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朱晓龙/农民工就业培训服务供给机制分析——基于准市场理论视角

日期:2014/12/18 10:06:46 来源:地方财政研究2014年9期 阅读次数:1720

财政部财政科学研究所

 

内容提要:农民工就业培训服务具有准公共物品属性。政府通过采取准市场机制来实现农民就业培训服务的有效供给有助于缩小贫富差距和维护公平正义。文章基于准市场理论视角,对农民工就业培训服务准市场供给特征及优势进行了论述,指出在构建准市场机制环境中需注意的问题。

    关键词:准市场机制  就业培训服务  准公共物品

 

一、引言

在我国经济社会特征从二元结构向一元结构转变的历史进程中,大量农村人口迁移到城市,解决农民工就业问题是摆在政府面前的重大课题。为农民工提供就业培训服务是促进农民工就业的重要举措,对于缩小贫富差距,促进经济结构战略性调整以及构建和谐社会都具有重大现实意义。

在计划经济时代以及改革开放之初,就业培训服务由政府举办的培训机构垄断供给,这种供给方式可称之为“行政性垄断供给方式”。随着改革开放不断深入,城市当中产生了大量的民营就业培训机构。这些民营培训机构起初并没有参与到政府的农民工就业培训服务供给中来,它是按照市场机制,采用收费的方式来提供就业培训服务的。随着城镇化,工业化进程不断加剧,大量农村剩余劳动力涌入城市,农民工就业培训服务需求越来越大。民营培训机构逐步参与到农民工就业培训服务的供给中来。政府将需要培训的农民工就业项目指定给特定的民营培训机构完成。民营培训机构按照政府要求完成培训任务并接受监管,待考核合格后获取专项培训资金。这种农民工就业培训服务供给方式可称为“指派式公私混合供给方式”。

“行政性垄断供给方式”是一种自上而下的供给机制,难以实现供给与需求的一致,忽视了农民工的具体培训需要,培训服务无论从规模还是质量上,都难以满足社会的需求。相较于“行政性垄断供给方式”而言,“指派式公私混合供给方式”有了一定进步,它扩大了就业培训服务的供给面,在一定程度上缓解了由政府培训机构垄断供给就业培训服务不足的局面,形成了以政府为主导,多元参与的农民工就业培训服务供给体系。但它也存在着竞争不够,信息不畅,政府监管不足,激励不充分的问题。因此有必要借鉴准市场理论并构建农民工就业培训服务的准市场制度环境,以形成多元参与,竞争有效,监管得力,激励充分的就业培训服务全新格局,从而提高农民就业培训服务的供给效率。

二、农民工就业培训服务的准公共物品属性

“公共物品是指能将效用扩展于他人的成本为零、并且无法排除他人参与共享的一种商品。”非竞争性与非排他性是公共物品判定的两个标准。非竞争性是指消费者对某物品的享受不会减少其他消费者对该物品享受的数量和质量,换句话说,增加消费者的边际成本为零。非排他性是指消费者对某一物品的消费不能排除其他人对物品的消费,任何消费者都可以消费这种物品。曼尼认为同时满足非排他性与非竞争这两个特征的物品是公共物品,并认为国防、基础研究以及反贫困是最为重要的三类公共物品。介于公共产品与私人产品之间的是准公共物品。随着科学技术以及理论的发展,准公共物品会越来越多,以前属于公共物品的也可以变成准公共物品。

农民工就业培训服务具有很强的正外部性,可划分为生存性培训和发展性培训两类。生存性培训具有公共产品属性,发展性培训属于私人产品。大部分的农民工就业培训服务都属于准公共物品。保护弱势群体,缩小贫富差距,反贫困是政府的核心命题。通过对农民工提供就业培训服务,提高农民工生存技能,对于改善一国人力资本积累以及反贫困都有积极意义。改革开放以来,我国贫富差距越来越大,其中最大的表现就是城市与农村的差距。贫富差距是财富的差距,在相当程度上更是能力的差距。政府对农民工就业提供培训服务是“授之于渔”的长久之计,有利于缩小贫富差距和维护社会公平正义。反贫困作为重要的公共物品是政府解决农民工就业问题的重要举措。政府通过对农民工提供就业培训服务是改变其贫困的重要方式。因此农民工就业培训服务属于准公共物品。

三、准市场理论与农民工就业培训服务准市场供给

马斯格雷夫于1959年对公共需要的供应和生产做了区分。1961年奥斯特罗姆等学者对此做了进一步的阐述,明确指出公共产品的供应和生产应区分开来。这一理论为创新公共物品供给方式奠定了理论基础。

20世纪70年代末至80年代初,主要欧美国家掀起了一股行政改革的浪潮并逐步席卷至发展中国家,即所谓的“新公共管理运动”。不同国家具体实践有所不同,对新公共管理也因此有不同的表述。例如OECD组织所作的界定是:(1)企业管理技术的运用;(2)顾客为导向;(3)政府行政体系内引入市场竞争机制。尽管新公共管理有不同的表述,但其基本特征是一致的,即在政府运转过程中引入市场竞争机制,转变政府职能,以提高政府效率并进而实现公共产品及服务的有效供给为目标。其中一项重要措施就是在公共服务领域引入市场机制,采取合同外包、特许经营、政府出售、凭证制等方式在教育、医疗、卫生、养老等领域改变过去由政府独揽而形成公共机构、营利组织与非营利组织多元主体参与竞争供给的公共服务供给新格局,以求实现公共服务的有效供给。

