国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
首  页  |  特别关注  |  专题策划  |  理论前沿  |  体制改革  |  财政管理  |  税收天地
县乡财政  |  三农聚焦  |  工作研究  |  财务会计  |  海外传真  |  史海钩沉  |  资讯速递
您现在的位置: 地方财政研究 > 正文信息

王住伟/王安石变法中裁汰冗员的改革及启示

日期:2014/4/2 10:05:30 来源:地方财政研究2014年2期 阅读次数:2056

中南财经政法大学

 

内容提要:行政费用支出和“官民比”近几年受到广泛的社会关注。实际这一问题古已有之。北宋时期,内忧外患,冗官繁多,构成了王安石变法的基本背景。王安石变法中,裁汰冗员也成为其改革的重要内容之一。本文对王安石变法裁汰冗员的背景、内容和结果进行了回顾和探讨,并结合当前现实提出若干启示。

关键词:王安石变法  裁汰冗员  吏治  机构改革

 

中国历史上各朝代的行政费用支出在财政支出中占有相当的比重。就特定朝代而言,往往是前期吏治清廉,行政费用支出占财政收入的比重也较低。中后期官员队伍膨胀加上统治者生活腐化奢靡,行政费用支出也就逐渐庞大,占财政收入的比重也越来越高。行政费用庞大的同时,统治阶级也通过种种措施和手段在内部精简机构和裁汰冗员。已有研究对王安石变法内容如青苗法、农田水利法等多有论述,对王安石人才观也多有论述,但对其裁汰冗员论述较少。实际上正如王安石所说:“修吾政刑,使将吏称职,财谷富,兵强而已”,[①]可见通过裁汰冗员使吏称职也是王安石变法的重要目标之一。

    一、裁汰冗员的背景

()内忧外患

从“陈桥兵变”建国至王安石任参知政事主持变法,北宋已经走过了一百一十年的历史。在此期间,由于北宋采取不抑兼并和田制不立的土地政策加上冗兵等大量财政支出给农民造成的负担,导致兼并与反兼并的斗争异常激烈,农民阶级和地主阶级矛盾激化,王小波、张海、王伦等领导的农民起义此起彼伏。另一方面沿袭唐朝后期的募兵制造成的冗兵“开宝之籍总三十七万八千,而禁军马步十九万三千……元丰之籍六十一万两千两百四十三人”,[②]少数民族的入侵使得北宋将东南税赋之半以及“内藏库金帛及上京榷货及缗钱,皆不翅数百万”[③]用于河北的边防驻军,自宋太祖开始的军事制度设计是造成冗兵的重要原因。辽与西夏在外部对北宋构成强大的威胁,对边境地区频繁的进攻是诱发北宋的冗兵及由此带来的冗费的重要原因,甚至直接威胁到北宋的统治,这是王安石裁汰冗员的重要背景。

    (二)冗官繁多

官员自身的冗余无疑是历次裁汰冗员的直接原因。历朝冗员的存在有冗官的存在都有各自的特殊原因,但就整个中国历史来看则是封建政治经济发展的必然产物,由官僚体制组成的监控网是历朝封建专制的一个基本的支撑点,这就必然导致官冗之患。

北宋在加强中央集权,尤其是为加强皇权而削弱相权的过程中,采取分化事权的做法,确实通过中央和地方官员及地方官员之间形成复杂的制约(以知州和通判为例)加大了皇帝的权力,但也造成机构臃肿和人员庞杂。以中央行政机构尚书省为例,“吏部闲了,事却归审官院及流内铨;户部闲了,事却归三司;礼部闲了,事却归礼仪院;刑部闲了,事却归审刑院;兵部闲了,事却归枢密院。六部名存实亡,诸司纪统不正。”[④]可见尚书省所设吏部和户部等五部的职能和审官院和三司等机构的职能是严重重叠的。

