了。假设其他制度正常运行的话,随着人口的增加,或者随着田赋的增加,清朝摊丁入亩的改革不但降低了人均税负或田均税负,刺激了经济,而且简便了征收,提高了征收效率。随着在全国的推广,“摊丁入亩”改革步入其路径依赖——赋税收入增加,税负下降。

三、结语

通过以上赋役改革的比较分析表明:

1.两次赋役改革都经历了从创办到局部实施,再到全面实施的演变过程。但是,从制度变迁类型来看,“一条鞭”改革先由诱致性变迁,演变到强制性变迁。清代的“摊丁入亩”改革从头到尾都是强制性变迁。

2.两次赋役改革主要目标都是试图改革赋役征收由人丁和田亩双重标准演变为单一的田亩标准,体现了两次赋役改革承前启后的关系及其我国古代赋役合并的趋势。但是,由于“一条鞭”改革失败,导致赋役合并成功于清代的“摊丁入亩”改革。

3.两次赋役改革都体现四个特征:一是强调量入为出和节约支出的原则;二是重视财政管理,手续普遍简化,形式趋于灵活,力图防止贪渎;三是在税制结构上,表现出由繁到简,突出主体;四是从税制要素来讲,征税对象由人身到资产的转变。不同的是,“一条鞭”仅限于赋役征收管理的简便,忽视轻徭薄赋经济意义,而清代的“摊丁入亩”改革则兼而有之。

4.税负的归宿是两次赋役制度改革的中心,商品经济的发展和传统文化信息的结合是两次制度改革的制度供给来源。传统意识形态主导着两个朝代中的非正式制度变迁,通过统治者和皇权表现出来,并通过共同信念对正式制度产生重大影响。统治者的信念决定了他们所做的选择,然后,这些选择构建了他们行为的变化”( 诺斯著,钟正生等译,2007p22)。两次赋役改革面临类似的财政危机,由于统治者对轻徭薄赋的儒家财政思想认识上差异,导致两次改革在结构、变迁路径和结构迥然不同。无论从制度设计还是制度变迁来看,意识形态对古代赋役改革极为重要的作用,这是理解制度变及其绩效的关键。

总之,在制度变迁理论框架中,产权是制度变迁的核心,国家或企业是制度变迁的主体,意识形态是企业产权设计和制度变迁的关键。基于产权、国家(企业)和意识形态三位一体的企业制度变迁理论框架的总体考察,可以避免以往中国经济史研究中只讲产权分析、忽略意识形态或单独分析意识形态、忽略产权的不足。

 

参考文献:

1[]戴维斯,诺思 . 制度变迁的理论: 概念与原因 [C] .财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集,上海三联书店,1994274.

2[]道格拉斯.C.诺斯著,陈郁,罗华平译. 经济史中结构与变迁[M]. 上海:生活.读书.新知,三联书店上海分店,上海人民出版社,1994225.

3[]道格拉斯.C.诺斯著,刘守英译. 制度、制度变迁与经济绩效[M]. 上海:生活.读书.新知,三联书店上海分店,1994b7.

4[]斯密德(Schmidt A. A.)著,刘璨,吴水荣译. 制度与行为经济学[M]. 北京:中国人民大学出版社,2009: 363.

5边俊杰. “一条鞭法”新解. 江西社会科学,2011(11): 137-141.

6陈永成. 雍正时期的财政改革研究[D] . 中南财经政法大学博士学位论文,2010: 57.

7郭颖.辽金时期赋役制度比较研究[D]. 宁大学博士学位论文,2011:摘要.

8郭松义.论摊丁入亩.[M]. .清史论丛.中华书局.1982.

9诺斯著,钟正生等译. 理解经济变迁过程[M]. 中国人民大学出版社,2007年:p16.

10韦森.再评诺斯的制度变迁理论[J]. 经济学(季刊)2009(02): 743-768.

11徐捷,张伟如. 诺斯与格雷夫制度变迁理论的比较. 经济纵横,2012(03): 12-15.

12叶振鹏主编. 中国历代财政改革研究[M] . 北京:中国财政经济出版社,1998: 510.

 

 



[] 在明太祖年间,有相当数量农民获得了一小块土地,但是在官僚、地主和商人的巧取豪夺下,农民纷纷破产,大大小小的庄主,如皇庄、王庄、私人田庄,连州跨邑,雨后春笋般地遍及全国。官僚田连阡陌,不纳粮,寄户府县,不当差额,而民无立锥

[]《皇朝经世文编》卷三十,《户政》。

[]《皇朝经世文编》卷三十,《户政五》,盛枫:《江北均丁说》。

[] 陆陇其:《三鱼堂外集》卷一,《编审人丁议》。

[] 陈光焱,2007:《中国历代财经改革研究》[M],北京:中国财政经济出版社,第125页。

[]《清朝文献通考》卷十九,《户口一》,是指以康熙五十年(公元1711年)全国的丁银额为准,以后新增人丁不再加赋。

[]《明史》卷七十八,《食货志二》,《赋役》。

[] 黄宗羲是明末清初的重要思想家,是我国古代研究赋税制度最深入、最系统的学者之一。他在《明夷待访录·田制三》中指出历史上的赋税制度有三害或问井田可复,既得闻命矣。若夫定税则如何而後可?曰:斯民之苦暴税久矣,有积累莫返之害,有所税非所出之害,有田土无等第之害。现代学者秦晖把黄宗羲的观点以及所反映的历史现象总结为黄宗羲定律


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