准市场(quasi-markets)理论的兴起源于一些准公共物品供给可以通过市场机制的引入实现有效供给,但政府又必须承担起相应责任而不能完全交由市场供给的理论思考。准市场并没有并明确的定义。可被认为是介于行政体制与市场之间的一种形态。准市场首先是市场,因为它改变了过去部分公共物品由政府垄断供给的局面,而由相互独立的多元主体参与竞争从而实现公共服务供给。其次,准市场不同于传统市场,由于政府的介入割裂了供应商与消费者之间独立进行商品自由交换的链条。从供应方来看,传统市场中的企业独立自主开展生产并为了争取消费者展开激烈的竞争,以利润最大化为目标,但在准市场中供应商的生产往往受政府指导,而且不必然追求利润最大化。从需求方来看,消费者对公共服务的消费不是直接通过货币来表达,而是以特定的财政专项资金或凭单方式来实现对公共服务的消费。总体来看,准市场具有以下几个特征:(1)准市场由政府组织并维持;(2)准市场中供应的服务通常执行社会福利目标;(3)准市场中存在不同类型相互独立并展开竞争的生产者;(4)服务消费而产生的经费不在生产者与消费者之间流动而在政府和生产者之间流动。

准市场机制并没有完全抛弃传统的行政供给模式,而是在过去政府垄断提供公共服务的一元供给基础上通过引入其他组织(无论公办机构还是私营机构,营利机构还是非营利机构),以求以多元主体的参与供给来实现公共服务供给效率。

过去我国在部分公共产品供给往往陷入两个极端,要么过于行政化而忽视市场机制的作用,要么过于强调市场化而导致政府职能缺位。过度行政化或者过度强调市场作用是我国某些公共产品总量不足以及结构失衡的重要原因。在公共服务的供给中引入准市场机制为我国提高公共服务供给效率提供可行思路。需要注意的是,公共服务供给中引入市场机制与公共服务供给的市场化有着本质的不同。公共服务供给引入市场机制是在明确政府主导作用的基础上,充分发挥市场竞争机制的作用。而公共服务供给的市场化容易忽视政府在公共服务供给中的天然义务。准市场机制的实质是实现供应者与生产者的分离。政府、生产者、消费者三者之间需形成互相沟通,相互制衡的三角形稳定结构。政府根据消费者需求信息在多元化的生产者之间选择恰当的结构方式,最终目的是实现公共服务效率供给,提高政府对公共产品需要的“回应性”程度等。显然,作为准公共产品的农民工就业培训服务供给也不例外。

四、农民工就业培训服务准市场供给特征及优势

综合比较,农民工就业培训服务的准市场供给模式较之政府垄断供给模式、指派式公私混合供给模式以及市场化供给模式具有如下特征和优势。主要从服务购买经费,服务供应者、生产者、购买者、契约关系、生产者竞争关系,农民工选择权等方面得以体现。(见表1

1   农民工就业培训服务不同供给模式比较

内容比较

     

市 场 机 制

准 市 场 机 制

政府垄断        供给模式

指派式公司混合       供给模式

市场化       供给模式

准市场       供给模式

凭单制       供给模式

服务购买经费来源

公共财政

公共财政

私人费用

公共财政

公共财政

服务供应者

政府

政府

私营培训机构

政府

政府

服务生产者

公办机构

公私机构

私营培训机构

公私培训机构

公私培训机构

服务购买者

政府

政府

消费者

政府

政府

契约关系

生产者竞争关系

农民工选择权

服务供给战略

政府主导

政府主导

市场主导

公私合作

公私合作

服务效果(规模、质量以及“回应性”程度等)

一般

 

(一)政府定位

在政府垄断性供给农民工就业培训服务模式中,政府集服务生产者与供应者身份于一身。政府既是“运动员”又是“裁判员”。在指派式公私混合供给农民工就业培训服务模式中,私营组织也参与到公共服务的供给中来,但从某种意义上,它仅作为政府活动的补充,其可被看作是政府职能的延伸,尚未成为独立的供给主体。而在准市场机制中,政府在众多的相互独立的培训机构中选择合适的并采取合同外包、特许经营等准市场方式来组织培训服务的生产,并通过绩效考核来评估最终供给效果。可见,在准市场机制中,政府的职能发生了重大转变。政府不再是服务的具体生产者,而是服务的购买者与监管者。

(二)培训机构定位

在传统机制中,公共培训机构及私营机构是服务的唯一生产商。而在准市场机制中,众多符合相关资质条件的培训机构都可以参与到服务的生产中来,它们平等的在市场中通过竞争来获得就业培训服务的生产资格。