就具体入仕途径来看,北宋有科举、恩荫、捧香、西官、军班、年劳、杂出身等共十一种入仕途径,[⑤]每种途径都会产生大量官员,又以科举和恩荫为最。北宋科举取士比之隋唐受门第和乡里的限制极小,通过科举制度致仕的人员数量也远远超过隋唐时期。每年以千计的进士、诸科考取者涌入官吏队伍,数量惊人。仅宋真宗咸平三年就录取进士四百零九人,诸科一千一百二十九人,总人数共计一千六百三十八人,比太宗太平兴国二年两倍有余。[⑥]以至于时人感叹“较艺之详,推恩之广,近代未有也”[⑦]。而除大量科举取士外,通过“恩荫”授官的皇亲国戚和官员子孙甚至权贵亲属及门客的数量也相当可观。通过圣节荫补、郊祀荫补、致仕荫补、遗表荫补、死事荫补、特恩荫补以及宗室授官等各种恩荫致仕者不可胜计,“宗王襁褓即裂土而爵之”[⑧],“文臣自太师及开府仪同三司,可荫子若孙及期亲、大功以下亲并异姓亲及门客;太子太师至保和殿大学士,荫至异姓亲,无门客;中大夫至中散大夫,荫至小功以下亲,无异姓亲。武臣亦以是为差”,以至于被清人赵翼批评为“荫子固朝廷惠下之典,然未有如宋代之滥者。”[⑨]官员的总体数据,北宋初期官员有一万三千,宋仁宗时上升到二万,到支持王安石变法的宋神宗之子宋哲宗时进一步增至二万八千[⑩],比初期已两倍有余。仁宗时包拯上疏“臣伏见景德、祥符中,文武官总计九千七百八十五员,今内外官属总一万七千三百余员,其未授差遣京官、使臣及守候人不在数内,较之先朝,才四十余年,已逾一倍多矣。……以至隋唐虽设官浸多,然未有如本朝繁盛也”[11]宋祁也说“州县不广于前,而官五倍于旧”[12],可见冗官之多。

(三)冗官大量存在造成严重的政治和社会危害

最为直接的就是增加财政支出而减少财政收入。北宋一方面奉行养官和养士,造就了一支不断扩充的官员队伍。另一方面即使是闲职冗官也能够得到相当丰厚的正俸,多数通过恩荫授官的官员虽无实权,但也可得到丰厚的俸禄。而职权类官员的收入除了正常的正俸外,还有其他多种收入,如职钱、禄米、官吏随员侍从的费用和杂用支出、食邑实食以及各种赏赐和补贴。而且北宋自开国实行“益俸”政策直到宋仁宗颁行《嘉佑禄令》予以规范,仅料钱一项就详细地规定了自节度使400千、宰相300千至岳渎庙令10千、郢州内品0.3千共41等的禄制[13],总体看来中上层官员俸禄颇为丰厚。在侵蚀财政收入方面虽然“诏进纳出身人,有旨落进纳字者,不以官户例减役钱”[14],“应人令、录及因赏得职官,止与监当,该磨勘者换授降等使臣, 仍不免科率”[15],但“进纳出身人例除京官,至有经覃恩迁至升朝官者,颇多并兼有力之家,皆免州县色役,及封赠父母,如京官七品,除衙前外,亦免余色役,尤为侥幸。条例繁杂,无所适从。”[16] 这就表明虽有法律限制,官员仍能通过专营免除税收。到熙宁元年京师“百官月俸四万余缗,诸军十一万缗,而宗室七万余缗,其生日、婚嫁、丧葬及岁时补洗杂赐与四季衣不在焉”[17],宗室费用支出庞大的惊人。王安石总结为“官乱于上,民贫于下,风俗日以薄,,财力日以穷困”[18],消耗大量民力以养官吏成为宋代一大弊政。

冗官更深层次的危害则是其造成行政效率低下和政治腐败,甚至是官民对立。一方面是机构重叠并相互掣肘,比如以上所举例的尚书省各部与审官院等机构、知州与通判;另一方面是大量取士也极大地造成官员素质低下,尤其是无才无德的膏粱纨绔子弟通过恩荫致仕造成官僚队伍素质低下,“多不习事,以致失职”[19],这必然会影响行政效率。冗官公务较少甚至根本无所事事本来就易于游手好闲结党营私,而功荫子孙更使得官员贪腐成为社会除不掉的赘瘤。“朝廷虽有号令之善者降出四方,若落四色( 指年老、病患、赃污、不材)冗官之手,则或施设乖方,不如朝廷本意,反为民害,或稽滞废失,全不施行。而又无纠举,弃作空文”。[20]同时也容易造成官员内部相互倾轧,“或循私意以相倾,或因小事而肆忿,纷然毁訾,传布道途。饰己短以遂非,各务必胜;进偏辞而互说,上惑圣聪”,“至于朝廷得失,邦国安危,热视怡然,各思缄默”。[21]由于财政困难或私下买官卖官的危害则更为严重,“复于守选、待阙之日,衣食不足,求人贷债,以苟朝夕,到官之后,必来见逼。至有冒法受赃,赊举度日,或不耻贾贩,与民争利。既作负罪之人,不守名节,吏有奸赃而不敢发,民有豪猾而不敢制,奸吏豪民得以侵暴,于是贫弱百姓理不得直,冤不得诉,摇役不均,刑罚不正,比屋受弊,无可奈何”。[22]再看最底层的胥吏,宋神宗以前下级胥吏一般没有俸禄,中央机关的各类胥吏每年也仅能得到几十贯,远远不能满足其日常生活开支,胥吏通过执法、收税等手段进行贪腐也就可想而知了。“府史胥徒之属,居无廪禄,进无荣望,皆以啖民为生者也。……凡有毫厘之事关乎其手者,非赂遗则不行。事宜百姓破家坏产者,非县官赋役独能使之然也,大半尽于吏家矣”[23],以至于陈藻《憎吏行》中记载“人逢胥吏面, 唾欲捣其胸。伤哉彼何罪,造化生蛇虫。”就州县而言“臣尝奉使河北,疑其所置州县太多,如雄、莫二州相去才二十余里。闻如此者甚众,其民徭役固多,财力凋弊,恐亦因此”[24],可见当时冗官危害之深。

    二、裁汰冗员的内容和结果

(一)王安石变法中裁汰冗员的内容

历代对王安石变法中裁汰冗员的措施褒扬者有之,毁誉者有之。在王安石变法伊始就建议宋神宗“陛下初欲更法度,先措置宗室条贯,非但宗室所不便,前后两省内臣以至大宗正司管勾所公人并官媒之类皆失职。”[25]可见变法是从宗室制度改革开始的。王安石在“属有亲疏,则恩有隆杀;才有贤否,则禄有重轻”的原则下对宗室进行了全方位的改革[26],涉及裁汰冗员的有以下内容。变法之初王安石等就提出“臣等今议定方可行之制,宣祖、太祖、太宗之子,皆择其后一人为宗,令世世封公,补环卫之官,以奉祭祀,不以服属尽故杀其恩礼。”[27]即祖宗之后仅一人能承袭爵位,其余的要出宫为官,虽然不是直接裁减,但宗室也不再悠闲终日就能得到俸禄。并明确制定《裁宗室授官法》力促对由皇亲国戚原因造成的冗官进行裁撤,“其余元孙之子,将军以下听外管;袒免之子,更不赐名受官,许令应举。……再裁定后、妃、公主及臣僚荫补恩泽”[28]。即袒免亲(五服以下)不再赐名授官,只许令应举。这一做法虽然使“宗子相率马首陈状”[29],给皇亲国戚造成了相当大的影响并受到一定的抵制。但最终在宋神宗的支持和两府大臣无动摇的情况下,这一以解决财政危机为动因的改革基本上取得了成功。