(三)培训对象定位

在传统机制中,消费者被动的接受服务的供给。而在准市场机制中,消费者通过把需求信息传递给政府而间接的获得对服务的选择权,特别是在凭证制供给模式下,消费者具有更为直接的选择权。消费者通过这种选择权,促使服务生产商提供高质、高效的产品。

(四)契约关系

在传统机制中,农民工就业培训服务的供应者与生产者之间没有契约关系。在政府垄断性供给模式下,公办培训机构是政府职能的延伸,它们是上下级关系,没有契约关系。在指派式公私混合供给模式下,由政府指定特定的机构来生产特定的服务,因此也没有契约关系。而在准市场机制中,在竞争中胜出的服务生产商与政府签订合同来确定彼此的责任与权利。它们之间是彼此独立的主体,以遵循契约精神来实现最终的服务有效供给。

(五)市场化与竞争程度

在传统机制中,就业培训服务生产商之间几乎不存在竞争,它们接受政府的指令性计划来安排具体服务的生产。而在准市场机制中,符合相关资质的多元化生产商平等的参与到竞争中来,以获得生产服务的资格。在凭证制供给模式中,消费者有了更为直接的选择权,也必然会促进生产商之间的竞争。因此,在准市场机制中,市场化程度较高。

(六)服务效果

相比于传统机制,准市场机制供给模式通过引入市场竞争机制,能够促进服务的有效供给,消费者满意度也较高。

概而言之,农民工就业培训服务准市场供给模式的优势主要体现在以下三方面:(1)通过引入市场机制使得多元化主体(无论是公办机构还是私营机构,营利机构还是非营利机构)参与到就业培训服务的供给中来,确保培训任务高质量完成。(2)培训对象不再被动的接受培训服务,而是通过畅通的信息渠道将需求信息传递给政府以实现对培训服务的选择。在凭证式供给模式中,培训对象则有了更为直接的选择权。这种选择权从消费者的角度促使了培训服务的高效供给。(3)政府从具体的服务生产中分离出来,将更多的精力放在就业培训服务市场的维护和监管中,促进了政府职能的转变。

五、准市场机制构建中需注意的几点问题

显然,农民工就业培训服务通过准市场方式来供给,具有显著的比较优势。因此我国在就业培训服务市场中引入市场机制成为理性选择。但准市场机制的运用需要一系列前置条件,关键是构建准市场制度环境。就我国目前情况而言,需要通过一系列的机制制度建设来促进准市场环境的形成,进而实现就业培训服务高效供给。具体而言,我国需要在以下几个方面做出努力:

(一)进一步转变政府职能

在公共服务供给中引入准市场机制,本质是实现服务供应者与生产者身份的分离。因此政府要从具体服务的生产者角色中脱离出来,逐步将自己定位于服务者与监管者的角色,实现“全能性政府”向“服务性政府”及“管理性政府”的转变。同时,政府要尽快确立政府购买服务在法律上的地位,提高准市场机制应用稳定性。

(二)促进市场平等

准市场机制应用的一个重要条件就是多元化供给主体平等参与市场竞争。政府要平等的对待不同所有制背景的各类组织。只要符合相关资质的机构,政府都应该确保它们能够平等的参与招标。同时,政府还需设计出有吸引力的支付结构,形成良好激励机制,吸引各类组织积极参与政府购买并提供优质的服务。政府还可通过资金及税收上的优惠促进各类社会组织的发展,为准市场机制运用创造基础条件。

(三)构建畅通的信息传递机制

信息不对称是准市场机制应用的一大困难。政府应将购买农民工就业培训服务的相关预算事项通过电视、报纸等各类媒介向社会公布,以便各类培训机构及时获取信息并参与招标。政府还必须通过网络,听证等方式及时了解农民工的培训需求信息并转换为实际公共服务供给。政府提供公共服务的最终目的是增进整个社会的福利。因此,政府在了解各方的需求的同时,也需积极引导社会提供对经济社会发展更具有带动效应的那些公共服务。

(四)构建多元化专业监督机制

在政府购买服务过程中离不开监督,监督管理是购买公共服务的制度保障。监督分为内部监督和外部监督。内部监督可分为两个层面:(1)主要是财政部门、审计部门对财政资金运用是否规范进行监督。(2)具体购买服务的公共部门对服务生产商进行绩效考核。外部监督可包括以下几个层面:(1)独立的第三方监督机构,如会计事务所,审计事务所等可对政府购买服务进行专业的,客观的监督。(2)社会公众监督,它是各种监督的基础,能直接反应政府购买服务的效果。(3)专家监督机制,专家会在更为宏观的角度指出政府购买过程中存在的问题。

 

参考文献:

1温俊萍.政府购买公共就业服务机制研究[J].中国行政管理,2010(10).

2阳盛益,蔡旭昶,郁建兴.政府购买就业培训服务的准市场机制及其应用[J].浙江大学学报(人文社会科学版)2010(05).

3李雪萍.多主体供给社区公共产品[J].华中师范大学学报(人文社会科版)2006(06).

4苏明等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究,2010(01).

 


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