另一方面是大规模撤销州县建制,这在宋朝历史上绝无仅有。当宋神宗对裁撤郑州举棋不定时,王安石明确主张“(裁撤郑州)所省钱一岁几十万缗,省州官十余员,郑州州役省四百余人,诸县复不在是。此两州(指郑州、滑州)止公使库逐年破坏人产自不可胜言,不知何缘废州乃于郑人不便。又此两州出役钱比天下为最重,若废即出钱如府界,比天下为最轻。惟是士大夫有置产在郑州者,或不欲尔”[30],并为宋神宗认可。据统计熙宁年间总共废并26个州级政区,116个县级政区[31],仅河北路撤销井隆、灵寿、平乡等二十八个县,即“减官七十六员及役人三千一百二十七人”[32]。据统计在王安石执政的熙宁二年二月庚子至七年四月丙戌、八年二月癸酉至九年十月丙午,出现了前后未有的州县废并的高潮,所废并州县占总数的97.1%,省官吏500名左右,裁役人21.3万人,岁省役钱、官俸50万缗。[33]这必然会节省了大量的财政支出和减轻冗官带来的一系列问题。由于“宋代的职役,无论是州县役还是乡役,都具有显著的财政属性”[34],因此特别值得一提的是对于政府基础官员胥吏并没有全部裁撤,而是通过“仓法”给予俸禄,从熙宁六年开始“天下吏人”基本上都能按月领到禄廪[35],并制定“重法”制裁贪赃枉法,胥吏薪俸支出只是财政支出的极小一部分,但其对财政收入的侵蚀却极大地减少了,这也成为熙宁、元丰间财政收入大幅增加的重要原因。但另一面也为推行变法增设大量的机构,如为均输法“设置官属”,推行青苗法则“诸路各置提举官二员、管当一员”[36]等多如此类。为推行新法而增设的机构虽无可厚非,但出于减少变法阻力的目的并未对应推行国家法令的旧有机构进行裁撤,这必然与旧有机构造成重叠,实际上这种旧官与新官的重叠并未利于新法的推行,甚至为了减少变法的阻力对有俸无事的“宫观官”也不再限制数量。事实证明这些措施不仅大多没有达到推行新法的目的,还消耗了相当数量的财政收入,有学者甚至认为“宋代厚禄治吏只能治标,却不能从根本上解决政风吏治问题,最终反而加速了宋代的灭亡”。[37]总体上看裁汰冗员没有起到实质性作用,旧有机构与增设机构叠床架屋增加了冗员数量。

当然,为选拔通经术而又明时务的人才,王安石也对科举考试做了大量改革,如废除“贴经”“墨义”为内容的明经诸科并以“策论”代替诗赋作为进士科的主要考试内容,精减进士科的考试内容。这都关注考生解决社会实际问题的能力,也有利于提高行政效率,因超出本文范围不再赘述。

三、对于我国当前机构改革的启示

    历史的缺陷往往是历史的必然。宋代的冗官和王安石变法裁撤冗员的失败并不是一个偶然的、孤立的历史现象,而是我国封建君主专制的必然产物,因而封建专制就无法根除这一弊病。就今天看来仍有值得借鉴的意义。

1.对冗官及其造成的危害要有清醒的认识。改革都是在冗员造成极大危害之后进行的,相应的改革在很大程度上也是迫不得已而为之,而积重难返的冗官问题也往往令改革者束手无策,尤其是处理旧有机构和增设新机构关系之时。这就警示对冗官及其造成的危害必须有清醒的认识,对切合国家实际管理情况的官员制度有充分的认识,才能防患于未然。在目前政治体制改革严重滞后于经济体制改革,政府机构臃肿,财政供养人数有加速膨胀之势,应当引起足够的重视。

    2.正确处理旧有机构和增设新机构的关系。王安石变法是新旧并行,到维新时为去旧增新。在现阶段政治体制改革呼声越来越高时,在将政府职能这一前提条件界定清楚后,一方面涉及到对各部门职能进行重新分配并对冗余机构和人员进行裁撤,另一方面对保留的机构也有必要根据其职能进行精简人员,同时还要注意只有废旧增新才能真正实现裁汰冗员的目的。

    3.对官员的俸禄应当有科学合理的设定。不同级别官员对应的不同薪酬应该有较为适中的差距,而不宜过分扩大,否则不经容易造成不同级别官员之间的对立,下级官员也会由于薪酬所得甚少而通过各种手段对普通百姓巧取豪夺,损害人民对政府的信任,造成人民和政府的对立。因此特别需要注意基层官员的薪酬制度和生活保障,挪用基层政府人员工资和强制集资的危害绝不仅仅是基层政府人员。我国二十世纪九十年代农村地区的严重的乱收费现象很大程度上就是基层冗员大量存在而薪酬普遍较低所致。

4.应建立对政府官员的严格考核制度。封建社会冗官的产生有多种原因,而冗官问题受到统治阶级内部和普通百姓的关注是冗官长期积累所致,而冗官能够长期积累以至于积重难返的重要原因之一就是缺乏淘汰不合格官员的长效机制,因为封建王朝官僚系统内部的监察系统也无法充分地起到发挥裁汰冗员的作用。三次裁汰冗员的同时实际上也伴随着提拔和重视有才能的官吏,可见个体官员是冗官与否,考核制度才是关键。就目前我国在个别地区实行的合同制公务员制度而言,值得深入探究并适时扩大范围,以保证政府官员能上能下、能进能退。

 

参考文献:

1〕曹福铉.宋代官员人数的增加及其原因[J].河北大学学报(哲学社会科学版),1999,03.

2〕祖慧.论宋代胥吏的作用及影响[J].学术月刊,2002,06.

3刘立夫.论宋代冗官之成因[J].华中理工大学学报(社会科学版),1997,03.

4〕方兢,黄敏兰.论中国古代改革与官吏腐败的关系[J].西北大学学报(哲学社会科学版),1992,02.

5〕卢明明,郭建.略论官冗与封建专制政体[J].江淮论坛,1982,02.

6王曾瑜.宋朝卖官述略[J].史学集刊,2006.4.

 



[①]李焘:《续资治通鉴长编》卷220

[②] 脱脱:《宋史·兵制·禁军上》。

[③] 脱脱:《宋史·食货上三》。

[④] 吕祖谦:《丽泽论说集》卷9

[⑤] 赵升:《朝野类要》卷3《入仕》。

[⑥] 马端临:《文献通考·选举考》。

[⑦] 马端临:《文献通考·选举考》。

[⑧] 脱脱:《宋史》卷244《宗室传》。

[⑨] 赵翼:《廿二史札记》卷25《宋恩荫之滥》。

[⑩] 卢明明,郭建.略论官冗与封建专制政体[J].江淮论坛,1982(02).

[11] 包拯:《包孝肃公奏议》卷8

[12] 脱脱:《宋史·宋祁传》。

[13] 徐松:《宋会要辑稿·职官》卷57

[14] 李焘:《续资治通鉴长编》卷266

[15] 赵汝愚:《宋朝诸臣奏议》。

[16] 李焘:《续资治通鉴长编》卷218

[17] 李焘:《续资治通鉴长编纪事本末》卷67《裁定宗室授官》。

[18] 王安石:《上时政疏》。

[19] 马端临:《文献通考·选举七》。

[20] 欧阳修:《欧阳文忠公集·再论按察官吏状》。

[21] 欧阳修:《论臣僚不和札子》。

[22] 范仲淹:《范文正公集·答手诏条陈十事》。

[23] 司马光:《司马文正公传家集》卷25

[24] 王安石:《临川文集》卷62《看详杂议》。

[25] 李焘:《续资治通鉴长编纪事本末》卷67《裁定宗室授官》。

[26] 马端临:《文献通考》卷259

[27] 李焘:《续资治通鉴长编》卷236

[28] 李焘:《续资治通鉴长编》卷237

[29] 陆游:《老学庵笔记》。

[30] 李焘:《续资治通鉴长编》卷237

[31] 脱脱:《宋史·地理志》。

[32] 李焘:《续通鉴长编》卷246

[33] 马玉臣.试论宋神宗时期的州县省废[J].中国历史地理论丛,2005,04.

[34] 李金水.论北宋职役的财政属性及其影响[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2006,04.

[35] 李焘:《续资治通鉴长编》卷248

[36] 脱脱:《宋史·食货上四》。

[37] 谭凤娥.宋代的俸禄制度与宋代的灭亡[J].甘肃社会科学,2003,05.


【返回】 【打印】 【关闭】